Історія справи

Ухвала КАС ВП від 22.01.2020 року у справі №320/2585/19

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 жовтня 2020 року

м. Київ

справа № 320/2585/19

провадження № К/9901/915/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Єзерова А. А., суддів: Кравчука В. М., Чиркіна С. М.

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою прокурора Київської області

на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 08.08.2019 (суддя Лиска І. Г. ) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від
14.11.2019 (головуючий суддя Лічевецький І. О., судді - Аліменко В. О., Бабенко К. А.)

у справі №320/2585/19

за позовом заступника керівника Броварської місцевої прокуратури Київської області

до Виконавчого комітету Броварської міської ради Київської області, Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Товариство з обмеженою відповідальністю "Альянс Новобуд"

про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії.

І. РУХ СПРАВИ

1. У травні 2019 року заступник керівника Броварської місцевої прокуратури Київської області звернувся з позовом до Виконавчого комітету Броварської міської ради Київської області, Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Товариство з обмеженою відповідальністю "Альянс Новобуд", в якому просив суд:

- визнати протиправними дії управління містобудування та архітектури Броварської міської ради Київської області, яке є виконавчим органом та структурним підрозділом виконавчого комітету Броварської міської ради Київської області, щодо видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, з кадастровим номером 3210600000:00:015:0548, від 08.09.2015 № 63 та змін до них від 03.03.2016 № 10 за адресою: Київська область, м. Бровари, вул. Чорновола Вячеслава на території ІV житлового району;

- визнати протиправними та скасувати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки від 08.09.2015 № 63 та змін до них від 03.03.2016 № 10, видані управлінням містобудування та архітектури Броварської міської ради на розробку проектно-кошторисної документації для багатоквартирного житлового будівництва з вбудовано-прибудованими нежитловими приміщеннями за адресою: Київська область, м. Бровари, вул. Чорновола Вячеслава на території ІV житлового району;

- визнати протиправною бездіяльність Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, яка виразилась у не проведенні позапланової перевірки відповідно до ст. 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" за зверненнями (вимогами) прокуратури Київської області та Броварської місцевої прокуратури за фактами порушення вимог містобудівної законодавства, будівельних норм, стандартів і правил під час видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 08.09.2015 № 63 та змін до них від 03.03.2016 № 10 та невидачі на їх підставі дозволу на виконання будівельних робіт від 22.09.2016 № ІV 115162661252.

- скасувати дозвіл на виконання будівельних робіт за від 22.09.2016 № ІV 115162661252, виданий Державною архітектурно-будівельною інспекцією України, щодо об'єкта "Будівництво багатоквартирних житлових будинків з вбудовано-прибудованими нежитловими приміщеннями у м. Бровари по вул. Чорновола Вячеслава на території ІV житлового району.

2. Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 08.08.2019 у справі №320/2585/19, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.11.2019, адміністративну справу №320/2585/19 за позовом заступника керівника Броварської місцевої прокуратури Київської області до Виконавчого комітету Броварської міської ради Київської області, ДАБІ України в особі Департаменту Державної архітектурно - будівельної інспекції у Київській області, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "Альянс Новобуд", про визнання протиправною бездіяльність та зобов'язання вчинити певні дії - залишено без розгляду.

3. Прокурор Київської області з вказаними судовими рішеннями не погодився, тому звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 08.08.2019 і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.11.2019 у справі №320/2585/19 та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

ІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

4. Залишаючи без розгляду позов, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що не доведено підстави, наведені прокурором на підтвердження представництва ним інтересів держави, а також прокурор не довів, що ДАБІ України не здійснює захист інтересів держави чи здійснює його неналежно.

IІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

5. Касаційна скарга мотивована тим, що рішення судів постановлено за неправильного застосування норм матеріального права (ст. 131-1 Конституції України, ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", ст.ст. 29, 36, 37, 41, 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності") та з порушенням норм процесуального права (ст.ст. 2, 5, 8, 9, 53, 240 КАС України), що відповідно до ст.ст. 349, 353 КАС України є підставою для їх скасування з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

6. Скаржник посилається на те, що твердження судів першої та апеляційної інстанції про те, що прокурор у вказаній справі фактично звернувся із позовом на захист прав та інтересів Державної архітектурно-будівельної інспекції України, яка є уповноваженим державою органом виконавчої влади на реалізацію державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, є помилковими та спростовуються фактичними обставинами справи.

ІV. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

7. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

8. Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд зазначає таке.

Частиною 4 ст. 5 КАС України визначено, що суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Основного Закону органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За приписами ст. 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

9. Частинами 3, 4, 5 ст. 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених Частинами 3, 4, 5 ст. 53 КАС України.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

10. Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

11. Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (ст. 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

12. Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

13. Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об'єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов'язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб'єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

14. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

15. У зв'язку зі наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.

16. Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.

17. У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень ст. 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з'ясовуючи поняття "інтереси держави" зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Такі правові висновки та їх обґрунтування міститься у постановах Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/1 та від 23.06.2020 у справі №815/1567/16, від 16.07.2020 у справі №320/2341/19.

18. Крім того, слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від
13.02.2019 (справа №826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила про таке.

Частиною 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Згідно ж із Частиною 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Водночас прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.

Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.

19. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

20. У разі відсутності суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб'єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

21. Велика Палата Верховного Суду у цьому рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

22. Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

23. Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

24. Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

25. Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Велика Палата Верховного Суду вважає, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

26. Також Велика Палата Верховного Суду послалася на Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону", у яких щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.

Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13 липня 2005 року, у Висновку № 3 (2008) "Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права" наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов'язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов'язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.

Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов'язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов'язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).

27. З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб'єкта владних повноважень.

28. Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, проаналізувала правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді у розрізі фактичних обставин, встановлених у розглядуваній справі, та вважає за необхідне підсумувати, що таке представництво: по-перше може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", навівши відповідне обґрунтування цього.

29. Обґрунтовуючи позовні вимоги у цій справі, прокурор вказує на порушення вимог містобудівного законодавства, державних стандартів, норм і правил (п. 3.8,3.15,3.16,7.4 ДБН 360-92* "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень") під час надання управлінням містобудування та архітектури Броварської міської ради спірних містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки та змін до них в частині визначення мінімальної розрахункової площі земельної ділянки для розміщення запроектованих житлових будинків з урахуванням передбаченого у п. 5.1 ДСТУ-Н Б В.1.2-16:2013 "Визначення класу наслідків (відповідальності) та категорії складності об'єктів будівництва" стандарту щодо щільності населення та визначення необхідної прибудинкової території для даних будинків з відповідною щільністю населення (зокрема, для розміщення озеленення, ігрових майданчиків, майданчиків для відпочинку дорослого населення, для занять фізкультурою, для господарських цілей, для вигулювання собак, для стоянки автомашин); п. 7.4 ДБН 360-92* та п. 4.6 ДБН В.2.3-15:2007 "Споруди транспорту, автостоянки і гаражі для легкових автомобілів" в частині визначення мінімальної необхідної площі земельної ділянки для будівництва наземного 4-поверхового паркінгу та відсутність відповідного реагування органу державного архітектурно-будівельного нагляду щодо їх скасування та, відповідно, безпідставності видачі дозволу на виконання будівельних робіт, що дають право на забудову земельної ділянки.

Крім того, у поданій до суду заяві про доповнення підстав позову від 29.05.2019 прокурор вказує на суперечність внесених змін до містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 03.03.2016 № 20 самим містобудівним умовам та обмеженням забудови земельної ділянки від 08.09.2015 № 63, у зв'язку з тим, що вони передбачають забудову нового об'єкта будівництва (надземного паркінгу); суперечність намірів замовника щодо забудови земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні (Генеральному плану м. Бровари, затвердженого рішенням Броварської міської ради від 26.08.1999 № 150-11-23, та Детальному плану території частини VI житлового району, І етап, Схема планування території, затвердженого рішенням Броварської міської ради від 24.10.2013 № 1061-39-06).

30. Судами попередніх інстанцій встановлено, що з огляду на невідповідність зазначених містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки містобудівному законодавству, будівельним нормам, стандартам і правилам, а також надання дозволу на проведення будівельних робіт, Броварською місцевою прокуратурою, на підставі ст.7, 29, 41, 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", п. 5 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698, скеровано в адресу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області вимоги від 09.01.2018 № 05/3-10вих18; 05.04.2018 № 05/3-163вих18; 09.07.2018 № 05/3-264вих18, в яких прокурор просив вжити відповідних заходів державного архітектурно-будівельного контролю шляхом проведення позапланової перевірки. Про результати розгляду та вжиті заходи прокурор просив інформувати прокуратуру області, а винних осіб притягнути до встановленої законом відповідальності.

З листів Департаменту ДАБІ у Київській області від 24.01.2018 № 10/10-32/2401/09/01; від 14.05.2018 № 10/10-34/1405/09/01; від 20.08.2018 № 10/10-50/2008/09/01 вбачається, що контролюючий орган встановив порушення Порядку здійснення технічного нагляду, затвердженого постановою КМУ від
11.07.2007 № 903 та склав відповідний акт від 11.05.2018; повідомлено, що плануються організаційні заходи щодо проведення позапланових перевірок під час виконання будівельних робіт генеральною та субпідрядною будівельною організацією; скеровано лист до Броварської міської ради з метою отримання оспорюваних містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, змін до них та документів, що стали підставою для їх видачі для проведення документальної перевірки.

В подальшому, Броварською місцевою прокуратурою направлено до Департаменту ДАБІ у Київській області запит від 05.02.2019 за № 997вих-19 щодо остаточних результатів розгляду вищевказаних листів прокуратури області та інформування з приводу ініціювання відповідних заходів державного архітектурно-будівельного контролю (результатів позапланової перевірки).

З листа Департаменту ДАБІ у Київській області від 15.02.2019 № 10/10-50/1502/09/01 вбачається, що з метою проведення документальної перевірки, до Управління містобудування та архітектури Броварської міської ради лише
27.08.2018 направлено лист №10/10-33/2708/09/01 про надання належним чином завіреної копії оспорюваних містобудівних умов та обмежень, змін до них, а також документів, що стали підставою для їх видачі. Зазначено також, що ДАБІ України в особі Департаменту ДАБІ у Київській області понад 1 рік не спромоглася отримати від Управління містобудування та архітектури Броварської міської ради необхідні документи для проведення документальної перевірки.

31. Суди попередніх інстанцій, з урахуванням наведеного вище, зробили висновок про те, що прокурор фактично звернувся у цій справі із позовом на захист прав та інтересів Державної архітектурно-будівельної інспекції України, яка є центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю щодо здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів держави у судовому порядку.

При цьому, суди керувалися тим, що одним з відповідачів прокурором у цій справі визначено Державну архітектурно-будівельну інспекцію України в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області.

32. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 30.09.2020 у справі № 815/6347/17 при розгляді подібних правовідносин зробила такі висновки:

"26. У контексті зазначених норм можна зробити висновок, що в адміністративному процесі прокурор набуває статусу позивача в разі, якщо певними діями, рішеннями чи бездіяльністю порушено інтерес держави у публічних правовідносинах, а орган, який уповноважений реалізовувати або захищати такий інтерес, відсутній або в силу закону не наділений повноваженнями самостійно звертатися до суду.

27. У такому випадку прокурор здійснює квазіпредставницьку функцію, виступаючи в інтересах певного органу державної влади, однак, в адміністративному судочинстві прокурор не може набувати статусу сторони у справі із самостійними інтересами, правами та обов'язками, крім випадків, коли це прямо передбачено нормами КАС..

29. Однак у спорі, що розглядається, прокурор не реалізовує публічно-владні управлінські функції стосовно відповідача та не здійснює представництво будь-якого державного органу, оскільки зі спору вбачається, що його предметом є питання додержання вимог містобудівного законодавства, відтак - органом, уповноваженим на реалізацію цього питання, власне і є відповідач.

30. Вирішення адміністративним судом спору, який виник між прокурором та УДАБК, не відповідатиме меті ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, оскільки зводитиметься до розгляду державою в особі уповноваженого нею органу (суду) спору між іншими її органами, тобто спору держави із самою собою.

31. Невідповідність меті вирішення публічно-правового спору та завданням адміністративного судочинства обумовлює потребу розв'язання такого спору в межах існуючих адміністративних процедур, а не в судовому порядку..

34. Однак спір між прокуратурою та УДАБК щодо примусу до виконання УДАБК своїх функцій не є компетенційним, можливість його вирішення адміністративним судом КАС не передбачена.

35. При цьому у цій справі поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а також спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду. А тому такий спір між державними органами не може бути вирішений у судах жодної юрисдикції".

33. З урахуванням висновків Великої Палати Верховного Суду при розгляді подібних правовідносин, висновки судів попередніх інстанцій про залишення без розгляду позовної заяви у цій справі є вірними і доводи касаційної скарги таких висновків не спростовують.

34. Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

35. Верховний Суд, в межах касаційного перегляду, встановлених ст. 341 КАС України, не встановив порушень судами попередніх інстанцій норм процесуального права, тому касаційна скарга не підлягає задоволенню, а судові рішення слід залишити без змін.

36. Оскільки Верховний Суд залишає без змін судові рішення, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.

На підставі викладеного, керуючись ст. 139, 242, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу прокурора Київської області - залишити без задоволення, а ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 08.08.2019 і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.11.2019 у справі №320/2585/19 - залишити без змін.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А. А. Єзеров

Суддя В. М. Кравчук

Суддя С. М. Чиркін