Історія справи

Ухвала КАС ВП від 26.03.2018 року у справі №803/1226/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

24 грудня 2019 року

м. Київ

справа №803/1226/17

адміністративне провадження №К/9901/35880/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О. П.,

судді - Берназюк Я. О., Кравчук В. М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державного підприємства "Волиньторф" на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 06.02.2018р. (судді - Попко Я. С., Онишкевич Т. В., Кухтей Р. В. ) у справі за позовом Державного підприємства "Волиньторф" до Волинської обласної державної адміністрації, Маневицької районної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування розпорядження, зобов'язання вчинити дії,

встановив:

У вересні 2017 року ДП "Волиньторф" звернулось до суду з позовом, в якому просило:

-визнати протиправними та скасувати розпорядження голови Волинської обласної державної адміністрації від 06.09.2017р. №449 "Про виконання розпоряджень голови облдержадміністрації від 24.07.2017р. №373 та №374";

-зобов'язати Маневицьку районну державну адміністрацію виконати розпорядження голови Волинської обласної державної адміністрації від 24.07.2017р. №373 "Про поновлення договорів оренди землі" та від 24.07.2017р. №374 "Про поновлення договору оренди землі".

В обгрунтування позовних вимог посилалось на те, що звернулося з клопотаннями до Волинської ОДА для продовження дії договорів оренди землі. Розпорядженнями голови Волинської обласної держаної адміністрації від 24.07.2017р. №373 та №374 "Про поновлення договорів оренди землі" було надано згоду на поновлення строку дії договорів оренди земельних ділянок площею 17,233 га, кадастровий номер 0723686200:02:002:0117 та площею 182,10 га, кадастровий номер - 0723682800:03:003:0146, терміном на 4 роки та доручено Маневицькій РДА поновити договори оренди землі терміном на 4 роки.

Однак, протягом місяця, з часу видачі зазначених розпоряджень, договори оренди не були поновлені Маневицькою РДА, натомість листом від 12.09.2017р. Волинська ОДА повідомила позивача про неможливість виконання цих розпоряджень, оскільки відповідно до розпорядження голови Волинської ОДА від 06 вересня 2017 року №449 "Про виконання розпоряджень голови облдержадміністрації від 24 липня 2017 року №373 та №374" виконання зазначених розпоряджень було зупинено, про що було повідомлено Маневицьку РДА.

Не погоджуючись з розпорядженням Волинської ОДА від 06.09.2017р. №449 позивач звернувся до суду з вказаним позовом.

Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 26.10.2017р. позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано пункт 1 розпорядження голови Волинської обласної державної адміністрації від 06.09.2017р. №449 "Про виконання розпоряджень голови облдержадміністрації від 24.07.2017р. №373 та №374".

Зобов'язано Маневицьку районну державну адміністрацію виконати розпорядження голови Волинської обласної державної адміністрації від 24.07.2017р. №373 "Про поновлення договорів оренди землі" та від 24.07.2017р. №374 "Про поновлення договору оренди землі".

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 06.02.2018р. постанову Волинського окружного адміністративного суду від 26.10.2017р. скасовано, провадження у справі закрито.

З рішенням суду апеляційної інстанції не погодився позивач, звернувся з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення апеляційним судом норм матеріального та процесуального права, просив його скасувати, та залишити в силі постанову суду першої інстанції.

В обрунтування касаційної скарги посилається на те, що апеляційним судом не в повному обсязі з'ясовано обставини справи, які мають значення для правильного вирішення справи, що потягло за собою неправильне вирішення спору.

Зокрема посилалось на те, що даний спір є публічно-правовим, оскільки виник внаслідок оскарження рішення суб'єкта владних повноважень при реалізації ним владних управлінських функцій у сфері земельних правовідносин, спір на даному етапі не зводиться до вирішення питання про поновлення договору оренди земельних ділянок, не виник з договірних відносин, а тому його розгляд має здійснюватись за правилами адміністративного судочинства.

У відзиві на касаційну скаргу Волинська обласна державна адміністрація просила у її задоволенні відмовити, а оскаржуване рішення залишити без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 10.01.2014р. між ДП "Волиньторф" (орендар) та Волинською ОДА (орендодавець) укладено договір оренди землі за межами населених пунктів Серхівська сільська рада Маневицького району Волинської області (для видобутку торфу 17,233 га), кадастровий номер 0723686200:02:002:0117, за цільовим призначенням земельної ділянки - землі промисловості, для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємства, що пов'язані з користуванням надрами, для будівництва полів видобутку торфу.

25.06.2014р. між ДП "Волиньторф" (орендар) та відділом Держземагенства у Маневицькому районі Волинської області (орендодавець) укладено договір оренди землі за межами населених пунктів Карасинська сільська рада Маневицького району Волинської області (для видобутку торфу 182,1 га), кадастровий номер 0723682800:03:003:0146, за цільовим призначенням земельної ділянки - землі промисловості, для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов'язані з користуванням надрами, для видобутку торфу.

Відповідно до пунктів 8 зазначених договорів оренди, їх укладено на термін до
13.02.2017р. Після закінчення строку договору орендар має переважне право поновлення його на новий строк при умові продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами. У цьому разі орендар повинен не пізніше ніж за 30 днів до закінчення строку дії договору повідомити письмово орендодавця про намір продовжити його дію. Орендар має право достроково розірвати договір при умові проведення робіт по рекультивації земель в повному обсязі.

01.08.2016р. ДП "Волиньторф" звернулось до Державної служби геології та надр України із заявами на продовження строку дії спеціальних дозволів на користування надрами. Надання згоди про видачу дозволів було затверджено наказом Державної служби геології та надр України від 26.01.2017р. №36 "Про продовження строку дії спеціальних дозволів на користування надрами", а самі дозволи були видані 20.04.2017р. строком на 18 та 19 років, про що свідчать Спеціальні дозволи на користування надрами від 20.04.2017р. №785, №810.

У зв'язку з отриманням спеціальних дозволів на користування надрами, ДП "Волиньторф" звернулося до голови Волинської ОДА з клопотаннями від 25.04.2017р. №844, від 08.05.2017р. №889 та від 06.07.2017р. №1144 та №1145 про поновлення договорів оренди земельних ділянок.

Листом від 23.06.2017р. №3862/45/2-17 Волинська ОДА повідомила позивача про те, що ДП "Волиньторф" не звернувся до Волинської ОДА у встановлені чинним законодавством та умовами договорів терміни про поновлення договорів оренди, чим порушив строки, передбачені законодавством для звернення про поновлення договору оренди землі, а тому позивачу необхідно було звернутися до обласної державної адміністрації з клопотанням про передачу в оренду земельних ділянок без зміни меж та цільового призначення з метою укладення договорів оренди землі відповідно до вимог чинного законодавства.

Головою Волинської ОДА розпорядженнями від 24.07.2017р. №373 "Про поновлення договорів оренди землі" та від 24.07.2017р. №374 "Про поновлення договору оренди землі" було надано згоду на поновлення строку дії зазначених договорів на земельні ділянки площею 17,233 га, кадастровий номер undefined та площею 182,10 га, кадастровий номер - 0723682800:03:003:0146. Крім того, цими розпорядженнями було доручено Маневицькій РДА поновити договори оренди землі терміном на 4 роки.

Проте, протягом місяця, з часу видачі зазначених розпоряджень, договори оренди не були поновлені Маневицькою РДА, у зв'язку з чим відповідач звернувся з листом-запитом від 23.08.2017р. №1361 до цього відповідача з проханням виконати розпорядження голови Волинської ОДА від 24.07.2017р. або надати пояснення з приводу їх невиконання.

Листом від 12.09.2017р. №2215/47/2-17 Маневицька РДА повідомила ДП "Волиньторф" про неможливість виконання цих розпоряджень, оскільки відповідно до розпорядження голови Волинської ОДА від 06.09.2017р. №449 "Про виконання розпоряджень голови облдержадміністрації від 24.07.2017р. №373 та №374" виконання зазначених розпоряджень було зупинено, про що було повідомлено Маневицьку РДА.

Судами встановлено, що оскаржуване розпорядження видане у зв'язку з надходженням листа прокурора Волинської області та у зв'язку з тим, що вищенаведені земельні ділянки є особливо цінними землями, а тому під час укладання договорів оренди від 25.06.2014р. та від 10.01.2014р. не було враховано вимог статей 20, 150 Земельного кодексу України у зв'язку з відсутністю погодження Верховної Ради України на зміну цільового призначення земельних ділянок.

Вважаючи таке рішення відповідача протиправним, позивач звернувся до суду з вказаним позовом.

Ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що позивач виконав умови попередніх договорів оренди землі від
10.01.2014р. та 25.06.2014р. щодо отримання спеціальних дозволів на користування надрами для їх поновлення на новий строк.

Суд дійшов висновку, що оскаржуване розпорядження було видане у зв'язку з укладенням договорів оренди від 10.01.2014. та 25.06.2014р. без врахування вимог статей 20, 150 ЗК України. Разом з тим, зазначені договори вже вичерпали свою дію у зв'язку із закінченням строку їх дії, а саме до 13.02.2017р.

Також суд виходив з того, що цільове призначення землі, яке вказане в договорах від 10.01.2014., від 25.06.2014р. та в клопотаннях про поновлення цих договорів не змінюється, а тому у Волинської ОДА відсутні підстави для звернення до Верховної Ради України про погодження віднесення цих земель до інших категорій.

Суд дійшов висновку, що зупинення власних розпоряджень головою Волинської ОДА свідчить про вихід ним за межі власних повноважень та суперечить вимогам Конституції України та Закону України "Про місцеві державні адміністрації".

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що спір у даній справі зводиться до вирішення питання про поновлення договору оренди земельної ділянки, виник із договірних відносин, що в свою чергу виключає його розгляд в порядку адміністративного судочинства, а підлягає розгляду за нормами господарського судочинства.

З такими висновками суду апеляційної інстанції колегія суддів погоджується та вважає їх обгрунтованими з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

Відповідно до частини 2 статті 2 КАС України (тут і далі в редакції до
15.12.2017р. ) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до п. 7 ч. 1 статті 3 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно із частиною 2 статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Пунктом 1 частини 2 статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15.12.2017р. ), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції, які полягають в наступному.

"До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило майнового) конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень".

Зважаючи на те, що саме Велика Палата Верховного Суду є судом, уповноваженим вирішувати юрисдикційні спори, колегія суддів не має підстав не погодитися із запропонованим підходом.

Відповідно до пункту 6 частини 1 статті 20 Господарського процесуального кодексу України господарські суди розглядають справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю).

Спірні правовідносини у даній справі виникли у зв'язку з прийняттям відповідачем розпорядження про зупинення виконання розпоряджень, якими вирішено поновити договори оренди від 11.01.2014р., укладеного між ДП "Волиньторф" (орендар) та Волинською ОДА (орендодавець), а також від 25.06.2014р., укладеного між ДП "Волиньторф" (орендар) та відділом Держземагенства у Маневицькому районі Волинської області (орендодавець), та пов'язані із захистом порушеного, на думку позивача, права користування земельними ділянками.

Тобто, у справі, що розглядається, існує спір між позивачем та відповідачами про право цивільне, зокрема право на оренду конкретних земельних ділянок, що свідчить про те, що правовідносини, що склалися між сторонами, є цивільно-правовими та не можуть бути предметом спору в адміністративному процесі.

Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, що цей спір не є публічно-правовим, та не належить до юрисдикції адміністративних судів.

Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Таким чином, оскільки при ухваленні рішення суд апеляційної інстанції порушень норм матеріального та процесуального права не допустив, тому суд прийшов до висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

Керуючись статтями 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

постановив:

Касаційну скаргу Державного підприємства "Волиньторф" - залишити без задоволення, а постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від
06.02.2018р. - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О. П. Стародуб

Я. О. Берназюк

В. М. Кравчук