Історія справи

Постанова КАС ВП від 28.01.2025 року у справі №620/16668/23

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 січня 2025 року

м. Київ

справа №620/16668/23

адміністративне провадження № К/990/19331/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Чиркіна С.М.,

суддів: Берназюка Я.О., Кравчука В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Чернігівської обласної ради на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 10 січня 2024 року (головуючий суддя Виноградова Д.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2024 року (головуючий суддя Коротких А.Ю., судді: Сорочко Є.О., Чаку Є.В.) у справі № 620/16668/23 за позовом керівника Корюківської окружної прокуратури в інтересах держави до Чернігівської обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

Керівник Корюківської окружної прокуратури (далі - позивач, прокурор) звернувся до суду в інтересах держави з позовом до Чернігівської обласної ради (далі - відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації, у якому просив:

визнати протиправною бездіяльність Чернігівської обласної ради щодо неоформлення правовстановлюючих документів та права власності на пам`ятку архітектури місцевого значення «Церква Олександра Невського» (охоронний № 60-ЧГ), балансовою вартістю 136055810 гривень, що знаходиться у с. Перелюб, Корюківського району, Чернігівської області;

зобов`язати Чернігівську обласну раду вжити заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів та права власності на пам`ятку архітектури місцевого значення «Церква Олександра Невського» (охоронний № 60-ЧГ), балансовою вартістю 136055810 гривень, що знаходиться у с. Перелюб, Корюківського району, Чернігівської області.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 10 січня 2024 року, яке залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2024 року, позов задоволено.

Визнано протиправною бездіяльність Чернігівської обласної ради щодо неоформлення правовстановлюючих документів та права власності на пам`ятку архітектури місцевого значення «Церква Олександра Невського» (охоронний № 60-ЧГ), балансовою вартістю 136055810 грн, що знаходиться у с. Перелюб, Корюківського району, Чернігівської області.

Зобов`язано Чернігівську обласну раду вжити заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів та права власності на пам`ятку архітектури місцевого значення «Церква Олександра Невського» (охоронний № 60-ЧГ), балансовою вартістю 136055810 грн, що знаходиться у с. Перелюб, Корюківського району, Чернігівської області.

17 травня 2024 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга відповідача, у якій скаржник просить скасувати рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 10 січня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2024 року, прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити.

Ухвалою Верховного Суду від 05 червня 2024 року відкрито касаційне провадження у справі та витребувано справу з суду першої інстанції.

20 червня 2024 року від прокурора надійшов відзив на касаційну скаргу.

03 грудня 2024 року від відповідача надійшли додаткові пояснення.

Ухвалою Верховного Суду від 27 січня 2025 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).

ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач зазначає, що Чернігівською обласною радою протиправно не вчиняються дії щодо реєстрації права власності на пам`ятку архітектури місцевого значення, що може призвести до негативних наслідків у вигляді втрати пам`ятки.

На думку відповідача, посилання позивача щодо невжиття заходів для збереження та охорони пам`ятки місцевого значення - «Церква Олександра Невського» (охоронний № 60-ЧГ), що знаходиться у с. Перелюб, Корюківського району, Чернігівської області уповноваженими органами є такими, що не відповідають фактичним обставинам.

Відповідач зазначає, що рішенням вісімнадцятої сесії сьомого скликання Чернігівської обласної ради від 26.06.2019 № 59-18/VII «Про включення пам`ятки архітектури до Переліку об`єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області» включено зазначену культову споруду до Переліку об`єктів комунальної власності області, зокрема, пунктом 14 додатку до рішення «Церква Олександра Невського» с. Перелюб». Спірна культова будівля не перебуває поза увагою спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини та її збереження і охорона не залежить від реєстрації речового права.

Водночас зауважує, що на балансі Чернігівської обласної ради церква не перебуває, а оскільки Перелік об`єктів комунальної власності області, до складу якого увійшов і зазначений об`єкт, є лише документом системного обліку і ведення єдиної бази даних і не встановлює факт передачі у комунальну власність, у відповідача відсутня можливість надати необхідні для державної реєстрації прав документи.

Позивач у відповідь на заперечення відповідача зазначає, що вказана пам`ятка перебуває на балансі Управління містобудування та архітектури облдержадміністрації на підставі розпорядження Чернігівської обласної державної адміністрації та включена до Переліку об`єктів нерухомого майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області на підставі рішення Чернігівської обласної ради від 26.06.2019 № 59-18/VII, яке є чинним, у судовому порядку не скасовувалось, а отже породжує правові наслідки та є обов`язковим до виконання.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено таке.

За змістом паспорта пам`ятки архітектури місцевого значення, об`єкт культурної спадщини місцевого значення - Церква Олександра Невського, що розташована за адресою с. Перелюб, Корюківського району, Чернігівської області, перебуває у комунальній власності Чернігівської обласної ради.

За змістом рішення двадцять третьої сесії сьомого скликання Чернігівської обласної ради від 22.05.2020 № 87-23/VII Церква Олександра Невського включена до Переліку об`єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області.

За інформацією з листа Управління містобудування та архітектури від 09.06.2023 № 02.1-09/775 Церква Олександра Невського - пам`ятка архітектури місцевого значення, охоронний номер 60-Чг, датується 1826 роком, що розташована за адресою: с. Перелюб, Корюківського району, Чернігівської області, взята на облік рішенням облвиконкому від 26.09.1989 № 130, охоронний договір укладений 11.04.2017, є спільною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області та перебувають на балансі Управління відповідно до розпорядження Чернігівської обласної державної адміністрації від 22.04.1997 № 231.

За змістом листа від 03.08.2023 № 06-601 Управління комунального майна Чернігівської обласної ради повідомило Корюківську окружну прокуратуру, що пам`ятка архітектури Церква Олександра Невського (с. Перелюб, Корюківський район) включена до Переліку об`єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області. Водночас повідомлено, що управлінням комунального майна обласної ради проводяться реєстраційні дії: замовлено та виготовлено технічний паспорт на вищезазначену пам`ятку архітектури, зроблено запити до Фонду державного майна України та Бюро технічної інвентаризації щодо наявності реєстрації права власності за державою або іншими суб`єктами. Також зазначено, що через неповне фінансування управління комунального майна обласної ради вимушено було тимчасово призупинити процедуру реєстрації, у випадку додаткового фінансування реєстраційні дії будуть завершені в найкоротші терміни.

За змістом інформаційної довідки вих № 194/07-23 від 14.07.2023 КП «Рампа» БТІ Корюківської міської ради повідомило, що згідно з даними БТІ станом на 31.12.2012 технічна документація на об`єкт - Церква Олександра Невського (с. Перелюб, Корюківського району) не виготовлялася та реєстрації прав власності не відбувалося.

Керівник Корюківської окружної прокуратури вважаючи, що Чернігівська обласна рада зобов`язана вчинити відповідні дії щодо оформленню права власності на пам`ятку архітектури місцевого значення - Церква Олександра Невського (охоронний № 60-ЧГ), що знаходиться в с. Перелюб, Корюківського району, Чернігівської області, звернувся до суду з цим позовом.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що оскільки станом на час виникнення спірних правовідносин та розгляду справи в суді органом, уповноваженим управляти комунальним майном територіальних громад сіл, селищ та міст Чернігівської області є Чернігівська обласна рада, то саме на неї покладено обов`язок по вжиттю заходів, спрямованих на оформлення та державну реєстрацію права власності на спірну пам`ятку архітектури.

У оскаржуваних судових рішеннях підкреслено, що речові права на пам`ятку архітектури місцевого значення - Церква Олександра Невського (охоронний № 60-ЧГ), що знаходиться за адресою: с.Перелюб, Корюківського району, Чернігівської області, підлягають державній реєстрації відповідно до закону.

З огляду на вищезазначене, суди виснували, що Чернігівська обласна рада зобов`язана вжити заходів для оформлення права власності на вказану пам`ятку архітектури, однак таких дій не вчинила і не вчиняє, що вказує на допущення цим органом місцевого самоврядування протиправної бездіяльності.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

Підставою касаційного оскарження ухвалених у цій справі судових рішень скаржник зазначає пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

Вказану підставу мотивує відсутністю висновку Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах стосовно розмежування державного майна України між загальнодержавною власністю і власністю адміністративно-територіальних одиниць (комунальною), а також питання можливості застосування норм Постанови Кабінету Міністрів України від 5 листопада 1991 року № 311 у спірних правовідносинах.

Акцентує увагу на тому, що судами попередніх інстанцій не застосовано правову позицію, висловлену у постанові Верховного Суду від 19 лютого 2020 року у справі № 910/3044/18.

У відзиві на касаційну скаргу прокурор наполягає на тому, що під час розгляду цієї справи у судах попередніх інстанцій на підставі наявних у справі доказів було установлено обставини стосовно перебування спірного об`єкту культурної спадщини у спільній власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області.

Вказує, що за таких обставин та в силу закону Облрада є органом, уповноваженим на реалізацію повноважень власника щодо такого об`єкта культурної спадщини, у тому числі на вчинення дій, спрямованих на здійснення державної реєстрації речових прав на такий об`єкт.

Підкреслює, що доказів перебування вищезазначеного об`єкта у державній власності як у матеріалах справи, так і взагалі відсутні. Виокремлює, що Облрада своїм же рішенням віднесла пам`ятку архітектури місцевого значення «Церква Олександра Невського» до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області й до подання цього позову прокурором не заперечувала її приналежності до комунальної власності.

Звертає увагу й на те, що до Єдиного реєстру об`єктів державної власності не вносилися відомості про належність пам`ятки архітектури «Церква Олександра Невського» до державної власності, а відповідні звернення про це до Фонду державного майна України, який адмініструє вказаний Реєстр, у тому числі від Чернігівської обласної ради, не надходили.

Прокурор заперечує покликання Облради на постанову Кабінету Міністрів України від 5 листопада 1991 року № 311 «Про розмежування державного майна України між загальнодержавною (республіканською) власністю і власністю адміністративно-територіальних одиниць (комунальною) власністю» в обґрунтування перебування пам`ятки архітектури «Церква Олександра Невського» у власності держави.

Також наголошує на положеннях пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 5 листопада 1991 року № 311, за змістом яких до загальнодержавної власності віднесено лише те державне майно, яке не належить до комунальної власності. Водночас підкреслює, що за приписами пункту 3 цієї ж постанови передача державного майна мала здійснюватися у відповідності до Порядку передачі підприємств, об`єднань, організацій, установ, будинків і споруд, затвердженому постановою Ради Міністрів УРСР від 28 квітня 1980 року № 285, з наступним повідомленням про це органів державної статистики, податкових та фінансових органів.

Враховуючи викладене, позивач висновує, що твердження Чернігівської обласної ради про перебування пам`ятки архітектури місцевого значення - Церква Олександра Невського у власності держави є лише її припущенням та намаганням уникнути обов`язку виконання покладених на неї державою повноважень по управлінню власним майном та забезпеченню збереження об`єктів культурної спадщини.

На думку прокурора, безпідставне зволікання Ради з ініціативою щодо державної реєстрації права власності громади в особі обласної ради на будівлю пам`ятки архітектури місцевого значення - Церква Олександра Невського може призвести до нецільового використання останньої або її вибуття зі спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області, що в свою чергу суперечить інтересам держави.

Вважає, що суди попередніх інстанцій ухвалили законні та обґрунтовані судові рішення, правильно застосували норми матеріального права і не допустили порушення норм процесуального права, врахували усі обставини, які мали значення для вирішення спору у цій справі, у зв`язку з чим підстави для їх скасування Верховним Судом відсутні.

Окрім вищезазначеного, прокурор наполягає на наявності у цьому випадку підстав для закриття касаційного провадження у справі, передбачених пунктом 5 частини першої статті 339 КАС України, оскільки наведена у касаційній скарзі судова практика Верховного Суду не є релевантною спірним у цій справі правовідносинам і не підлягала врахуванню судами попередніх інстанцій.

У додатково поданих письмових поясненнях Облрада висловила незгоду з викладеними у відзиві на касаційну скаргу аргументами й покликалась на висновки Верховного Суду щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду від 24 жовтня 2024 року у справі № 620/14361/23, від 20 листопада 2024 року у справі № 620/11807/23, від 25 листопада 2024 року у справі № 620/8772/23.

У своїх поясненнях скаржник також наводить норми частини другої статті 4 Закону України «Про охорону і використання пам`яток історії та культури», який діяв до набрання чинності 12 липня 2000 року Закону України «Про охорону культурної спадщини», згідно з якими всі виявлені на території Української РСР об`єкти, що становлять історичну, наукову, художню чи іншу культурну цінність і не мають власника або власник яких невідомий чи в силу закону втратив на них право, переходять у власність держави, якщо інше не передбачено законом.

Облрада акцентує увагу й на постанові Верховного Суду від 19 лютого 2020 року у справі № 910/3044/18, у якій міститься висновок щодо застосування вищенаведених норм права про те, що держава є належним власником культових будівель і майна.

Покликаючись на вищезазначені норми права та висновки Верховного Суду щодо їх застосування, а також на положення законів України «Про передачу об`єктів права державної та комунальної власності», «Про управління об`єктами державної власності», Облрада вважає, що належною правовою підставою для передачі об`єкта державної до комунальної власності є рішення уповноваженого органу за погодженням у встановленому порядку з органом охорони культурної спадщини, і акт приймання - передачі за підписом відповідних уповноважених органів.

Оскільки такі документи у спірних правовідносинах відсутні, а належність пам`ятки архітектури «Церква Олександра Невського» до об`єктів комунальної власності не доведена, то й правових підстав для здійснення Облрадою дій щодо державної реєстрації речових прав на таке нерухоме майно - об`єкт культурної спадщини саме за цим органом місцевого самоврядування, на думку скаржника, не виникло, що вказує на помилковість викладених у оскаржених судових рішеннях висновків про задоволення позову.

Скаржник заперечив стосовно вимог прокурора про закриття касаційного провадження у цій справі, оскільки вважає, що передбачені процесуальним законом підстави для цього відсутні.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої - третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Також, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України від 8 червня 2000 року № 1805-III «Про охорону культурної спадщини».

Частина перша статті 1 цього Закону містить такі визначення термінів, зокрема:

об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;

нерухомий об`єкт культурної спадщини - об`єкт культурної спадщини, який не може бути перенесений на інше місце без втрати його цінності з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду та збереження своєї автентичності;

пам`ятка культурної спадщини (далі - пам`ятка) - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Частиною першою статті 17 Закону України «Про охорону культурної спадщини», яка визначає суб`єктів права власності на пам`ятки, встановлено, що пам`ятка, крім пам`ятки археології, може перебувати у державній, комунальній або приватній власності. Суб`єкти права власності на пам`ятку визначаються згідно із законом.

Здійснення права власності на об`єкти культурної спадщини, що є пам`ятками, регламентує стаття 18 вищезгаданого Закону, за приписами частини першої якої об`єкти культурної спадщини, що є пам`ятками (за винятком пам`яток, відчуження або передача яких обмежується законодавчими актами України) можуть бути відчужені, а також передані власником або уповноваженим ним органом у володіння, користування чи управління іншій юридичній або фізичній особі за наявності погодження відповідного органу охорони культурної спадщини.

Згідно з частиною першою статті 328 Цивільного кодексу України право власності набувається на підставах, що не заборонені законом, зокрема із правочинів.

Юридична особа публічного права набуває право власності на майно, передане їй у власність, та на майно, набуте нею у власність на підставах, не заборонених законом (частина перша статті 329 Цивільного кодексу України).

Статтею 327 Цивільного кодексу України (право комунальної власності) визначено, що у комунальній власності є майно, у тому числі грошові кошти, яке належить територіальній громаді. Управління майном, що є у комунальній власності, здійснюють безпосередньо територіальна громада та утворені нею органи місцевого самоврядування.

Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради (частина четверта статті 140 Конституції України).

За приписами частини першої статті 142 Конституції України матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Аналогічні норми містяться й у частині третій статті 16 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні».

За змістом частини другої статті 2 цього ж Закону, місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і … через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами (частина друга статті 10 вищенаведеного Закону).

Органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону. Від імені та в інтересах територіальних громад права суб`єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради (частини перша, п`ята статті 16 вищенаведеного Закону).

За правилами частини першої статті 181 та частини першої статті 182 Цивільного кодексу України до нерухомих речей (нерухоме майно, нерухомість) належать земельні ділянки, а також об`єкти, розташовані на земельній ділянці, переміщення яких є неможливим без їх знецінення та зміни їх призначення. Право власності та інші речові права на нерухомі речі, обтяження цих прав, їх виникнення, перехід і припинення підлягають державній реєстрації.

Відносини, що виникають у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, регулює Закон України від 1 липня 2004 року № 1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», який спрямований на забезпечення визнання та захисту державою таких прав (преамбула до цього Закону).

Частина друга статті 3 вказаного вище Закону встановлює, що речові права на нерухоме майно та їх обтяження, що підлягають державній реєстрації відповідно до цього Закону, виникають з моменту такої реєстрації.

Підстави для державної реєстрації прав передбачені статтею 27 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», відповідно до пунктів 13, 14 частини першої якої державна реєстрація права власності та інших речових прав проводиться на підставі: рішення власника майна, уповноваженого ним органу про передачу об`єкта нерухомого майна, об`єкта незавершеного будівництва, майбутнього об`єкта нерухомості з державної у комунальну власність чи з комунальної у державну власність або з приватної у державну чи комунальну власність; інших документів, що відповідно до законодавства підтверджують набуття, зміну або припинення прав на нерухоме майно.

Умови, підстави та процедуру проведення відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» державної реєстрації речових прав на нерухоме майно …та їх обтяжень (далі - державна реєстрація прав), перелік документів, необхідних для її проведення… визначає Порядок державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 року № 1127 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 23 серпня 2016 року № 553).

За нормами пункту 44 вищенаведеного Порядку для державної реєстрації права власності на закінчений будівництвом об`єкт державної або комунальної власності, будівництво якого завершено та право власності на який не зареєстровано до 1 січня 2013 р., за відсутності документа, що посвідчує набуття права державної або комунальної власності на такий об`єкт, подаються:

витяг з Єдиного реєстру об`єктів державної власності щодо такого об`єкта (у разі державної реєстрації права державної власності);

документ, що підтверджує факт перебування закінченого будівництвом об`єкта у комунальній власності, виданий відповідним органом місцевого самоврядування (у разі державної реєстрації права комунальної власності);

документ, що підтверджує факт відсутності перебування закінченого будівництвом об`єкта у державній власності, виданий Фондом державного майна чи його регіональним відділенням (у разі державної реєстрації права комунальної власності).

Для державної реєстрації права власності на підставі рішення власника майна, уповноваженого ним органу про передачу майна з державної у комунальну власність чи з комунальної у державну власність або з приватної у державну чи комунальну власність відповідно до Закону України «Про передачу об`єктів права державної та комунальної власності» також подаються:

1) рішення правонабувача майна, уповноваженого ним органу про надання згоди на передачу майна;

2) акт приймання-передачі такого майна, підписаний власником (співвласниками) та особою, що діє від імені правонабувача майна (речення перше).

У цьому спорі прокурор наполягав на тому, що Церква Олександра Невського належить до комунальної форми власності відповідно до рішення Чернігівської обласної ради від 22 травня 2020 року № 87-23/VII, яким вказаний нерухомий об`єкт культурної спадщини включений до Переліку об`єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області.

Позивач вважав, що речові права на такий нерухомий об`єкт культурної спадщини підлягають державній реєстрації у встановленому законом порядку на підставі вищезгаданого рішення Облради та за її заявою як органу місцевого самоврядування, який відповідно до Конституції та законів України уповноважений представляти спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області та здійснює права суб`єкта комунальної власності від імені та в інтересах цих громад.

Облрада такі твердження заперечує та наголошує, що Церква Олександра Невського належить державі й територіальним громадам сіл, селищ, міст Чернігівської області у встановленому законом порядку не передавалась. Акцентує увагу на тому, що відповідні докази, які б засвідчували факт передачі такої пам`ятки з державної до комунальної власності, як і передбачені законом правовстановлюючі документи щодо зазначеного нерухомого об`єкта культурної спадщини, у матеріалах справи відсутні. Тому вважає, що фактичні та правові підстави для проведення дій з державної реєстрації речових прав на такий об`єкт культурної спадщини за територіальною громадою у цьому випадку відсутні.

Як на правову підставу для обґрунтування такої позиції Облрада покликалась на постанову Кабінету Міністрів України від 5 листопада 1991 року № 311 «Про розмежування державного майна України між загальнодержавною (республіканською) власністю і власністю адміністративно-територіальних одиниць (комунальною) власністю».

Беручи до уваги вищевикладені аргументи сторін та доводи касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі, Верховний Суд висновує, що ключовими питаннями, на які належить надати відповідь суду касаційної інстанції, є такі питання:

чи ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права та фактичних обставинах справи висновки судів попередніх інстанцій про неналежність Церкви Олександра Невського до об`єктів державної форми власності та, відповідно, про перебування такої пам`ятки у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області;

чи зумовлює рішення Чернігівської обласної ради від 22 травня 2020 року № 87-23/VII, яким Церква Олександра Невського включена до Переліку об`єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області, наявність передбачених законом правових підстав для оформлення права комунальної власності на вказаний нерухомий об`єкт культурної спадщини за територіальною громадою сіл, селищ, міст Чернігівської області, та чи виник такий обов`язок у Облради.

Відповідаючи на поставлені вище питання, Верховний Суд виходить з такого.

Особливістю спірних у цій справі правовідносин є те, що Церква Олександра Невського, стосовно оформлення права комунальної власності на яку подано цей позов, одночасно є нерухомим майном (частина перша статті 181 Цивільного кодексу України), культовою спорудою (частина шоста статті 17 Закону України від 23 квітня 1991 року № 987-XII «Про свободу совісті та релігійні організації») та нерухомим об`єктом культурної спадщини (частина перша статті 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини»).

Так, пам`ятка архітектури - Церква Олександра Невського була побудована у 1826 році, об`єкт знаходиться за адресою: с. Перелюб, Корюківський район, Чернігівська область. У 1989 році взята під державну охорону і в цьому ж році занесена до переліку споруд, що включаються до списку пам`ятників архітектури Чернігівської області місцевого значення.

Відповідно до положень статті 366 Адміністративного кодексу Української РСР 1927 року (втратив чинність згідно з Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 21 серпня 1985 року № 807-XI) молитовні спеціального типу й культове майно, що є на облікові органів радянської влади, становлять державне майно.

Постановою Верховної Ради Української РСР від 23 квітня 1991 року № 988-XI введений в дію Закон України «Про свободу совісті та релігійні організації» з дня його опублікування (офіційно опублікований 6 червня 1991 року у газеті Голос України).

За приписами частини другої статті 17 Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації» культові будівлі і майно, які становлять державну власність, передаються організаціями, на балансі яких вони знаходяться, у безоплатне користування або повертаються у власність релігійних організацій безоплатно за рішеннями обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, а в Республіці Крим - Уряду Республіки Крим.

Водночас, до 1991 року державна власність не розподілялась на загальнодержавну та комунальну власність.

Такий різновид державної власності як власність адміністративно-територіальних одиниць (комунальна власність) був визначений частиною першою статті 19 Закону СРСР від 6 березня 1990 року «Про власність» та статтею 31 Закону Української РСР від 7 лютого 1991 року «Про власність».

7 грудня 1990 року був прийнятий Закон України № 533-XII «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування», за приписами частини четвертої статті 7 якого до комунальної власності належить майно, яке передається безоплатно державою, іншими суб`єктами права власності, майно, яке створюється і купується органами місцевого самоврядування за рахунок належних їм коштів, а також майно, перелік якого встановлено Законом про власність.

Порядок введення в дію вищезгаданого Закону був визначений постановою Верховної Ради УРСР від 8 грудня 1990 року «Про порядок введення в дію Закону Української РСР «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування», абзацом першим пункту 4 якого доручено Раді Міністрів Української РСР: до 1 квітня 1991 року визначити порядок передачі і перелік майна, яке за плату або безоплатно передається до складу комунальної власності різних територіальних рівнів.

На виконання постанов Верховної Ради УРСР від 8 грудня 1990 року «Про порядок введення в дію Закону Української РСР «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» та від 26 березня 1991 року «Про введення в дію Закону Української РСР «Про власність», Кабінетом Міністрів України 5 листопада 1991 року прийнято постанову № 311 «Про розмежування державного майна України між загальнодержавною (республіканською) власністю і власністю адміністративно-територіальних одиниць (комунальною) власністю», якою також затверджено перелік державного майна України, що передається у власність адміністративно-територіальних одиниць (комунальної власності).

Тож підставою для набуття державного майна України у комунальну власність, є, зокрема, Закон Української РСР «Про власність» та вищезгадана постанова Кабінету Міністрів України № 311 від 5 листопада 1991 року.

Згідно з положеннями статті 35 Закону Української РСР «Про власність» об`єктами права комунальної власності є майно, що забезпечує діяльність відповідних Рад і утворюваних ними органів; кошти місцевих бюджетів, державний житловий фонд, об`єкти житлово-комунального господарства; майно закладів народної освіти, культури, охорони здоров`я, торгівлі, побутового обслуговування; майно підприємств; місцеві енергетичні системи, транспорт, системи зв`язку та інформації, включаючи націоналізоване майно, передане відповідним підприємствам, установам, організаціям; а також інше майно, необхідне для забезпечення економічного і соціального розвитку відповідної території. У комунальній власності перебуває також майно, передане у власність області, району чи іншої адміністративно-територіальної одиниці іншими суб`єктами права власності.

Абзацами першим, другим пункту 10 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що з набранням чинності цим Законом (12 червня 1997 року) майно, яке до прийняття Конституції України у встановленому законодавством порядку передане державою до комунальної власності адміністративно-територіальних одиниць та набуте ними на інших законних підставах, крім майна, що відчужене у встановленому законом порядку, є комунальною власністю відповідних територіальних громад сіл, селищ, міст.

Майно, передане до комунальної власності областей і районів, а також набуте на інших законних підставах, є спільною власністю територіальних громад сіл, селищ, управління яким відповідно до Конституції України здійснюють районні і обласні ради або уповноважені ними органи. Відчуження зазначеного майна здійснюється лише за рішенням власника або уповноваженого ним органу.

Тобто до введення в дію Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації» все майно церковних і релігійних громад в Україні було визнано державною власністю згідно зі статтею 366 Адміністративного кодексу Української РСР 1927 року. Зазначене законодавство не було визначено нечинним з дня його прийняття, тобто, таким, що не породило правових наслідків.

Тому держава в особі органів, передбачених в статті 17 вищенаведеного Закону, є належним власником культових будівель і майна. Державні органи мають право володіти, користуватися і розпоряджатися цими будівлями і майном, а також вчиняти щодо цих майнових об`єктів будь-які дії, що не суперечать закону.

Такі висновки щодо застосування норм права викладені у постановах Верховного Суду від 5 лютого 2019 року у справі № 918/553/16, від 5 червня 2019 року у справі № 922/1669/18, від 19 лютого 2020 року у справі № 910/3044/18, від 20 травня 2020 року у справі № 911/1603/19 та від 5 грудня 2023 року у справі № 907/315/19. Відступу від такого правозастосування не здійснювалось. Перешкод для їх застосування до спірних у цій справі правовідносин колегія суддів не вбачає

Також відповідно до частини другої статті 1, статті 4 Закону Української РСР від 13 липня 1978 року № 3600-IX «Про охорону і використання пам`яток історії та культури» (втратив чинність 12 липня 2000 року одночасно з набранням чинності Законом України «Про охорону культурної спадщини») усі пам`ятки історії та культури, які знаходяться на території Української РСР, охороняються державою.

Пам`ятки історії та культури перебувають у власності держави, а також колгоспів, інших кооперативних організацій, їх об`єднань, інших громадських організацій і в особистій власності громадян.

Всі виявлені на території Української РСР об`єкти, що становлять історичну, наукову, художню чи іншу культурну цінність і не мають власника або власник яких невідомий чи в силу закону втратив на них право, переходять у власність держави, якщо інше не передбачено законом.

Стосовно пам`ятки архітектури - Церкви Олександра Невського як до 1991 року, так і в подальшому й станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин, відсутні відомості щодо власника такої культової споруди та нерухомого об`єкта культурної спадщини. Наявності правовстановлюючих документів на вказаний об`єкт нерухомого майна обставинами справи не встановлено. Державна реєстрації речових прав на такий об`єкт у встановленому законом порядку не проведена.

Сторони не надали судам попередніх інстанцій доказів, а суди не встановили обставин, які б підтверджували перехід (передачу) в комунальну власність будівлі Церкви Олександра Невського після прийняття закону «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування», Закону України «Про власність», а також постанови Кабінету Міністрів України від 5 листопада 1991 року № 311 «Про розмежування державного майна України між загальнодержавною (республіканською) власністю і власністю адміністративно-територіальних одиниць (комунальною) власністю».

Беручи до уваги вищенаведене, Верховний Суд констатує, що пам`ятка архітектури місцевого значення Церква Олександра Невського, яка знаходиться за адресою: с. Перелюб, Корюківського району, Чернігівської області, в силу закону належить до об`єктів державної власності. Приналежності вказаної пам`ятки до об`єктів права комунальної власності під час розгляду цієї справи не доведено і встановленими у справі обставинами не підтверджується.

Належними документами, на підставі яких у спірних правовідносинах можуть бути оформлені речові права на вищевказану культову споруду - нерухомий об`єкт культурної спадщини як на майно комунальної форми власності, є документи, передбачені пунктом 13 частини першої статті 27 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» та пунктом 44 Порядку державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень (рішення власника майна, уповноваженого ним органу про передачу об`єкта нерухомого майна з державної у комунальну власність; документ, що підтверджує факт відсутності перебування закінченого будівництвом об`єкта у державній власності, виданий Фондом державного майна чи його регіональним відділенням, акт приймання-передачі такого майна та інші, визначені законом, документи), а також передбачене статтею 18 закону України «Про охорону культурної спадщини» погодження відповідного органу охорони культурної спадщини.

У зв`язку з вищевикладеним, Верховний Суд критично оцінює покликання прокурора на рішення Чернігівської обласної ради від 22 травня 2020 року № 87-23/VII, яким Церква Олександра Невського включена до Переліку об`єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області, як на належну, на його думку, правову підставу для оформлення права комунальної власності на такий об`єкт.

Верховний Суд, не надаючи правової оцінки вищезгаданому рішенню облради, законність якого не охоплюється предметом спору в цій справі, висновує, що такий акт органу місцевого самоврядування у ситуації, яка склалась у спірних правовідносинах, та за фактичних обставин справи, не може утворювати достатніх правових підстав, передбачених законом, для оформлення речових прав на Церкву Олександра Невського за Облрадою як на об`єкт комунальної власності.

За таких умов у відповідача в цій справі не виникло юридично обґрунтованого обов`язку здійснювати дії щодо звернення із заявою про реєстрацію таких речових прав на вищезгаданий об`єкт нерухомого майна. Тож відсутні підстави стверджувати й про допущення Облрадою протиправної бездіяльності у спірних правовідносинах.

У світлі вищевказаного, Верховний Суд висновує, що заявлені у позові прокурора вимоги про зобов`язання відповідача вжити заходів щодо оформлення права власності на пам`ятку архітектури місцевого значення - Церква Олександра Невського є безпідставними та необґрунтованими.

Верховний Суд відхиляє доводи прокурора стосовно наявності у цьому випадку підстав для закриття касаційного провадження у справі відповідно до пункту 5 частини першої статті 339 КАС України.

Так, вищезазначені норми процесуального закону встановлюють, що суд касаційної інстанції закриває касаційне провадження, якщо: після відкриття касаційного провадження на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 цього Кодексу судом встановлено, що висновок щодо застосування норми права, який викладений у постанові Верховного Суду та на який посилався скаржник у касаційній скарзі, стосується правовідносин, які не є подібними.

Зміст таких приписів процесуального закону вказує на те, що пункт 5 частини першої статті 339 Кодексу адміністративного судочинства України може бути застосований як підстава для закриття касаційного провадження у справі лише у тих випадках, коли касаційне провадження у справі відкрито судом касаційної інстанції відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Водночас, касаційне провадження у цій справі відкрито з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, у зв`язку з відсутністю висновку Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах стосовно розмежування державного майна України між загальнодержавною власністю і власністю адміністративно-територіальних одиниць (комунальною), а також питання можливості застосування норм Постанови Кабінету Міністрів України від 5 листопада 1991 року № 311 у спірних правовідносинах.

Такі обставини унеможливлюють застосування Верховним Судом норм пункту 5 частини першої статті 339 КАС України під час розгляду цієї справи в касаційному порядку як підстави для закриття касаційного провадження.

Інших, передбачених процесуальним законом, підстав для закриття касаційного провадження у справі, яка розглядається, Верховний Суд не встановив.

Як підсумок Верховний Суд вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми матеріального права й, не врахувавши усіх фактичних обставин, дійшли помилкового висновку про наявність підстав для задоволення поданого у цій справі позову.

За правилами частини першої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах доводів та вимог касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 КАС України, дійшов висновку про те, що суди попередніх інстанцій помилково задовольнили цей позов й неправильно застосували норми матеріального права, порушили норми процесуального права, у зв`язку з чим ухвалили судові рішення, які не відповідають закону та підлягають скасуванню, з ухваленням нового судового рішення про відмову в задоволенні позову.

Керуючись статтями 340 341 343 349 351 355 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Відмовити у задоволенні клопотання Чернігівської окружної прокуратури про закриття касаційного провадження у справі № 620/16668/23.

Касаційну скаргу Чернігівської обласної ради задовольнити.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 10 січня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2024 року у справі № 620/16668/23 скасувати.

Ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні позову керівника Корюківської окружної прокуратури в інтересах держави до Чернігівської обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Судді Верховного Суду С.М. Чиркін

Я.О. Берназюк

В.М. Кравчук