Історія справи

Ухвала КАС ВП від 10.07.2018 року у справі №826/162/18

ПОСТАНОВА

Іменем України

27 листопада 2018 року

Київ

справа №826/162/18

провадження №К/9901/54697/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Гімона М.М., Гриціва М.І., розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Приватного акціонерного товариства "Холдингова компанія "Київміськбуд" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити дії, за касаційною скаргою Приватного акціонерного товариства "Холдингова компанія "Київміськбуд" на постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Беспалова О.О., Губської О.А., Парінова А.Б. від 7 червня 2018 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У січні 2018 року Приватне акціонерне товариство «Холдингова компанія «Київміськбуд» звернулось до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, у якому просило:

- визнати протиправною відмову Державної архітектурно-будівельної інспекції України № ІУ 173173561881 від 22 грудня 2017 року щодо видачі сертифіката;

- зобов'язати Державну архітектурно-будівельну інспекцію України видати сертифікат на об'єкт: «Реконструкція гуртожитку під житловий будинок з надбудовою на вулиці Патріса Лумумби, 11 у Печерському районі міста Києва».

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 березня 2018 року позов задоволено. Визнано протиправною відмову Державної архітектурно-будівельної інспекції України № ІУ 173173561881 від 22 грудня 2017 року щодо видачі сертифіката. Зобов'язано Державну архітектурно-будівельну інспекцію України видати сертифікат на об'єкт: «Реконструкція гуртожитку під житловий будинок з надбудовою на вулиці Патріса Лумумби, 11 у Печерському районі міста Києва».

3. Рішення суду мотивовано тим, що Приватне акціонерне товариство «Холдингова компанія «Київміськбуд» подало всі передбачені чинним законодавством необхідні документи для отримання сертифікату, а тому відмова відповідача у його видачі з підстав неподання виконавчої документації, є протиправною. Встановивши факт порушення права позивача неправомірною відмовою, суд зобов'язав відповідача видати сертифікат.

4. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 7 червня 2018 року постанову суду першої інстанції скасовано в частині позовних вимог про зобов'язання Державної архітектурно-будівельної інспекції України видати сертифікат на об'єкт: «Реконструкція гуртожитку під житловий будинок з надбудовою на вулиці Патріса Лумумби, 11 у Печерському районі міста Києва», і в цій частині ухвалено нове судове рішення. Зобов'язано Державну архітектурно-будівельну інспекцію України повторно розглянути питання щодо видачі сертифіката на об'єкт: «Реконструкція гуртожитку під житловий будинок з надбудовою на вулиці Патріса Лумумби, 11 у Печерському районі міста Києва». В решті рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 березня 2018 року залишено без змін.

5. Рішення суду мотивовано тим, що зобов'язання відповідача видати сертифікат на об'єкт будівництва призведе до втручання суду у його дискреційні повноваження.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись із судовим рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Приватне акціонерне товариство «Холдингова компанія «Київміськбуд» звернулось із касаційною скаргою, у якій просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 19 грудня 2017 року Приватне акціонерне товариство «Холдингова компанія «Київміськбуд» звернулось до Державної архітектурно-будівельної інспекції України із заявою про прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта та видачу сертифіката (вхідний № 40-30/1912-15), у якій просило прийняти в експлуатацію об'єкт будівництва - «Реконструкція гуртожитку під житловий будинок з надбудовою на вулиці Патріса Лумумби, 11 у Печерському районі міста Києва». До заяви додано акт готовності об'єкта до експлуатації.

22 грудня 2017 року за результатом розгляду вказаної заяви Державною архітектурно-будівельною інспекцією України прийнято рішення № ІУ 173173561881 про відмову у видачі сертифіката. Відмова мотивована неподанням документів, необхідних для прийняття рішення про видачу сертифіката, а саме - надано не у повному обсязі виконавчу документацію, що згідно абзацу 4 пункту 27 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 461 від 13 квітня 2011 року, є підставою для відмови у видачі сертифіката.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

8. Касаційна скарга Приватного акціонерного товариства «Холдингова компанія «Київміськбуд» мотивована тим, що ним були виконані всі умови, визначені чинним законодавством, необхідні для отримання сертифікату на об'єкт будівництва, а тому зобов'язання відповідача повторно розглянути питання про видачу сертифіката, не може бути ефективним засобом захисту порушеного права. В даному випадку відсутнє втручання суду у дискреційні повноваження відповідача, оскільки наявний прямий обов'язок вчинити певні дії.

9. У відзиві на касаційну скаргу Державна архітектурно-будівельна інспекція України, посилаючись на законність постанови суду апеляційної інстанції, просить залишити її без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

10. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

11. Відповідно до частини першої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

12. Згідно із частинами другою, четвертою, сьомою статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками, здійснюється на підставі акта готовності об'єкта до експлуатації шляхом видачі органами державного архітектурно-будівельного контролю сертифіката у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Прийняття рішення про реєстрацію (повернення) декларації про готовність об'єкта до експлуатації, видачу (відмову у видачі) сертифіката здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю протягом десяти робочих днів з дати подання відповідних документів.

Орган державного архітектурно-будівельного контролю відмовляє у видачі сертифіката з таких підстав:

1) неподання документів, необхідних для прийняття рішення про видачу сертифіката;

2) виявлення недостовірних відомостей у поданих документах;

3) невідповідність об'єкта проектній документації на будівництво такого об'єкта та/або вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил;

4) невиконання вимог, передбачених Законом України "Про комерційний облік теплової енергії та водопостачання" , щодо оснащення будівлі вузлами обліку відповідних комунальних послуг.

Відмова у видачі сертифіката надається замовникові у строк, передбачений для його видачі.

13. Згідно з пунктами 23-27 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 461, сертифікат видається органом державного архітектурно-будівельного контролю за формою, наведеною у додатку 7 до цього Порядку.

Для отримання сертифіката замовник (його уповноважена особа) подає особисто або надсилає рекомендованим листом з описом вкладення чи через електронну систему здійснення декларативних та дозвільних процедур у будівництві до відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю заяву про прийняття в експлуатацію об'єкта та видачу сертифіката за формою, наведеною у додатку 8 до цього Порядку, до якої додається акт готовності об'єкта до експлуатації за формою згідно з додатком 9 до цього Порядку.

Орган державного архітектурно-будівельного контролю приймає подані замовником заяву, акт готовності об'єкта до експлуатації та вчиняє дії у межах чинного законодавства щодо з'ясування питання достовірності відомостей у поданих документах, відповідності об'єкта проектній документації, вимогам будівельних норм, стандартів і правил, за результатами яких складається довідка за формою, наведеною у додатку 10 до цього Порядку.

Під час розгляду питання прийняття в експлуатацію об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів із середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками, орган державного архітектурно-будівельного контролю має право оглядати об'єкт із здійсненням фото- та відеофіксації, відбирати зразки продукції, призначати експертизу, одержувати проектну та виконавчу документацію, визначені будівельними нормами, стандартами і правилами, отримувати матеріали, відомості, довідки, пояснення з питань, що виникають під час огляду об'єкта, та залучати в разі потреби установи, організації, у тому числі громадські об'єднання осіб з інвалідністю, державні органи (їх консультативно-дорадчі органи).

У разі потреби під час розгляду питань, пов'язаних з видачею сертифіката, орган державного архітектурно-будівельного контролю може звернутися до державних органів з метою отримання відповідних висновків, що стосуються об'єкта будівництва.

Неподання таких висновків у встановлений строк не є підставою для продовження строку видачі сертифіката або відмови в його видачі.

Орган державного архітектурно-будівельного контролю протягом десяти робочих днів з дати реєстрації заяви приймає рішення про видачу сертифіката або про відмову в його видачі.

Сертифікат виготовляється в одному примірнику та видається замовнику (уповноваженій ним особі), який має зберігати його протягом всього періоду експлуатації об'єкта.

Підставою для відмови у видачі сертифіката є:

неподання документів, необхідних для прийняття рішення про видачу сертифіката;

виявлення недостовірних відомостей у поданих документах;

невідповідність об'єкта проектній документації на будівництво такого об'єкта та/або вимогам будівельних норм, стандартів і правил.

У разі прийняття рішення про відмову у видачі сертифіката орган державного архітектурно-будівельного контролю надсилає замовнику (його уповноваженій ним особі) протягом десяти робочих днів з дати реєстрації заяви рішення з обґрунтуванням причин відмови за формою згідно з додатком 11 до цього Порядку.

14. Відповідно до частини першої статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

15. Згідно частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

16. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку, що підставою для видачі сертифіката є заява замовника про прийняття в експлуатацію об'єкта та видачу сертифіката, а також акт готовності об'єкта до експлуатації.

17. При цьому, орган державного архітектурно-будівельного контролю під час розгляду питання прийняття в експлуатацію об'єктів має право на одержання виконавчої документації.

18. Між тим, матеріали справи не містять доказів на підтвердження надіслання Приватному акціонерному товариству «Холдингова компанія «Київміськбуд» запиту щодо надання додаткових матеріалів з метою з'ясування достовірності відомостей у поданих документах, відповідності об'єкта проектній документації, вимогам будівельних норм, стандартів і правил, а також доказів неподання позивачем запитуваних документів.

19. Відповідачем не наведено жодних обставин щодо невідповідності чи недостовірності даних акту готовності об'єкта до експлуатації вимогам чинного законодавства чи проектній документації, невідповідності об'єкта проектній документації на будівництво такого об'єкта та/або вимогам будівельних норм, стандартів і правил.

20. З урахуванням наведеного та враховуючи, що позивачем з метою прийняття об'єкта в експлуатацію подано відповідну заяву за формою, наведеною у додатку 8 до Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 461 від 13 квітня 2011 року, до якої додано акт готовності об'єкта до експлуатації за формою згідно з додатком 9 до цього Порядку, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про протиправність доводів відповідача щодо неподання позивачем документів, необхідних для прийняття рішення про видачу сертифіката.

21. На підтвердження здійснення будівництва Приватним акціонерним товариством «Холдингова компанія «Київміськбуд» надано дозвіл Державної архітектурно-будівельної інспекції України на виконання будівельних робіт № ІУ 115161540559 від 02 червня 2016 року; договір підряду № 529/КБ від 02 березня 2015 року на виконання робіт з реконструкції гуртожитку під житловий будинок з надбудовою по вулиці Патріса Лумумби, 11 у Печерському районі міста Києва, укладений між позивачем, як замовником, та Товариством з обмеженою відповідальністю «Ягуар», як генпідрядником; наказ Регіонального відділення Фонду державного майна України по місту Києві № 411 від 12 липня 1999 року про завершення приватизації акціонерного товариства та додаток до наказу.

22. Згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

23. Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

24. У разі наявності у суб'єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов'язання судом суб'єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.

25. Відповідно до пунктів 2, 4 та 10 частини другої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України у разі задоволення адміністративного позову суд може визнати протиправним та скасувати індивідуальний акт чи окремі його положення; визнати бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язати вчинити певні дії; визначити інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.

26. Згідно з частиною четвертою статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

27. Європейський суд з прав людини неодноразово висловлював позицію з цього питання, згідно якої національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (пункт 157 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункт 44 рішення у справі «Брайєн проти Об'єднаного Королівства» (Bryan v. the United Kingdom); пункти 156-157, 159 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункти 47-56 рішення у справі «Путтер проти Болгарії» (Putter v. Bulgaria № 38780/02).

28. У рішенні Європейського Суду з прав людини у справі "Волохи проти України" при наданні оцінки повноваженням державним органам суд виходив з декількох ознак, зокрема щодо наявності дискреції. Так суд вказав, що норма права є "передбачуваною", якщо вона сформульована з достатньою чіткістю, що дає змогу кожній особі - у разі потреби за допомогою відповідної консультації - регулювати свою поведінку. Європейський Суд дійшов до висновку, що втручання не може розглядатися як таке, що було здійснене "згідно із законом", оскільки законодавство України не визначає з достатньою чіткістю межі та умови здійснення органами влади своїх дискреційних повноважень у певній сфері та не передбачає достатніх гарантій захисту від свавілля з боку правоохоронних органів.

29. Між тим, видача сертифіката є адміністративним актом, прийняттю якого повинна передувати визначена законом адміністративна процедура. Видача такого сертифіката без необхідних дій суб'єкта владних повноважень в межах адміністративної процедури не гарантує забезпечення прав позивача у передбачений законом спосіб.

30. В матеріалах справи відсутні докази, які б свідчили про неможливість суб'єкта владних повноважень видати сертифікат з урахуванням позиції суду відносно протиправності доводів відповідача щодо неподання позивачем документів, необхідних для прийняття рішення про видачу сертифіката.

31. Враховуючи подання позивачем всіх необхідних документів, визначених чинним законодавством для отримання сертифікату, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що належним та ефективним способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, є зобов'язання Державної архітектурно-будівельної інспекції України видати сертифікат на об'єкт: «Реконструкція гуртожитку під житловий будинок з надбудовою на вулиці Патріса Лумумби, 11 у Печерському районі м. Києва».

32. Відповідно до частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

33. За змістом статті 352 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

34. Враховуючи викладене, судами попередніх інстанцій зроблено правильний висновок про наявність правових підстав для визнання протиправною відмови Державної архітектурно-будівельної інспекції України № ІУ 173173561881 від 22 грудня 2017 року щодо видачі сертифіката.

35. Між тим, судом апеляційної інстанції в частині позовних вимог про зобов'язання Державної архітектурно-будівельної інспекції України видати сертифікат, скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства "Холдингова компанія "Київміськбуд" - задовольнити частково.

Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 7 червня 2018 року скасувати в частині позовних вимог про зобов'язання Державної архітектурно-будівельної інспекції України видати сертифікат на об'єкт: «Реконструкція гуртожитку під житловий будинок з надбудовою на вулиці Патріса Лумумби, 11 у Печерському районі міста Києва», і в цій частині залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 березня 2018 року.

В решті рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 березня 2018 року і постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 7 червня 2018 року - залишити в силі.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Коваленко

Суддя М.М.Гімон

Суддя М. І. Гриців