Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

02 липня 2015 року м. Київ К/800/6603/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

Суддів:Черпіцької Л.Т. Зайця В.С. Калашнікової О.В.

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами адміністративну справу за касаційною скаргою Державної фінансової інспекції в Миколаївській області на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 25 грудня 2012 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2014 року у справі № 2а-5766/12/1470 за позовом Державного підприємства «Миколаївський морський торговельний порт» до Державної фінансової інспекції в Миколаївській області про визнання протиправною та скасування вимоги,

ВСТАНОВИЛА:

У листопаді 2012 року Державне підприємство «Миколаївський морський торговельний порт» (далі - ДП «ММТП») звернулось з позовом до Державної фінансової інспекції в Миколаївській області про визнання протиправною та скасування вимоги щодо усунення виявлених фактів порушення № 14-15-14-14/6288 від 19.10.2012 року.

В обґрунтування заявлених вимог позивач зазначив, що підставою для винесення вимоги стало невірне тлумачення відповідачем п.4.1.Договору підряду від 24.06.2011 р. № 4-КС щодо порядку здійснення оплати, зокрема, словосполучення «рівними частками» ДФІ розтлумачило як «рівними сумами». Проте, таке розуміння суперечить тому, що мали на увазі сторони, укладаючи цей договір. Окрім того, позивач вважає, що оскільки оплата робіт за Договором здійснювалась за рахунок власних коштів, то повноваження Інспекції щодо фінансового контролю за використанням Портом цих коштів не розповсюджуються.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 25 грудня 2012 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2014 року, позов задоволено. Визнано протиправною та скасовано вимогу Державної фінансової інспекції в Миколаївській області від 19 жовтня 2012 р. № 14-15-14/6288.

Не погоджуючись з вказаними судовими рішеннями, Державна фінансова інспекція в Миколаївській області звернулась з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати, та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що у 2012 році Державною фінансовою інспекцією в Миколаївській області було проведено операційний аудит у Державному підприємстві «Миколаївський морський торговельний порт» з метою запобігання фінансовим порушенням та забезпечення законного та ефективного використання державних коштів та/або майна.

За результатами проведення аудиту відповідачем складено довідку № 7 від 11.10.2012 року про встановлення факту порушення законодавства.

Зокрема, при здійсненні моніторингу господарських операцій досліджено платіжні перерахування ТДВ «Чорноморгідробуд» в загальній сумі 1 064 190,23 грн. по актам №1, №2, №3 приймання виконаних будівельних робіт з реконструкції причалу № 15 ДП «ММТП» за серпень 2012 року на загальну суму 1 520 271,76 грн. згідно умов договору від 24.06.2011 № 4, та встановлено, що ДП «ММТП» 14.09.2012 року в порушення вимог ч. 1 ст. 193 Господарського кодексу України, ст. 629 Цивільного кодексу України та п. 4.1 договору від 24.06.2011 № 4-КС здійснено незаконне перерахування державних коштів в сумі 442 251,80 грн. ТДВ «Чорноморгідробуд» за виконані роботи з реконструкції причалу № 15 по актам за серпень 2012 року, що призвело до відволікання державних коштів.

19.10.2012 року відповідачем винесено вимогу щодо усунення виявлених фактів порушення № 14-15-14-14/6288, якою вимагалось:

- розглянути Довідку операційного аудиту, встановити винних осіб та притягнути їх до відповідальності.

- вжити заходи щодо повернення ТДВ «Чорноморгідробуд» на розрахунковий рахунок ДП «ММТП» незаконно перерахованих 14.09.2012 року коштів в сумі 442 251,80 гривень.

- привести розрахунки з ТДВ «Чорноморгідробуд» за договором від 24.06.2011 № 4-КС у відповідність до вимог Господарського та Цивільного кодексів України.

- посилити контроль за дотриманням чинного законодавства та умов договорів при проведенні розрахунків з контрагентами.

Не погоджуючись з пред'явленою вимогою, позивач звернувся до суду із вказаним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили того, що фінансування будівельних робіт з реконструкції причалу здійснювалось Портом без використання державних коштів, та відповідач всупереч волі сторін Договору самовільно трактує словосполучення «рівними частками», як «рівними сумами». З огляду на це, суди дійшли висновку, що вимога ДФІ прийнята з перевищенням наданих повноважень та без урахування обставин, що мають значення для її прийняття.

Колегія суддів підтримує позицію судів стосовно помилкового тлумачення відповідачем п.4.1. Договору підряду.

Так, 24 червня 2011 р. між Державним підприємством «Миколаївський морський торговельний порт» і Відкритим акціонерним товариством «Чорноморгідробуд» укладено Договір № 4-КС, предметом якого є виконання робіт з реконструкції причалу № 15. За умовами цього договору, підрядник зобов'язується в 2011-2012 р.р. виконати роботи з реконструкції причалу № 15.

У відповідності до п.3.1. Договору, ціна цього Договору відповідно до Кошторисної документації становить 26 950 502,39 грн., у т.ч. 20% ПДВ - 4 491 750,40 грн.

Згідно з п.4.1. Договору, розрахунки проводяться шляхом перерахування коштів на розрахунковий рахунок Підрядника у наступному порядку:

- 30% вартості договору перераховується після 1-го місяця виконання робіт в термін 10 календарних днів з дати отримання рахунку;

Зазначена сума утримується Замовником при розрахунках за виконані роботи через шість місяців з моменту її надходження на рахунок Підрядника щомісячно рівними частками до завершення виконання робіт за Договором.

- щомісячний розрахунок здійснюється наступним чином - протягом 10 календарних днів з дати отримання рахунків, оформлених на підставі підписаних Сторонами актів виконаних робіт за формою КБ2в та довідки про вартість виконаних робіт за формою КБ3.

Між тим, відповідач у довідці № 7 від 11.10.2012 року про встановлення факту порушення законодавства зазначає, що на виконання договору позивачем в серпні 2011 р. перераховано ТДВ «Чорноморгідробуд» авансових платежів на суму 8 085 000 грн. З огляду на це, згідно п.4.1. Договору, Порт при проведенні розрахунків за виконані роботи в серпні 2012 р. повинен був утримати 898 333,33 грн. (8 085 000 грн./9 місяців), тобто рівними сумами, тоді як останнім утримано тільки 456 081,53 грн. і незаконно перераховано 442 251,80 грн.

Водночас, 28.05.2012 р. сторони Договору підписали тлумачення змісту пункту 4.1. Договору № 4-КС від 24.06.2011 року, відповідно до якого вони розуміють п. 4.1. наступним чином: отриманий Підрядником аванс утримується Замовником при розрахунках за виконані роботи; частка, яка підлягає утриманню за конкретний місяць, визначається у відсотках від вартості виконаних за цей місяць робіт; оскільки до спливу шести місяців з моменту надходження авансу Підрядник не складав актів виконаних робіт, частка утримання становить 30% від вартості виконаних за місяць робіт; ці відсотки залишаються незмінними до фактичного завершення виконання робіт по Договору.

Відповідно до ст.637 Цивільного кодексу України, тлумачення умов договору здійснюється відповідно до статті 213 цього Кодексу.

Згідно з приписами ст.213 цього Кодексу, зміст правочину може бути витлумачений стороною (сторонами). При тлумаченні змісту правочину беруться до уваги однакове для всього змісту правочину значення слів і понять, а також загальноприйняте у відповідній сфері відносин значення термінів.

Отже, скориставшись правом тлумачення правочину, позивач та ТДВ «Чорноморгідробуд» розтлумачили п.4.1. Договору.

Таким чином, колегія суддів погоджується з позицією судів у цій частині, що відповідач всупереч волі сторін договору самовільно трактує словосполучення «рівними частками», як «рівними сумами», хоча сторони договору під "рівними частками" розуміють частину вартості робіт, виконаних в конкретному місяці і вираховується така частка у відсотковому співвідношенні.

З огляду на це, оскаржувана вимога ДФІ в частині приведення розрахунків з ТДВ «Чорноморгідробуд» за договором від 24.06.2011 № 4-КС у відповідність до вимог Господарського та Цивільного кодексів України є протиправною.

Поряд з цим, колегія суддів не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність повноважень у Державної фінансової інспекції в Миколаївській області щодо фінансового контролю за коштами ДП «ММТП», які були сплачені підряднику за виконані роботи, у зв'язку із тим, що це власні кошти Порту.

У відповідності до ч.3 ст.2 «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) державний фінансовий аудит є різновидом державного фінансового контролю і полягає у перевірці та аналізі фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю. Результати державного фінансового аудиту та їх оцінка викладаються у звіті.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 20.05.2009 року № 506 «Про затвердження Порядку проведення Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами державного фінансового аудиту окремих господарських операцій», Державне підприємство «Миколаївський морський торговельний порт» входить до Переліку суб'єктів господарювання, щодо яких проводиться державний фінансовий аудит окремих господарських операцій.

За таких обставин, колегія суддів погоджується з посиланнями скаржника, що на час винесення спірної вимоги у ДФІ були наявні підстави для здійснення державного фінансового аудиту господарських операцій ДП «ММТП».

Що стосується пункту 2 вимоги ДФІ про вжиття заходів щодо повернення ТДВ «Чорноморгідробуд» на розрахунковий рахунок ДП «ММТП» незаконно перерахованих 14.09.2012 року коштів в сумі 442 251,80 грн., колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до ст.2 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Державний фінансовий контроль реалізується державною контрольно-ревізійною службою через проведення державного фінансового аудита, перевірки державних закупівель та інспектування.

Порядок проведення державною контрольно-ревізійною службою державного фінансового аудиту та інспектування встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Згідно з приписами пунктів 1, 7, 10 статті 10 зазначеного Закону, контрольно-ревізійним управлінням в областях надається право перевіряти у підконтрольних установах грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (грошових сум, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Постановою Кабінету Міністрів України від 20.05.2009 року № 506, яка втратила чинність 26.12.2012 р., затверджено Порядок проведення Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами державного фінансового аудиту окремих господарських операцій (далі - Порядок).

Пунктами 1, 3 та 9 1 Порядку визначено, що цей Порядок визначає механізм проведення Держфінінспекцією, її територіальними органами (далі - контролюючий орган) державного фінансового аудиту окремих господарських операцій, що здійснюються суб'єктами господарювання (далі - операційний аудит).

Основним завданням операційного аудиту є сприяння забезпеченню суб'єктами господарювання законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів та/або майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку, складення достовірної фінансової звітності.

У разі встановлення факту порушення законодавства під час проведення операційного аудиту державний аудитор невідкладно інформує про це керівника контролюючого органу. За результатами розгляду поданої державним аудитором інформації контролюючий орган надсилає керівнику суб'єкта господарювання та/або його органу управління письмові вимоги щодо усунення виявлених фактів порушення законодавства із зазначенням строку зворотного інформування про вжиті заходи щодо їх усунення.

З аналізу наведених правових норм вбачається, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на приведення роботи підконтрольної організації у відповідність із вимогами законодавства у майбутньому і є обов'язковою до виконання. Що ж стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово відшкодовані шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом.

Таким чином, у органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

У справі, яка розглядається, Держфінінспекція пред'явила вимогу, яка вказує на виявлені збитки, їхній розмір та їх стягнення.

Зважаючи на те, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність обчислення їх розміру перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду України від 15 квітня 2014 року у справі №21-40а14, 13 травня 2014 року у справі №21-89а14, 20 травня 2014 року у справі №21-93а14, від 20 січня 2015 року у справі №21-603а14.

Враховуючи те, що обставини справи встановлені з достатньою повнотою, але судові рішення в цій частині ухвалені з порушенням норм матеріального права, вони підлягають частковому скасуванню з ухваленням нового рішення.

Керуючись статтями 220, 222, 223, 224, 225, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України, -

ПОСТАНОВИЛА

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Миколаївській області задовольнити частково.

Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 25 грудня 2012 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2014 року скасувати в частині визнання протиправним та скасування пункту 2 вимоги Державної фінансової інспекції в Миколаївській області № 14-15-14-14/6288 від 19.10.2012 року про вжиття заходів щодо повернення ТДВ «Чорноморгідробуд» на розрахунковий рахунок ДП «ММТП» незаконно перерахованих 14.09.2012 року коштів в сумі 442 251,80 гривень.

Прийняти в цій частині нове рішення, яким в задоволенні позовних вимог відмовити.

В решті постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 25 грудня 2012 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2014 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення копії особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута в порядку ст.ст. 235-2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: