Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"19" березня 2015 р. м.Київ К/800/30589/14

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючий суддя Голяшкін О.В. (доповідач),

судді Заяць В.С.,

Стрелець Т.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної екологічної інспекції у Львівській області на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 09 січня 2014 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2014 року у справі за позовом Державного підприємства «Львівський бронетанковий завод» до Державної екологічної інспекції у Львівській області про визнання протиправними дій та скасування пунктів припису,-

ВСТАНОВИВ:

У жовтні 2013 року Державне підприємство «Львівський бронетанковий завод» звернулося до суду з адміністративним позовом до Державної екологічної інспекції у Львівській області, в якому просило визнати протиправними дії, пов'язані з проведенням перевірки дотримання вимог законодавства у сфері поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами у галузі охорони і раціонального використання вод та відтворення водних ресурсів, у галузі земельних ресурсів та складанням акта №1794/02 від 03 вересня 2013 року - 12 вересня 2013 року стосовно виявлених порушень у сфері поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами і у галузі охорони і раціонального використання вод та відтворення водних ресурсів; визнати протиправними дії щодо здійснення відбору проб ґрунтів і складання акта відбору проб ґрунтів від 10 вересня 2013 року №59 та протоколу від 10 вересня 2013 року №(155-157)/13 вимірювань показників складу та властивостей ґрунтів, а також проведенням розрахунку розмірів шкоди внаслідок забруднення земель; визнати протиправними та скасувати пункти 4, 5 припису від 17 вересня 2013 року №1794/845-02.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав про перевищення відповідачем при проведенні перевірки своїх повноваження, у зв'язку з чим результати перевірки є неправомірними. Вказував, що перевірка проводилась відповідачем на вимогу прокуратури згідно з постановою про переведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосування законів від 08 серпня 2013 року № 09-2537 вих-13, відповідно до якої предметом перевірки були питання у галузі охорони атмосферного повітря. Проте, державні інспектори перевірили і інші питання, а саме щодо дотримання вимог законодавства у сфері поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами, щодо дотримання вимог законодавства у галузі охорони і раціонального використання вод та відтворення водних ресурсів та щодо дотримання законодавства у галузі земельних ресурсів, які не були предметами перевірки. Зазначав про порушення встановленого порядку відбору проб та неправомірність винесеного відповідачем за результатами перевірки припису.

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 09 січня 2014 року адміністративний позов задоволено повністю.

При винесенні рішення про задоволення позову суд першої інстанції виходив із неправомірності проведеної Державною екологічною інспекцією у Львівській області перевірки позивача.

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2014 року задоволено частково апеляційну скаргу Державної екологічної інспекції у Львівській області; постанову Львівського окружного адміністративного суду від 09 січня 2014 року скасовано, прийнято нову постанову, якою позов Державного підприємства «Львівський бронетанковий завод» задоволено частково; визнано протиправними дії Державної екологічної інспекції у Львівській області щодо складення акта перевірки №1794/02/ від 03 вересня 2013 року - 12 вересня 2013 року дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами; визнано протиправними дії Державної екологічної інспекції у Львівській області щодо здійснення відбору проб ґрунтів, складання акта відбору проб ґрунтів від 10 вересня 2013 року №59; протоколу №(155-157)/13 вимірювань показників складу та властивостей ґрунтів від 10 вересня 2013 року та проведення розрахунку розмірів шкоди внаслідок забруднення земель; визнано протиправним та скасувати п.5 припису Державної екологічної інспекції у Львівській області від 17 вересня 2013 року №1794/845-02; в решті позову відмовлено.

Суд апеляційної інстанції зазначив про правомірність проведення відповідачем спірної перевірки. В частині задоволення позовних вимог суд зазначив про допущені інспекцією порушення при складанні акту перевірки, недодержання вимог щодо відбору проб ґрунтів, що послугувало наслідком визнання протиправними вказаних дій та визначення розмірів шкоди, спричиненої забрудненням земель.

Не погоджуючись з ухваленими у справі рішеннями, Державна екологічна інспекція у Львівській області звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, прийняти нове рішення, яким в задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

У касаційній скарзі відповідач зазначає про правомірність проведення перевірки, додержання встановленої законом процедури організації та проведення перевірок, відповідність вимогам ГОСТ дій при відбиранні проб, належне складання відповідних актів та обґрунтованість розрахунків розмірів заподіяної внаслідок забруднення земель шкоди.

Заперечення на касаційну скаргу не надходили.

Заслухавши доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та вбачається із матеріалів справи, 08 серпня 2013 року прокурором Львівської прокуратури з нагляду за додержанням законів у воєнній сфері Західного регіону України, на підставі інформації Головного управління статистики у Львівській області про здійснення Державним підприємством «Львівський бронетанковий завод» під час господарської діяльності у 2012-2013 роках значної кількості викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря, прийнято постанову про проведення перевірки Державного підприємства «Львівський бронетанковий завод» у порядку прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням на Державному підприємстві «Львівський бронетанковий завод» вимог Законів України «Про охорону навколишнього природного середовища», «;Про охорону атмосферного повітря».

08 серпня 2013 року на підставі вищевказаної постанови прокурор в порядку ст.ст.8, 20 Закону України «Про прокуратуру» звернувся до Державної екологічної інспекції у Львівській області з вимогою про проведення спільної перевірки.

13 серпня 2013 року Державна екологічна інспекція у Львівській області відповідно до ст.6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» звернулась до Державної екологічної інспекції України про надання згоди на проведення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства ДП «Львівський бронетанковий завод».

Державна екологічна інспекція України листом від 23 серпня 2013 року за №2/2-2075з надала згоду на проведення Державною екологічною інспекцією у Львівській області позапланової перевірки позивача.

У період з 03 вересня 2013 року по 12 вересня 2013 року, на підставі наказу від 03 вересня 2013 року №579-і/п та направлення №1794, Державною екологічною інспекцією у Львівській області проведено позапланову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами Державного підприємства «Львівський бронетанковий завод». За результатами перевірки складено акт № 1794/02/ перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами.

На підставі акта перевірки відповідачем 17 вересня 2013 року винесено припис №1794/845-02 щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства, згідно якого позивача зобов'язано усунути порушення, зокрема оскаржуваними:

- п.4 - розробити дозволи на зберігання/використання натрію нітриту, водню хлориду, ангідриду хромового, анодів свинцевих, біхромату калію, аноди нікелеві;

- п.5 - ліквідувати виявлене забруднення земельних ресурсів (відповідно до протоколу №155-157)/13 вимірювань показників складу та властивостей ґрунтів від 10 вересня 2013 року виявлено перевищення у ґрунтів концентрації рухомих форм міді відносно норм ГДК у 2 рази).

Вважаючи дії відповідача щодо проведення та документування перевірки, складання акта відбору проб ґрунтів, протоколу вимірювання та розрахунку розміру шкоди, а також винесення припису протиправними, позивач звернувся до суду.

Відповідно до ст.34 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» (далі також Закон № 1264-XII) завдання контролю у галузі охорони навколишнього природного середовища полягають у забезпеченні додержання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища всіма державними органами, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форм власності і підпорядкування, а також громадянами.

Відповідно до ст.35 Закону № 1264-XII державний контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад здійснюють державний контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища. Державному контролю підлягають використання і охорона земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу, морського середовища та природних ресурсів територіальних вод, континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України, природних територій та об'єктів, що підлягають особливій охороні, стан навколишнього природного середовища, а також дотримання заходів біологічної і генетичної безпеки щодо біологічних об'єктів навколишнього природного середовища при створенні, дослідженні та практичному використанні генетично модифікованих організмів у відкритій системі. Порядок здійснення державного контролю за охороною навколишнього природного середовища та використанням природних ресурсів визначається цим Законом та іншими законами України.

Відповідно до п.1 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2011 року №454/2011, Держекоінспекція України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України, входить до системи органів виконавчої влади та утворюється для забезпечення реалізації державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Відповідно до ст.1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі також Закон № 877-V) державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, органів місцевого самоврядування, інших органів (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходами державного нагляду (контролю) є планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.

Відповідно до ч.1 ст.6 Закону № 877-V підставами для здійснення позапланових заходів є, зокрема, звернення фізичних та юридичних осіб про порушення суб'єктом господарювання вимог законодавства. Позаплановий захід у цьому разі здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення. Під час проведення позапланового заходу з'ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов'язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення державного нагляду (контролю).

Процедура проведення перевірок з питань здійснення державного контролю у сфері охорони навколишнього природного середовища та оформлення їх результатів встановлена Порядком проведення перевірок суб'єктів господарювання щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10 вересня 2008 року №464, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 15 січня 2009 року за № 18/16034 (Порядок №464).

Відповідно до п.3.6 Порядку № 464 позапланова перевірка проводиться за наявності звернення фізичних та юридичних осіб про порушення суб'єктом господарювання вимог законодавства. Позаплановий захід у цьому разі здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення.

Під час проведення позапланової перевірки державні інспектори перевіряють питання, необхідність висвітлення яких стала підставою для її проведення, з обов'язковим зазначенням цих питань у направленні на проведення перевірки (п.3.7 Порядку №464).

Відповідно до п.4.13 Порядку № 464 за результатами проведеної перевірки, в тому числі спільної з іншими органами державного нагляду (контролю), державним інспектором складається акт перевірки вимог природоохоронного законодавства. Акт перевірки - документ, який фіксує факт проведення планових, позапланових перевірок суб'єктів господарювання і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища та його дотримання (п.1.4 Порядку №464).

Як передбачено ч.6 ст.7 Закону № 877-V, за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю), у разі виявлення порушень вимог законодавства, складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); вид заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім'я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи-підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід. Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб'єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.

Згідно п.4.15 Порядку №464 до акта перевірки додаються (за наявності) порівняльні таблиці, графіки, схеми, оформлені належним чином, підписані та надані посадовими особами суб'єкта господарювання, що перевіряється. В акті перевірки також зазначається інформація, пов'язана з проведенням інструментально-лабораторного контролю (відбір проб та вимірювання безпосередньо на об'єкті перевірки), та зазначаються посилання на акти відбору проб та протоколи вимірювань.

Колегія суддів, з урахуванням додержання відповідачем вимог закону щодо підстав, порядку та процедури проведення позапланової перевірки, визнає необґрунтованими доводи позивача та відповідні вимоги щодо визнання протиправними дій Державної екологічної інспекції у Львівській області, пов'язаних з проведенням перевірки дотримання вимог законодавства у сфері поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами у галузі охорони і раціонального використання вод та відтворення водних ресурсів, у галузі земельних ресурсів та складанням акта перевірки №1794/02 від 03 вересня 2013 року - 12 вересня 2013 року стосовно виявлених порушень.

Перевірка проведена в межах визначених у постанові та направленні на проведення перевірки питань щодо додержання позивачем вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, відповідно до повноважень та компетенції відповідача; складений за результатами перевірки акт відповідає встановленим вимогам за формою та змістом. Посилання суду апеляційної інстанції у якості підстави визнання протиправними дій відповідача щодо складання акту на незазначення дати його оформлення колегія суддів визнає невірним та необґрунтованим.

Складання акту перевірки є завершальною стадією перевірки щодо формування та викладення висновків за її результатами відносно встановлених обставин та виявлених порушень. В акті перевірки вказані дата початку її проведення - 03 вересня 2013 року та дата завершення перевірки - 12 вересня 2013 року; не зазначення конкретної дати складання акту не свідчить про його протиправність, неправомірність дій осіб, що проводили перевірку та складали цей акт, або недостовірність викладених в акті відомостей.

Як вбачається із матеріалів справи та встановлено судами, під час здійснення перевірки проведено відбір проб ґрунтів, про що складено акт від 10 вересня 2013 року №59, на підставі якого проведено вимірювання показників складу та властивостей ґрунтів, що відображено в протоколі від 10 вересня 2013 року №(155-157)/13 та на підставі якого проведено розрахунок розмірів шкоди внаслідок забруднення земель.

Відповідно до п.4.6 Порядку №464 при здійсненні перевірок на об'єктах, діяльність чи експлуатація яких пов'язана із впливом на довкілля шляхом викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря, скидів у водні об'єкти, розміщення відходів, забруднення ґрунтів, проводиться перевірка здійснення суб'єктом господарювання інструментально-лабораторних вимірювань при виробничому контролі за дотриманням встановлених нормативів, а також, у разі необхідності, здійснення відбору проб та інструментально-лабораторні вимірювання за дотриманням суб'єктами господарювання встановлених нормативів.

В акті перевірки зазначено про факт відбору проб ґрунту (акт від 10 вересня 2013 року №59), який позивачем не заперечується, відповідно до протоколу № (155-157)/13 вимірювань показників складу та властивостей ґрунтів від 10 вересня 2013 року встановлено перевищення у ґрунті концентрації рухомих форм міді відносно ГДК у 2 рази.

Відповідно п.4.1 Методики визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства, затвердженої наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України від 27 жовтня 1997 року №171, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 05 травня 1998 року за № 285/2725, з наступними змінами, розміри шкоди обчислюються уповноваженими особами, що здійснюють державний контроль за додержанням вимог природоохоронного законодавства, на основі актів перевірок, протоколів про адміністративне правопорушення та інших матеріалів, що підтверджують факт забруднення земель, протягом шести місяців з дня виявлення порушення.

Посилання суду апеляційної інстанції при задоволенні позовних вимог щодо визнання протиправними дій Державної екологічної інспекції у Львівській області зі здійснення відбору проб ґрунтів, складання акту від 10 вересня 2013 року №59 та протоколу №(155-157)/13, а також проведення розрахунку розмір шкоди на порушення вимог ГОСТ 17.4.4.02-84 та ГОСТ 17.4.3.01-83 колегія суддів вважає необґрунтованими. Відбір проб здійснювався в присутності представника позивача - інженера з охорони навколишнього середовища Одинцова В.Ю., під час перевірки досліджувалася вся територія підприємства, площа якої відповідає вимогам ГОСТ 17.4.3.01-83, відбір проб ґрунту проводився в місцях найбільш можливого забруднення, невідповідності вимогам відбирання проб, встановленим ГОСТ 17.4.3.01-83 «Охорона природи. Ґрунти. Загальні вимоги до відбирання проб», не встановлено, використання при відборі проб лопати, а не ножа, шпателя тощо, не можна визнати обставиною, яка могла б вплинути на об'єктивність інформації щодо складу та властивостей відібраних зразків ґрунту.

Як встановлено п.4.22 Порядку №464, на підставі акта, який складено за результатами перевірки, протягом п'яти днів з дня її завершення, у разі виявлення порушень вимог природоохоронного законодавства складається припис про усунення порушень вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Відповідно до ч.8 ст.7 Закону № 877-V припис - обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

З урахуванням встановлення відповідачем при проведенні перевірки фактів відсутності на підприємстві дозволів на зберігання/використання натрію нітриту, водню хлориду, ангідриду хромового, анодів свинцевих, біхромату калію, анодів нікелевих, забруднення земельних ресурсів, Інспекцією обґрунтовано винесено припис щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства та усунення виявлених порушень.

За вказаними обставинами, враховуючи безпідставність та необґрунтованість позовних вимог, у задоволенні позову ДП «Львівський бронетанковий завод» слід відмовити. Висновки судів першої та апеляційної інстанцій про наявність підстав для задоволення позову є помилковими.

Відповідно до ст.229 КАС України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень.

Оскільки обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій при ухваленні судових рішень в частині задоволення позову порушили норми матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення необґрунтованих рішень, які підлягають скасуванню з винесенням нової постанови про відмову в задоволенні позовних вимог.

Керуючись ст.ст.220, 222, 223, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної екологічної інспекції у Львівській області задовольнити.

Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 09 січня 2014 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2014 року скасувати та ухвалити нове рішення.

У задоволенні позовних вимог Державного підприємства «Львівський бронетанковий завод» відмовити.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, передбачених статтями 237 - 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді

З оригіналом згідно

Помічник судді Ю.І.Клименко