Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"14" квітня 2016 р. м. Київ К/800/16878/13

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі суддів:

Чалого С.Я.

Гончар Л.Я.

Конюшка К.В.

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за касаційною скаргою Запорізької районної державної адміністрації на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 20 липня 2011 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2012 року у справі за позовом Запорізької районної державної адміністрації до Контрольно-ревізійного управління в Запорізькій області про скасування вимоги,-

в с т а н о в и л а :

Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 20 липня 2011 року залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2012 року позов Запорізької районної державної адміністрації задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано п.3 вимоги Контрольно-ревізійного управління в Запорізькій області від 03 березня 2011 року №08-08-15-15/1949. В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з зазначеними судовими рішеннями в частині відмови в позові, позивач звернувся до суду з касаційною скаргою, у якій просить рішення судів скасувати та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог в повному обсязі.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судом першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів Вищого адміністративного суду України приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Як вбачається з наявних у справі матеріалів та вірно враховано судами, КРУ в Запорізькій області в період з 28.12.2010 року по 28.01.2011 року проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Запорізької РДА за період з 01.01.2007 року по 01.01.2011 року.

За результатами ревізії було складено акт від 28.01.2011 року №08-21/0001. Вказаний акт районна державна адміністрація отримала 04.02.2011 року. В строки передбачені п. 42 Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою КМУ від 20.02.2006 року №550, 10.02.2011 року супровідним листом за вих. №01-09/0147 Запорізькою РДА було надано КРУ в Запорізькій області письмові заперечення щодо окремих порушень, які були виявлені під час проведення ревізії. 02.03.2011 року позивач отримав висновки відповідача на заперечення вих. №08-08-15-15/1884 від 01.03.2011 року.

11.03.2011 року Запорізька РДА отримала обов'язкову вимогу КРУ в Запорізькій області, викладену в листі від 03.03.2011 року №08-08-15-15/1949 щодо усунення порушень, виявлених ревізією Запорізької районної державної адміністрації.

Так, пунктом 2 оскаржуваної вимоги, в ході ревізії, було встановлено нарахування та виплату індексації грошових доходів працівникам позивача з порушенням п.5 Порядку проведення індексації грошових доходів населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2003 №1078 в частині невірного застосування базового місяця.

Зазначене порушення зумовлено тим, що установою протягом періоду, що підлягав ревізії, не вважався базовим місяць підвищення грошових доходів за рахунок премій, які є його постійними складовими, встановленими відповідно до розпоряджень голови, в результаті чого, працівникам установи за період з 01.01.2007 року по 01.12.2010 року зайво виплачено індексації грошових доходів на загальну суму 59402,57 грн. та проведено нарахувань до державних цільових фондів на загальну суму 21618,42 грн.

Пунктом 3 оскаржуваної вимоги було встановлено незаконну виплату надбавки до посадового окладу заступнику голови районної державної адміністрації за доступ до державної таємниці у розмірі 10% на загальну суму 8 831,01 грн. в тому числі нарахування до державних цільових фондів. Тому, позивача зобов'язано стягнути з осіб, винних у зайвих грошових виплатах коштів у сумі 6478,93 грн., шкоду в порядку та розмірах, встановлених ст.ст. 130-136 КЗпП України, провести перерахунок та взаємозвірки сум внесків до державних цільових фондів щодо повернення зайво сплачених коштів в сумі 2352,08 грн. або зарахування їх в рахунок майбутніх платежів та відповідно до п.3.2 Інструкції з обліку коштів, розрахунків та інших активів бюджетних установ, кошти в сумі 2352,08 грн., які надійдуть на відновлення касових видатків кошторису, проведених у минулих бюджетних періодах, перерахувати в дохід держбюджету.

Згідно п. 5 вимоги встановлено порушення, щодо завищення потреби КЕКВ 1163 «Оплата електроенергії» в кошторисі Запорізької РДА, яка повністю профінансована на суму 10386,8 грн. Тому, позивача зобов'язано стягнути з особи, винної у зайвих грошових виплатах коштів у сумі 10386,80 грн., в порядку та розмірах, встановлених ст.ст. 130-136 КЗпП України, відповідно до п.3.2 Інструкції з обліку коштів, розрахунків та інших активів бюджетних установ, кошти в сумі 10386,8 грн., які надійдуть на відновлення касових видатків кошторису, проведених у минулих бюджетних періодах, перерахувати в дохід держбюджету. При цьому, під час розгляду судом першої інстанції позивач заявив про зменшення позовних вимог в частині п.5 оскаржуваної вимоги з огляду на усунення порушення та добровільну сплату електроенергії на суму 10386,80 грн.

Задовольняючи позов в частині скасування пункту 3 вимоги відповідача від 03.03.2011 року №08-08-15-15/1949, суди вказували про таке.

Відповідно до пункту 2 «Положення про види, розміри і порядок надання компенсації громадянам у зв'язку з роботою, яка передбачає доступ до державної таємниці» затвердженого Постановою кабінету Міністрів України від 15.06.1994 року №414, особам, які працюють в умовах режимних обмежень, установлюється надбавка до посадових окладів (тарифних ставок) залежно від ступеня секретності інформації: відомості та їх носії, що мають ступінь секретності "особливої важливості", - 20 відсотків; відомості та їх носії, що мають ступінь секретності "цілком таємно", - 15 відсотків; відомості та їх носії, що мають ступінь секретності "таємно", - 10 відсотків.

Згідно з пунктами 5, 6 Положення №414 такими, що постійно працюють з відомостями, які становлять державну таємницю, вважаються особи, які за своїми функціональними обов'язками або на час виконання робіт згідно з укладеними договорами займаються розробленням, виготовленням, обліком, зберіганням, використанням документів, виробів та інших матеріальних носіїв державної таємниці, приймають рішення з цих питань або здійснюють постійний контроль за станом захисту державної таємниці.

Персональний склад осіб, які працюють в умовах режимних обмежень, та розмір надбавки визначаються керівником відповідного органу законодавчої, виконавчої та судової влади, органу прокуратури, інших органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації, де працюють ці особи.

Надбавка до посадових окладів (тарифних ставок) виплачується лише за наявності дозволу на провадження діяльності, пов'язаної з державною таємницею, наданого відповідно до законодавства про державну таємницю.

Суди вказали, що компенсація у зв'язку з роботою, яка передбачає доступ до державної таємниці, була встановлена розпорядженням №1145 від 09.11.2007 року, у розмірі 10 відсотків посадового окладу, першому заступнику голови Запорізької РДА. Дана компенсація була встановлена на підставі допуску до роботи з таємними документами за формою 3 від 18.10.2007 року.

Тому, суди прийшли до висновку, що перший заступник голови Запорізької РДА мав допуск до роботи з таємними документами, тому надбавка у відповідному розмірі була призначена йому згідно норм чинного законодавства.

Стосовно, вимог позивача про скасування пункту 2 вимоги відповідача від 03.03.2011 року № 08-08-15-15/1949, суди прийшли до висновку щодо необхідності відмови в задоволенні цих вимог виходячи з того, що оскільки премії вважаються постійними складовими заробітної плати, а за умови настання певних обставин такий вид доплати підвищується, або навпаки знижується чи скасовується, то здійснюючи індексацію оплати праці працівника, якому встановили доплати, і внаслідок цього відбулося підвищення загального доходу порівняно з попереднім періодом, місяць такого призначення а саме грудень 2008 року повинен вважатися базовим. Тому, висуваючи вимогу в частині стягнення з осіб винних у зайвих грошових виплатах коштів у сумі 59402,57 грн., шкоди в порядку та розмірах, встановлених ст.ст. 130-136 КЗпП України, проведення перерахунку та взаємозвірки сум внесків до державних цільових фондів щодо повернення зайво сплачених коштів в сумі 21618,42 грн. та в частині перерахування коштів в сумі 59402,57 грн., які надійдуть на відновлення касових видатків кошторису, проведених у минулих бюджетних періодах, в дохід держбюджету, відповідач діяв відповідно до норм чинного законодавства.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду вважає передчасними такі висновки судів з огляду на наступне.

Відповідно до статті 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон) головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.

Згідно з Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 (далі - Положення), Інспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Інспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів <…> (підпункт 4 пункту 4 Положення).

Відповідно до пункту 6 Положення Інспекція для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Також Положенням установлено, що у разі, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, Інспекція має право звернутися до суду в інтересах держави.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", згідно з якими органу державного фінансового контролю надано право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, і у цій частині вона є обов'язковою до виконання.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Отже, такі збитки не можуть бути примусово стягнуті з підконтрольної установи шляхом вимоги, вони відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю і правильність їх обчислення, як і наявність підстав для відшкодування, перевіряє суд, який розглядає відповідний позов, а не позов підконтрольної установи про визнання протиправною вимоги про відшкодування збитків, яка не породжує безпосередньо права чи обов'язки для цієї установи, оскільки обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

У порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

У справі, яка розглядається, органом державного фінансового контролю пред'явлено вимогу про усунення порушень, виявлених під час ревізії. При цьому спірний пункт вимоги вказує на виявлені збитки та їхній розмір.

Таким чином, висновок судів попередніх інстанцій про можливість скасування пункту 3 оскаржуваної вимоги Держфінінспекції є помилковим.

Аналогічна правова позиція щодо застосування зазначених норм матеріального права вже була висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у постановах від 13 травня 2014 року №21-89а14, від 28 жовтня 2014 року №21-462а14, від 20 січня 2015 року №21-603а14, від 10 лютого 2015 року № 21-632а14, від 09 червня 2015 року № 21-174а15.

Зважаючи на викладене, судова колегія дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Відповідно до ст. 229 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Керуючись статтями 220, 222, 223, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України, -

ПОСТАНОВИЛА:

Касаційну скаргу Запорізької районної державної адміністрації задовольнити частково.

Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 20 липня 2011 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2012 року скасувати та ухвалити у справі нове рішення.

В задоволенні позову Запорізької районної державної адміністрації до Контрольно-ревізійного управління в Запорізькій області про скасування вимоги - відмовити.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення копії особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута в порядку ст.ст. 235-2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: