Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

04 червня 2015 року м. Київ К/800/4689/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

Суддів:Черпіцької Л.Т. Розваляєвої Т.С. Маслія В.І.

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами адміністративну справу за касаційною скаргою Державної фінансової інспекції в Чернівецькій області (правонаступник - Контрольно-ревізійного управління в Чернівецькій області) на постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 24 червня 2010 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2013 року у справі №2а-1589/10/2470 за позовом Сокирянського районного відділу Управління Міністерства внутрішніх справ України в Чернівецькій області до Контрольно-ревізійного відділу в Кельменецькому районі, Контрольно-ревізійного управління в Чернівецькій області про визнання протиправними та скасування вимог,

ВСТАНОВИЛА:

У квітні 2010 року Сокирянський районний відділ Управління Міністерства внутрішніх справ України в Чернівецькій області звернувся до суду з позовом до Контрольно-ревізійного відділу в Кельменецькому районі, Контрольно-ревізійного управління в Чернівецькій області, в якому з урахуванням змін позовних вимог, просив визнати протиправними та скасувати висунуті в листі міжрайонного КРВ в Кельменецькому районі від 29.03.2010р. № 24-25-13/200 вимоги, а також визнати протиправним розпорядження Контрольно-ревізійного управління в Чернівецькій області №36 від 29 березня 2010 року про зупинення операцій на рахунках, відкритих в органах Державного казначейства.

Постановою Чернівецького окружного адміністративного суду від 24 червня 2010 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2013 року, позов задоволено в повному обсязі.

Не погоджуючись з рішеннями суду першої та апеляційної інстанцій, Державна фінансова інспекція в Чернівецькій області звернулась з касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 24 червня 2010 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2013 року, посилаючись на те, що при прийнятті зазначених судових рішень було порушено норми матеріального та процесуального права.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до п.2.20 Плану роботи ГоловКРУ України на ІV квартал 2009 року та п.1.1.4 Плану контрольно-ревізійної роботи ОКРВ в Сокирянському районі та м.Новодністровськ на ІV квартал 2009 року, на підставі направлення від 14.12.2009 р. № 128 та направлення від 11.12.2009 р. № 139, Контрольно-ревізійним відділом в Кельменецькому районі проведено планову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Сокирянського РВ УМВС в Чернівецькій області за 2007-2009 роки.

За результатами ревізії складено акт № 24-25/20 від 26.02.2009 року, яким встановлено ряд порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів.

29.03.2010 року на підставі п.7 ст.10 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» КРВ в Кельменецькому районі надіслав до Сокирянського РВ УМВС України в Чернівецькій області лист №24-25-13/200 з вимогами про усунення виявлених порушень, яким вимагалось, зокрема:

- забезпечити відшкодування покритих витрат за рахунок установи на утримання адмінарештованих в 2007-2008 роках в сумі 2695,04 грн. та забезпечити перерахування даної суми до Державного бюджету;

- провести претензійно-позовну роботу щодо повернення зайво виплачених премій в розмірі 16316,31 грн., в іншому випадку стягнути з винних осіб у зайвих грошових виплат, у порядку та розмірах, встановлених ст. 133-136 КЗпП України та забезпечити перерахування даної суми до Державного бюджету;

- провести перерахунок та відповідні взаємозвірки щодо сум внесків до Фондів по незаконно сплаченій премії та повернути зайво сплачені кошти в сумі 5417,01 грн.;

- перерахувати до Державного бюджету кошти, отримані незаконно від надання платних послуг, що не передбачені Переліком платних послуг, які можуть надаватися органами та підрозділами Міністерства внутрішніх справ, затвердженого постановою КМУ від 04.06.2007 року №795, в сумі 174 168 грн. та розірвати угоди, укладені з порушенням законодавства.

Також, 29.03.2010 р. начальником Контрольно-ревізійного управління в Чернівецькій області винесено розпорядження №36, яким зобов'язано Управління Державного казначейства України в Сокирянському районі зупинити операції з бюджетними коштами за реєстраційним рахунком № 35213001000347 за КПКВ 1001050 "Забезпечення захисту прав і свобод громадян, суспільства і держави від протиправних посягань, охорона громадського порядку та проведення досліджень (експертиз) експертною службою Міністерства внутрішніх справ України" на строк до 27 квітня 2010 року.

13.04.2010 року КРВ в Кельменецькому районі на адресу позивача направлено лист від 13.04.2010 року № 24-25-13/251 про доповнення вимог, викладених в листі від 29.03.2010 року №24-25/20, яким вимагалось забезпечити повернення списаного бензину понад Норми витрат палива та мастильних матеріалів на автомобільному транспорті, затверджених наказом Міністерства транспорту України від 10.02.1998 р. №43 в кількості 6877 літрів на загальну суму 34385,00 грн.

Не погоджуючись з пред'явленими вимогами та розпорядженням відповідача, Сокирянський районний відділ Управління Міністерства внутрішніх справ України в Чернівецькій області звернувся до суду із вказаним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про протиправність пред'явлених вимог КРУ та зазначили, що як під час проведення ревізії, так і після завершення, відповідачем не вчинено заходів направлених на встановлення винних осіб і притягнення їх до відповідальності, та не надано доказів в підтвердження таких обставин. Також, суди зазначили, що приймаючи рішення про зупинення бюджетних операцій відповідачем не дотримано принципу відповідності вчиненого порушення мірі покарання (обмеження), також не враховано, що таке рішення може привезти до негативних наслідків, у вигляді настання обставин за яких позивач не зміг би виконувати належним чином функції по захисту законних прав та інтересів громадян та держави.

Колегія суддів вважає вірними висновки судів першої та апеляційної інстанцій про задоволення позову в частині визнання протиправним розпорядження Контрольно-ревізійного управління в Чернівецькій області №36 від 29 березня 2010 року про зупинення операцій на рахунках, відкритих в органах Державного казначейства, враховуючи наступне.

Так, розпорядженням від 29.03.2010 року № 36 відповідач зупинив операції райвідділу з бюджетними коштами за реєстраційним рахунком № 35213001000347 за кодом програмної класифікації видатків 1001050 «Забезпечення захисту прав і свобод громадян, суспільства і держави від протиправних посягань, охорона громадського порядку та проведення досліджень (експертиз) експертною службою МВСУ» в строк до 27.04.2010 року.

Відповідно до ст. 118 Бюджетного кодексу України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) у разі виявлення бюджетного правопорушення Міністерство фінансів України, Державне казначейство України, органи Державної контрольно-ревізійної служби України, місцеві фінансові органи, голови виконавчих органів міських міст районного значення, селищних та сільських рад і головні розпорядники бюджетних коштів у межах своєї компетенції можуть вчиняти такі дії щодо тих розпорядників бюджетних коштів та одержувачів, яким вони довели відповідні бюджетні асигнування: 1) застосування адміністративних стягнень до осіб, винних у бюджетних правопорушеннях відповідно до закону; 2) зупинення операцій з бюджетними коштами.

Згідно з ст.120 БК України, зупинення операцій з бюджетними коштами полягає у зупиненні будь-яких операцій по здійсненню платежів з рахунку порушника бюджетного законодавства. Механізм зупинення операцій з бюджетними коштами визначається Кабінетом Міністрів України.

Пунктом 1 Порядку зупинення операцій з бюджетними коштами, затвердженого наказом Державного казначейства України від 18.11.2002 року № 213 та зареєстрованого у Міністерстві юстиції України 02.12.2002 р. за № 938/7226, цей Порядок визначає механізм застосування Міністерством фінансів України, Державним казначейством України, органами Державної контрольно-ревізійної служби України, місцевими фінансовими органами, головами виконавчих органів міських, міст районного значення, селищних та сільських рад, головними розпорядниками бюджетних коштів процедури зупинення операцій з бюджетними коштами відповідно до статті 120 Бюджетного кодексу України до розпорядників та/або одержувачів бюджетних коштів, яким доведено відповідні бюджетні асигнування, за вчинені ними бюджетні правопорушення.

Відповідно до п. 4 цього Порядку, у разі прийняття уповноваженим органом розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами зупиненню підлягають операції з бюджетними коштами на рахунках розпорядників та/або одержувачів бюджетних коштів за бюджетною програмою (тимчасовою класифікацією видатків та кредитування місцевих бюджетів), за якою виявлено бюджетне правопорушення та бюджетною програмою (тимчасовою класифікацією видатків та кредитування місцевих бюджетів), яка передбачає утримання установи.

Проте, відповідач оскаржуваним розпорядженням зупинив операції з бюджетними коштами за реєстраційним рахунком № 35213001000347 за кодом програмної класифікації видатків 1001050 «Забезпечення захисту прав і свобод громадян, суспільства і держави від протиправних посягань, охорона громадського порядку та проведення досліджень (експертиз) експертною службою МВСУ» в строк до 27.04.2010 р., по якому не виявлено бюджетного правопорушення.

З огляду на наведені правові положення та встановлені обставини справи, колегія суддів вважає вірними висновки судів про задоволення позовних вимог про визнання протиправним спірного розпорядження.

Водночас, колегія суддів вважає передчасними висновки судів про задоволення позову в частині визнання протиправними та скасування вимог, пред'явлених листом КРВ в Кельменецькому районі від 29.03.2010р. № 24-25-13/200.

На час виникнення спірних правовідносин статус державної контрольно-ревізійної служби в Україні, її функції та правові основи діяльності були визначені Законом України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» від 26.01.1993 р. № 2939-XII.

Відповідно до статті 2 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон) головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Пункт 7 статті 10 Закону закріплює право державної контрольно-ревізійної служби пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання визначає Порядок проведення інспектування, затверджений постановою Кабінету Міністрів України №550 від 20 квітня 2006 року (пункт 1 цього Порядку).

За правилами пункту 2 зазначеного Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

За змістом частини шостої статті 2 Закону порядок проведення державною контрольно-ревізійною службою державного фінансового аудиту та інспектування встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Так, за правилами пунктів 45, 46 Порядку проведення інспектування у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи служби, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом служби у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Згідно з пунктом 50 цього Порядку за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

На підставі наведеного, колегія суддів дійшла висновку про наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

У порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

У справі, яка розглядається, органом державного фінансового контролю пред'явило вимогу про усунення порушень, виявлених під час ревізії. При цьому оскаржувані вимоги КРУ вказують на виявлені збитки та їхній розмір.

Зважаючи на те, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність обчислення їх розміру перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Аналогічна правова позиція щодо застосування зазначених норм матеріального права вже була висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у постановах від 15 квітня 2014 року №21-40а14, від 13 травня 2014 року №21-89а14, від 20 травня 2014 року №21-93а14, від 20 січня 2015 року №21-603а14.

Враховуючи те, що обставини справи встановлені з достатньою повнотою, але судові рішення в цій частині ухвалені з порушенням норм матеріального та процесуального права, вони підлягають частковому скасуванню з ухваленням нового рішення.

Керуючись статтями 220, 222, 223, 224, 225, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України, -

ПОСТАНОВИЛА

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Чернівецькій області задовольнити частково.

Скасувати постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 24 червня 2010 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2013 року в частині визнання протиправними та скасування вимог Контрольно-ревізійного відділу в Кельменецькому районі від 29.03.2010р. № 24-25-13/200:

- забезпечити відшкодування покритих витрат за рахунок установи на утримання адмінарештованих в 2007-2008 роках в сумі 2695,04 грн. та забезпечити перерахування даної суми до Державного бюджету;

- провести претензійно-позовну роботу щодо повернення зайво виплачених премій в розмірі 16316,31 грн., в іншому випадку стягнути з винних осіб у зайвих грошових виплатах, у порядку та розмірах , встановлених ст. 133-136 КЗпП України та забезпечити перерахування даної суми до Державного бюджету;

- провести перерахунок та відповідні взаємозвірки щодо сум внесків до Фондів по незаконно сплаченій премії та повернути зайво сплачені кошти в сумі 5417,01 грн.;

- перерахувати до Державного бюджету кошти, отримані незаконно від надання платних послуг, що не передбачені Переліком платних послуг, які можуть надаватися органами та підрозділами Міністерства внутрішніх справ, затвердженого постановою КМУ від 04.06.2007 року №795 в сумі 174 168 грн. та розірвати угоди, укладені з порушенням законодавства;

- забезпечити повернення списаного бензину понад Норми витрат палива та мастильних матеріалів на автомобільному транспорті, затверджених наказом Міністерства транспорту України від 10.02.1998р. №43 в кількості 6877 літрів на загальну суму 34385,00 грн.

Прийняти в цій частині нове рішення, яким в задоволенні позовних вимог в цій частині відмовити.

В решті постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 24 червня 2010 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2013 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення копії особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута в порядку ст.ст. 235-2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: