Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

31 липня 2019 року

Київ

справа №807/1740/15

адміністративне провадження №К/9901/14505/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Бучик А.Ю.,

суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Закарпатської обласної ради на постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 06.09.2016 у складі судді Рейті С.І. та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 10.11.2016 у складі колегії суддів: Макарика В.Я., Большакової О.О., Глушка І.В. у справі № 807/1740/15 за позовом Колективного підприємства "Санаторій "Перлина Карпат" до Закарпатської обласної ради, треті особи: Фонд державного майна України, Чинадіївська селищна рада про визнання протиправним та скасування рішення

УСТАНОВИВ:

Колективне підприємство "Санаторій "Перлина Карпат" (надалі по тексту - позивач) звернулося до суду з позовом до Закарпатської обласної ради (надалі по тексту - відповідач), в якому просило визнати протиправним та скасувати рішення двадцять третьої сесії VІ скликання Закарпатської обласної ради № 1274 від 28.05.2015 "Про прийняття комплексу будівель та споруд "Санаторій "Перлина Карпат" у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст області".

Позовні вимоги обґрунтовуюся тим, що Закарпатською обласною радою 28.05.2015 було прийнято рішення "Про прийняття комплексу будівель та споруд "Санаторій "Перлина Карпат" у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст області. Відповідно до вказаного рішення, Закарпатська обласна рада надала згоду на прийняття із власності територіальної громади селища Чинадієва у спільну власність територіальних громад сіл, селищ міст області комплексу будівель та споруд "Санаторій "Перлина Карпат". Оскільки, територіальна громада Чинадієво не являється власником комплексу будівель та споруд "Санаторій "Перлина Карпат", внаслідок чого не має повноважень реалізовувати дане право власності жодним із визначених законом способів, оспорюване рішення Закарпатської обласної ради, на думку позивача, винесене в супереч вимогам чинного законодавства та порушує його права.

Постановою Закарпатського окружного адміністративного суду від 06 вересня 2016 року, яка залишена без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 10 листопада 2016 року, визнано протиправним та скасовано рішення Закарпатської обласної ради "Про прийняття комплексу будівель та споруд "Санаторій "Перлина Карпат" у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст області" від 28 травня 2015 року № 1274.

Не погодившись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Закарпатська обласна рада подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить скасувати судові рішення і ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.

В обґрунтування вимог касаційної скарги заявником зазначено, що рішення обласної ради від 28.05.2015 № 1274 "Про прийняття комплексу будівель та споруд "Санаторій "Перлина Карпат" у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст області", прийняте належним чином у встановленому законом порядку та у спосіб передбачений чинним законодавством, а тому останнє не може бути скасованим, а дії обласної ради - визнанні неправомірними.

Відзиву на касаційну скаргу позивачем до суду не подано.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.

У ході розгляду справи судами встановлено, що 28 травня 2015 року 23 сесією 6 скликання Закарпатської обласної ради прийнято рішення № 1274 "Про прийняття комплексу будівель та споруд "Санаторій "Перлина Карпат" у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст області. Так, вказаним рішенням було зокрема вирішено надати згоду на прийняття із власності територіальної громади селища Чинадієва у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст області комплексу будівель та споруд "Санаторій "Перлина Карпат", що розташований за адресою: Мукачівський район, с. Карпати, 43 (пункт. 1) та прийняти у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст області комплекс будівель та споруд "Санаторій "Перлина Карпат", що розташований за адресою: Мукачівський район, с. Карпати, 43 (пункт.2).

Вказане рішення прийняте на підставі ст. 43, 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та рішення Чинадіївської селищної ради від 24 квітня 2012 року "Про передачу комплексу, цілісний майновий комплекс "Санаторій "Перлина Карпат" у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст області.

Вважаючи вказане рішення таким, що порушує права Колективного підприємства "Санаторій "Перлина Карпат", позивач звернувся до суду з даним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з наступних обставин.

Судами встановлено, що Рішенням 27 сесії 5-го скликання Чинадіївської селищної ради від 11.09.2008 № 495 прийнято у комунальну власність територіальної громади цілісний майновий комплекс санаторій "Перлина Карпат", який розташований в с.Карпати, 43 Мукачівського району. Закарпатської області, враховуючи те, що Чинадіївською селищною радою були проведені дії, які передбачені ст. 335 Цивільного кодексу України, і те, що з часу внесення у державний реєстр цілісного майнового комплексу санаторій "Перлина Карпат" як безхазяйного нерухомого майна жодна юридична чи фізична особа протягом 1 року не довели в установленому законом порядку право власності на нерухоме майно.

Рішенням Мукачівського міськрайонного суду від 24.07.2008 передано безхазяйну нерухому річ - майновий комплекс санаторію "Перлина Карпат", розташований у с. Карпати, 43, Мукачівського району, - у власність територіальної громади Чинадіївської селищної ради Мукачівського району.

Рішенням виконавчого комітету Чинадіївської селищної ради від 27.11.2008 № 499 вирішено оформити право власності на цілісний майновий комплекс санаторію "Перлина Карпат" с. Карпати, 43 як комунальну власність Чинадіївської територіальної громади селищ та сіл (пункт 1); видати свідоцтво про право власності на цілісний майновий комплекс санаторію "Перлина Карпат" с. Карпати, 43 як комунальну власність Чинадіївської територіальної громади селищ та сіл (пункт 2).

На підставі вказаного рішення Виконавчим комітетом Чинадіївської селищної ради за підписом селищного голови Чинадіївської селищної ради Мошак І.І . засвідченим відтиском печатки Чинадіївської селищної ради, оформлено Свідоцтво про право власності на нерухоме майно серії САС № 02402 від 10.12.2008, яке посвідчує право комунальної власності Чинадіївської територіальної громади селища та сіл на цілісний майновий комплекс санаторію "Перлина Карпат", що знаходиться у с. Карпати , 43 Мукачівського району Закарпатської області.

Вказане свідоцтво про право власності на нерухоме майно від 10.12.2008 серії САС № 024204 - цілісний майновий комплекс Санаторію "Перлина Карпат" та спірні рішення XXVII сесії V скликання Чинадіївської селищної ради № 495 від 11.09.2008 "Про прийняття в комунальну власність цілісного майнового комплексу "Перлина Карпат" та рішення виконавчого комітету Чинадіївської селищної ради № 499 від 27.11.2008 "Про оформлення права власності" були оскаржені прокурором Мукачівського району в інтересах держави в особі Фонду державного майна України та регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області до господарського суду.

Рішенням Господарського суду Закарпатської області від 29.02.2012 у справі № 11/106 в позові Прокурора Мукачівського району, м. Мукачево Закарпатської області про визнання незаконним і скасування свідоцтва про право власності на нерухоме майно та скасування рішень - відмовлено.

Постановою Львівського апеляційного господарського суду від 22.05.2012 рішення Господарського суду Закарпатської області від 29.02.2012 скасовано та постановлено нове, яким позов прокурора Мукачівського району Закарпатської області в інтересах Держави в особі Фонду державного майна України та Регіонального відділення Фонду Державного майна України по Закарпатській області задоволено повністю: 1) скасовано Свідоцтво про право власності на нерухоме майно від 10.12.2008 САС № 024204 - цілісний майновий комплекс санаторію "Перлина Карпат"; 2) скасовано рішення XXVII сесії V скликання Чинадіївської селищної ради № 495 від 11.09.2008 "Про прийняття в комунальну власність цілісного майнового комплексу "Перлина Карпат"; 3) скасовано рішення виконавчого комітету Чинадіївської селищної ради № 499 від 27.11.2008 "Про оформлення права власності".

В своєму рішенні Львівський апеляційний господарський суд звернув увагу на обставину наявності попереднього Свідоцтва про право власності на майно цілісного майнового комплексу санаторію "Перлина Карпат", виданого на підставі рішення Виконавчого комітету Чинадіївської селищної ради від 29.10.2008 за № 178, згідно з яким вирішено оформити право власності на цілісний майновий комплекс санаторію "Перлина Карпат" у співвідношенні 3076/10000 та 6924/10000 - колективна власність.

Крім того, Львівський апеляційний господарський суд зазначив, що на момент оформлення права власності на цілісний майновий комплекс санаторій "Перлина Карпат" за Чинадіївською селищною радою були чинними: наказ РВ ФДМУ по Закарпатській області від 17.12.2002 за № 09-06/357 "Про затвердження Акта комісії з визначення частки держави в майні санаторію "Перлина Карпат", згідно з яким частка держави становить 30,76 %, що підтверджено також постановою Верховного Суду України від 07.10.2008 у справі № 5/237; наказ Фонду державного майна від 19.12.2005 за № 3193 "Про перетворення санаторію "Перлина Карпат" у товариство з обмеженою відповідальністю", а також висновок про вартість майна цілісного комплексу санаторію "Перлина Карпат", затверджений заступником Голови ФДМ України 08.08.2005, згідно з яким вартість даного цілісного майнового комплексу складає 24489135,00 грн. вказані накази не оспорені, не скасовані, а тому правові підстави для оформлення права власності за Чинадіївською селищною радою відсутні.

Постанова Львівського апеляційного господарського суду від 22.05.2012 набрала законної сили.

Враховуючи наведені обставини, суди попередніх інстанцій у даній справі дійшли висновку, що на момент винесення Закарпатською обласною радою оскаржуваного рішення у власності територіальної громади селища Чинадієва комплексу будівель та споруд "Санаторій "Перлина Карпат" не було, оскільки право комунальної власності Чинадіївської територіальної громади на цілісний майновий комплекс санаторію "Перлина Карпат" було скасовано рішенням суду від 22.05.2012.

Розглядаючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.

Проте такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

Згідно із частиною першою статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження. Наведене положення також було закріплене у ст. 17 КАС України в редакції, що діяла на момент виникнення спірних правовідносин.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило майнового) конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

Виникнення спірних правовідносин у даній справі зумовлено незгодою Колективного підприємства "Санаторій "Перлина Карпат" з прийнятим рішенням відповідача "Про прийняття комплексу будівель та споруд "Санаторій "Перлина Карпат" у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст області", яке, за твердженням позивача, порушує його права. Тобто позовні вимоги у справі заявлено на поновлення порушеного цивільного (майнового) права позивача.

Ураховуючи те, що позовні вимоги в цій справі є похідними при вирішенні судом питання щодо правомірності прийняття рішення про прийняття у спільну власність територіальних сіл, селищ, міст області спірного майна і можуть впливати на майнові права та інтереси цих осіб, Верховного Суду, незважаючи на участь у спорі суб`єкта владних повноважень, дійшов висновку про те, що цей спір не є публічно-правовим та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Тобто предметом спору у цій справі стосується права власності на нерухоме майно, оскільки зазначені позовні вимоги в подальшому приведуть до вирішення питання про право власності на це нерухоме майно.

Отже, спірні правовідносини у справі пов`язані з необхідністю захисту права на об`єкт нерухомого майна, тобто права цивільного, тому позов у справі не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

З наведеного можна зробити висновок про те, що правовідносини, що склалися між сторонами, є цивільно-правовими та не можуть бути предметом спору в адміністративному процесі, оскільки в цьому випадку є спір про право цивільне, а саме про визнання прав, свобод та інтересів, що виникають із майнових відносин.

У справі, що розглядається, позовні вимоги спрямовані на захист порушеного, на думку позивача, права власності на спірне нерухоме майно.

Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією майнових або особистих немайнових інтересів особи, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту її цивільних прав та інтересів.

Зазначена вище правова позиція відповідає висновкам Великої Палати Верховного Суду, викладеним, зокрема, у постановах від 21 листопада 2018 року у справі № 813/1362/16, 28 листопада 2018 року у справі № 825/642/18, 29 січня 2019 року у справі № 803/1589/17 під час розгляду спорів у подібних правовідносинах.

Таким чином, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на об`єкт нерухомого майна, то спір стосується цивільного права і за суб`єктним складом сторін має розглядатися за правилами господарського судочинства.

Відповідно до п. 6 ч. 1 ст. 20 Господарського процесуального кодексу України Господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), реєстрації або обліку прав на майно, яке (права на яке) є предметом спору, визнання недійсними актів, що порушують такі права, крім спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, та спорів щодо вилучення майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності, а також справи у спорах щодо майна, що є предметом забезпечення виконання зобов`язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці.

Згідно п. 13 ч. 13 1 ст. 20 Господарського процесуального кодексу України Господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, визнання недійсними актів, що порушують права на майно (майнові права), якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав чи спору, що виник з корпоративних відносин, якщо цей спір підлягає розгляду в господарському суді і переданий на його розгляд разом з такими вимогами.

При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися "судом, встановленим законом" у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.

За нормами частини третьої статті 3 КАС провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених статтями 238, 240 КАС. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги (стаття 354 КАС).

Пунктом 5 частини першої статті 349 цього ж Кодексу передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Отже, постанова Закарпатського окружного адміністративного суду від 06 вересня 2016 року та ухвала Львівського апеляційного адміністративного суду від 10 листопада 2016 року підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.

Ураховуючи викладене та керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховного Суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Закарпатської обласної ради задовольнити частково.

Постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 06 вересня 2016року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 10 листопада 2016 року скасувати, провадження у справі закрити.

Роз"яснити, що справу належить розглядати в порядку господарського судочинства.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді Л.Л. Мороз

А.І. Рибачук