Історія справи

Ухвала КАС ВП від 25.06.2020 року у справі №640/17571/19

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 жовтня 2020 року

м. Київ

справа № 640/17571/19

адміністративне провадження № К/9901/16148/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,

суддів - Жука А. В.,

Мартинюк Н. М.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.06.2020 (головуючий суддя - Я. Б. Глущенко, судді - В. П. Мельничук, О. Є. Пилипенко)

у справі № 640/17571/19

за позовом ОСОБА_1

до Державної міграційної служби України,

Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби у місті Києві та Київській області,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Головне слідче управління Національної поліції України,

про визнання протиправним та скасування рішення,

встановив:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Державної міграційної служби України (далі - відповідач-1), Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби у місті Києві та Київській області (далі - відповідач-2), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Головне слідче управління Національної поліції України, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Державної міграційної служби України від 28.08.2019 №300-19 про позбавлення ОСОБА_1 статусу біженця.

2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказував про протиправність оскаржуваного рішення, оскільки інформація, яка слугувала підставою для його прийняття не є доказами, яка підтверджує, що ОСОБА_1 займається діяльністю, що становить загрозу громадському порядку та здоров'ю населенню України.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 24.12.2019 адміністративний позов задоволено повністю. Визнано протиправним та скасовано рішення Державної міграційної служби України від 28.08.2019 №300-19 про позбавлення ОСОБА_1 статусу біженця.

4. При прийнятті рішення суд першої інстанції дійшов висновку, що позбавлення позивача статусу біженця здійснено за відсутності підстав, визначених частиною 5 статті 11 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту", а тому рішення Державної міграційної служби України від 28.08.2019 №300-19 є протиправним.

5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.06.2020 рішення суду першої інстанції скасовано. У задоволенні позову відмовлено.

6. Відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що наведена інформація, яка стала підставою для прийняття спірного рішення, в належній мірі свідчить про причетність позивача до діяльності, що становить загрозу громадському порядку та здоров'ю населення України, а тому є достатньою підставою для позбавлення його статусу біженця.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

7. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, просить рішення суду апеляційної інстанції скасувати, залишити без змін рішення суду першої інстанції.

8. Підставою касаційного оскарження рішення суду апеляційної інстанції зазначає про застосування цим судом в оскаржуваному судовому рішенні норми права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 06.08.2019 у справі № 826/8764/18 та від 15.04.2020 у справі № 640/5486/19. В обґрунтування вимог касаційної скарги зазначає, що документи про порушення кримінального провадження та оголошення позивача у міжнародний розшук не є доказами, які підтверджують, що ОСОБА_1 на момент прийняття оскаржуваного рішення займається діяльністю, що становить загрозу національній безпеці, громадському порядку, здоров'ю населення України.

Позиція інших учасників справи

9. У відзиві на касаційну скаргу відповідач-1 з доводами та вимогами касаційної скарги не погоджується, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

10. Відповідач-2 та третя особа правом на подання відзиву на касаційну скаргу не скористалися, що відповідно до частини 4 статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

Рух касаційної скарги

11. Ухвалою Верховного Суду від 16.07.2020 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1.

12. Ухвалою Верховного Суду від 28.10.2020 призначено справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

13. Рішенням Державної міграційної служби України від 17.08.2018 №282-18 громадянина Російської Федерації ОСОБА_1 визнано біженцем.

14. Рішенням Державної міграційної служби України від 28.08.2019 №300-19 відповідно до частин 5 та 14 статті 11 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" та підпункту "б" пункту 7.7 розділу VII Правил розгляду заяв та оформлення документів, необхідних для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, втрату і позбавлення статусу біженця та додаткового захисту і скасування рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потурбує додаткового захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 07.09.2011 №649, позбавлено громадянина Російської Федерації ОСОБА_1 статусу біженця, у зв'язку з тим, що він займається діяльністю, що становить загрозу громадському порядку та здоров'ю населення України.

15. Згідно змісту вказаного рішення, процедуру позбавлення ОСОБА_1 статусу біженця ініційовано Центральним міжрегіональним управлінням у зв'язку із надходженням листа Департаменту у справах іноземців та осіб без громадянства Державної міграційної служби України від 18.07.2019 №8.5/2806-19 щодо ініціювання припинення стосовно вказаної особи статусу біженця, яким надіслано клопотання Національної поліції України від 05.07.2019 № 7823/01/40-2019 щодо припинення статусу біженця громадянина Російської Федерації ОСОБА_1.

16. Позбавлення позивача статусу біженця мотивоване наступним: за результатами розгляду подання Центрального міжрегіонального управління від 15.08.2019 встановлено, що 19.06.2019 працівниками Департаменту протидії наркозлочинності Національної поліції України затримано організовану групу, причетну до організації збуту та контрабанди наркотичного засобу - "кокаїн" в особливо великих розмірах, до складу якої входив громадянин Російської Федерації ОСОБА_1. Відповідно до клопотання Національної поліції України стосовно ОСОБА_1 розпочато досудове розслідування у кримінальному провадженні від 23.04.2019 № 42019000000000933 за ознаками кримінальних правопорушень, передбачених частиною 3 статті 307 та частиною 3 статті 305 Кримінального кодексу України, за фактом збуту та контрабанди наркотичних засобів в особливо великих розмірах.
20.06.2019 вказаній особі повідомлено про підозру у незаконному придбанні, зберіганні та перевезенні, з метою збуту наркотичних засобів, вчиненому організованою групою, в особливо великих розмірах, тобто у скоєнні тяжкого злочину, передбаченого частиною 3 статті 307 Кримінального кодексу України. Також, у ході досудового розслідування встановлено, що 04.07.2017 працівниками Окремого контрольно-пропускного пункту "Київ" Держприкордонслужби України під час оформлення пасажирів рейсу № 757 сполученням Тбілісі-Київ ОСОБА_1 було затримано у зв'язку з перебуванням у міжнародному розшуку з метою арешту та подальшої екстрадиції до Російської Федерації для притягнення до кримінальної відповідальності за вчинення кримінальних правопорушень, передбачених частиною 2 статті 30, частиною 5 статті 228-1 Кримінального кодексу Російської Федерації.

17. На підставі рішення Державної міграційної служби України від 28.08.2019 №300-19 Центральним міжрегіональним управлінням Державної міграційної служби у місті Києві та Київській області сформовано повідомлення про позбавлення статусу біженця від 05.09.2019 №235.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)

18. Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

19. Відповідно до частини 5 статті 11 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" особа позбавляється статусу біженця або додаткового захисту, якщо вона займається діяльністю, що становить загрозу національній безпеці, громадському порядку, здоров'ю населення України.

20. Частиною 7 статті 11 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" передбачено, що підставою для подання центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, про позбавлення статусу біженця або додаткового захисту може бути клопотання органу Служби безпеки України, іншого органу державної влади.

21. Уповноважені посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, за наявності підстав, зазначених у частинах першій, п'ятій та шостій цієї статті, вносять до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, подання про втрату чи позбавлення статусу біженця або додаткового захисту чи про скасування рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, за власною ініціативою (частина 8 статті 11 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту").

22. Згідно із частиною 9 статті 11 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" у поданні про втрату або позбавлення статусу біженця або додаткового захисту чи про скасування рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, мають бути викладені обставини та долучені документи, що підтверджують наявність підстав для втрати або позбавлення статусу біженця чи додаткового захисту або для скасування рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

23. Рішення про втрату або позбавлення статусу біженця або додаткового захисту чи скасування рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, приймається центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, за поданням уповноважених посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, протягом місяця з дня отримання подання та його особової справи. Строк прийняття рішення може бути продовжено керівником центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, але не більш як до трьох місяців (частина 10 статті 11 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту").

24. Відповідно до частин 11 та 12 статті 11 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, може вимагати додаткової інформації від уповноваженої посадової особи, яка внесла подання.

У разі виникнення сумнівів щодо достовірності інформації, викладеної у поданні, потреби в установленні справжності і дійсності документів центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, має право звертатися з відповідними запитами до Міністерства закордонних справ України, Служби безпеки України, інших органів державної влади, органів місцевого самоврядування та об'єднань громадян, які можуть сприяти встановленню справжніх фактів щодо особи, стосовно якої вирішується питання про втрату або позбавлення статусу біженця або додаткового захисту чи скасування рішення про визнання особи біженцем чи особою, яка потребує додаткового захисту.

25. Частиною 14 статті 11 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" передбачено, що на основі всебічного вивчення і оцінки документів та матеріалів центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, приймає рішення про втрату або позбавлення статусу біженця або додаткового захисту, а також про скасування рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, чи про відсутність підстав для втрати чи позбавлення статусу біженця або додаткового захисту чи скасування рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

26. Відповідно до частини 16 статті 11 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, надсилає особі, стосовно якої прийнято рішення про втрату або позбавлення її статусу біженця чи додаткового захисту або скасовано рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, або видає їй письмове повідомлення із зазначенням причин такого рішення і роз'ясненням порядку його оскарження. Посвідчення біженця або посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту, та їх проїзні документи для виїзду за кордон вилучаються або визнаються недійсними.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

27. За змістом частини 1 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

28. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частини 2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).

29. Аналіз вищенаведених норм дає підстави для висновку, що рішення про позбавлення особи статусу біженця може бути прийнято, якщо ця особа займається діяльністю, що становить загрозу національній безпеці, громадському порядку, здоров'ю населення України, на підставі відповідного клопотання органу Служби безпеки України, іншого органу державної влади та на основі всебічного вивчення і оцінки документів та матеріалів.

30. Правова оцінка правильності рішення про позбавлення особи статусу біженця повинна фокусуватися насамперед на тому, чи таке рішення прийнято у межах повноважень, у порядку та спосіб, встановлені Конституцією України та законами України, та чи дійсно особа, яка позбавляється статусу біженця, займається діяльністю, що становить загрозу національній безпеці, громадському порядку, здоров'ю населення України.

31. За змістом пунктів 3,6,9 частини першої статті 1 Закону України "Про національну безпеку України":

громадська безпека і порядок - захищеність життєво важливих для суспільства та особи інтересів, прав і свобод людини і громадянина, забезпечення яких є пріоритетним завданням діяльності сил безпеки, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб та громадськості, які здійснюють узгоджені заходи щодо реалізації і захисту національних інтересів від впливу загроз;

загрози національній безпеці України - явища, тенденції і чинники, що унеможливлюють чи ускладнюють або можуть унеможливити чи ускладнити реалізацію національних інтересів та збереження національних цінностей України;

національна безпека України - захищеність державного суверенітету, територіальної цілісності, демократичного конституційного ладу та інших національних інтересів України від реальних та потенційних загроз.

32. В даному випадку, вирішення питання про правомірність позбавлення ОСОБА_1 статусу біженця, передбачає необхідність з'ясувати саме чи займається позивач діяльністю, що становить загрозу національній безпеці, громадському порядку, здоров'ю населення України.

33. Тобто в даному випадку суд повинен пересвідчитися в реальності можливої загрози національній безпеці, громадському порядку, здоров'ю населення України, при цьому така реальність повинна бути підтверджена відповідними доказами.

34. Судами встановлено, що підставою для ініціювання процедури позбавлення статусу біженця щодо позивача було клопотання Національної поліції України від
05.07.2019 № 7823/01/40-2019 про позбавлення статусу біженця ОСОБА_1.

35. В обґрунтування необхідності позбавлення ОСОБА_1 статусу біженця відповідачем-1 зазначено про наявність розпочатого досудового розслідування стосовно ОСОБА_1 у кримінальному провадженні від 23.04.2019 № 42019000000000933 за ознаками кримінальних правопорушень, передбачених частиною 3 статті 307 та частиною 3 статті 305 Кримінального кодексу України, та встановлення у ході досудового розслідування про перебування ОСОБА_1 у міжнародному розшуку.

36. Відповідно до частини 1 статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

37. Частиною 2 статті 74 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що обставини справи, які за законом мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування.

38. З матеріалів справи встановлено, що в основу спірного рішення про позбавлення статусу біженця покладено обставини, які інкримінувались позивачу в рамках кримінального провадження.

39. Колегія суддів суду касаційної інстанції зазначає, що повідомлення про підозру є тільки формальним/офіційним припущенням органу/посадової особи, який/яка проводить досудове розслідування, про те, що конкретна особа причетна до злочину. Таке припущення ґрунтується на неостаточних (неповних) результатах досудового розслідування і кримінально-правова кваліфікація поставленого їй за провину діяння може бути змінена. З часу оголошення цієї підозри особа набуває статусу підозрюваного, однак її вину у вчиненні злочину ще потрібно довести, принаймні на цій стадії кримінального провадження твердити про її винуватість як доказаний факт не можна.

40. Відповідно до пункту 2 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, положенням якого кореспондує стаття 62 Конституції України, кожен, кого обвинувачено у вчиненні кримінального правопорушення, вважається невинуватим доти, доки його вину не буде доведено в законному порядку.

41. За таких обставин, колегія суддів суду касаційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції, що проведення досудового розслідування у рамках кримінального провадження не є належним та достатнім доказом, який підтверджує, що ОСОБА_1 займається діяльністю, що становить загрозу національній безпеці, громадському порядку, здоров'ю населення України.

42. Разом з тим, знаходження позивача у міжнародному розшуку автоматично не може тлумачитися відповідачем-1 про здійснення ним діяльності, що становить загрозу національній безпеці, громадському порядку, здоров'ю населення України.

43. Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постановах від
06.08.2019 у справі № 826/8764/18 та від 15.04.2020 у справі № 640/5486/19.

44. При цьому, суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу не врахував висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у вказаних постановах Верховного Суду.

45. На переконання колегії суддів суду касаційної інстанції відповідачем-1, на якого в силу положень частини 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, покладено обов'язок доказування правомірності свого рішення, не надано належних та допустимих доказів, які б підтверджували, що ОСОБА_1 займається діяльністю, що становить загрозу національній безпеці, громадському порядку, здоров'ю населення України.

46. Враховуючи викладене, Верховний Суд погоджується з висновком суду першої інстанції, що позбавлення ОСОБА_1 статусу біженця здійснено за відсутності правових підстав, визначених частиною 5 статті 11 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту".

47. Згідно із частиною 2 статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

48. При цьому, колегія суддів звертає увагу на прецедентну практику Європейського Суду з прав людини, який у рішенні у справі "Ljatifi v. the former Yugoslav Repablic of Macedonia" вказав, що навіть у випадку, коли справа стосується національної безпеки, концепція законності та верховенства права в демократичному суспільстві вимагають, щоб заходи з депортації, які впливають на фундаментальні права людини, були предметом змагального провадження в незалежному органі або суді, який має повноваження ефективно перевірити підстави депортації та відповідні докази, якщо необхідно, з відповідними процесуальними обмеженнями у випадку наявності інформації з обмеженим доступом. Особа повинна мати можливість оскаржити твердження державного органу про ризик для національної безпеки. Хоча оцінка державного органу того, у чому саме полягає загроза для національної безпеки, об'єктивно має значну вагу, незалежний орган або суд повинен мати можливість реагувати в справах, у яких застосування цієї концепції не ґрунтується на відповідних фактах або виявляє тлумачення "національної безпеки", що суперечить закону або загальноприйнятому значенню і є свавільним.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

49. Відповідно до частини 1 статті 352 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених частини 1 статті 352 Кодексу адміністративного судочинства України межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

50. Переглянувши судові рішення в межах доводів касаційної скарги, перевіривши повноту встановлення судами фактичних обставин справи та правильність застосування ними норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку, що при ухваленні рішення, суд апеляційної інстанції допустив неправильне застосування норм матеріального права, без урахування висновку Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, які є підставою для скасування судового рішення, а тому касаційну скаргу необхідно задовольнити, рішення суду апеляційної інстанції скасувати із залишенням в силі рішення суду першої інстанції.

Висновки щодо розподілу судових витрат

51. Відповідно до частини 6 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

52. Оскільки суд касаційної інстанції не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 327, 341, 345, 349, 352, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

постановив:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.06.2020 у справі № 640/17571/19 скасувати.

3. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24.12.2019 у справі № 640/17571/19 залишити в силі.

4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Ж. М. Мельник-Томенко Судді А. В. Жук

Н. М. Мартинюк