Історія справи

Ухвала КАС ВП від 14.05.2020 року у справі №640/22025/18

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 листопада 2020 року

м. Київ

справа № 640/22025/18

адміністративне провадження № К/9901/11900/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Білак М. В.,

суддів: Жука А. В., Калашнікової О. В.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2020 року (головуючий суддя - Глущенко Я. Б., судді: Мельничук В. П., Мєзєнцев Є. І.)

у справі №640/22025/18

за позовом ОСОБА_1

до Окружного адміністративного суду міста Києва, Державної судової адміністрації України

про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії.

I. РУХ СПРАВИ

1. У грудні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Окружного адміністративного суду міста Києва щодо нездійснення нарахування та виплати суддівської винагороди, обчисленої на підставі первинної редакції Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 7 липня 2010 року № 2453-VІ, яка визначає розмір посадового окладу судді починаючи з 1 січня 2014 року на рівні 12 мінімальних заробітних плат, а з 1 січня 2015 року - 15 мінімальних заробітних плат, у період з 1 січня 2014 року по 31 грудня 2016 року;

- стягнути з Державної судової адміністрації України суму недоотриманої суддівської винагороди у розмірі 253 510,60 грн.

2. В обґрунтування позовних вимог зазначив, що Окружний адміністративний суд міста Києва неправильно здійснив виплату суддівської винагороди за період з 1 січня 2014 року по 31 грудня 2016 року у розмірі, визначеному Законом України "Про судоустрій і статус суддів" від 7 липня 2010 року № 2453-VI, що підтверджено Рішенням Конституційного Суду України від 4 грудня 2018 року № 11-р/2018.

3. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2019 року позов задоволено частково.

4. Стягнуто з Окружного адміністративного суду міста Києва суму недоотриманої суддівської винагороди у період з 1 січня 2014 року по 31 грудня 2016 року у розмірі 253 510,60 грн без урахування обов'язкових податків та зборів. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2020 року рішення суду першої інстанції скасовано в частині задоволення позовних вимог та прийнято в цій частині нову постанову про відмову в задоволенні позовних вимог. В іншій частині рішення суду залишено без змін.

6. Не погоджуючись з вказаним рішенням суду апеляційної інстанції, позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального права, просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що указом Президента України від 14 березня 2007 року №201/2007 ОСОБА_1 призначено на посаду судді Окружного адміністративного суду міста Києва строком на п'ять років.

8. Постановою Верховної Ради України від 6 жовтня 2011 року ОСОБА_1 обрано на посаду судді Окружного адміністративного суду міста Києва безстроково.

9. У період з 01 січня 2014 року по 31 грудня 2016 року позивачу проведено нарахування та виплату суддівської винагороди в складі: посадового окладу в розмірі 10 мінімальних заробітних плат, доплати за вислугу років в розмірі 30% від посадового окладу, доплати за науковий ступінь кандидата юридичних наук в розмірі 15% посадового окладу, доплати за таємність в розмірі 10% від посадового окладу та доплати за адміністративну посаду в розмірі 10% посадового окладу.

10. У зазначений період Окружним адміністративним судом міста Києва посадовий оклад визначено у розмірі 10 мінімальних заробітних плат на підставі положень статті 129 Закону України від 07 липня 2010 року №2453-IV "Про судоустрій і статус суддів", у редакції Закону України "Про внесення змін до Закону України від 19 грудня 2013 року №716-VІІ "Про судоустрій і статус суддів" та Закону України від 28 грудня 2014 року №76-VIII "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України", а також положень статті 133 Закону України від 07 липня 2010 року №2453-IV "Про судоустрій і статус суддів", який викладено у новій редакції Законом України від 12 лютого 2015 року №192-VІІІ "Про забезпечення права на справедливий суд".

11. Позивач у період з 30 вересня 2016 року по 31 грудня 2016 року (тобто в межах позовних вимог) не пройшов кваліфікаційне оцінювання суддів відповідно до вимог Закону України від 2 червня 2016 року №1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів".

12.04 грудня 2018 року Конституційним Судом України прийнято рішення №11-р/2018 (справа за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частин 3, 10 статті 133 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" у редакції Закону України "Про забезпечення права на справедливий суд"), яким визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення частини 3 статті 133 Закону України від 07 липня 2010 року №2453-IV "Про судоустрій і статус суддів", у редакції Закону України від 12 лютого 2015 року №192-VІІІ "Про забезпечення права на справедливий суд". Це положення (частина третя статті 133) підлягає застосуванню у його первинній редакції, а саме: "Посадовий оклад судді місцевого суду встановлюється у розмірі 15 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 січня 2011 року - 6 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2012 року - 8 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2013 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2014 року - 12 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2015 року - 15 мінімальних заробітних плат".

13. Посилаючись на наведене рішення Конституційного Суду України, з метою відновлення порушеного права на отримання суддівської винагороди в розмірі, закріпленому Законом України від 07 липня 2010 року №2453-IV "Про судоустрій і статус суддів", позивач звернувся з позовом до суду.

IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

14. Частково задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що дія частини 3 статті 133 Закону України від 07 липня 2010 року №2453-VI "Про судоустрій і статус суддів" у редакції Закону України від 12 лютого 2015 року №192-VІІІ "Про забезпечення права на справедливий суд" втратила чинність 04 грудня 2018 року. Тому позивач недоотримав дохід у вигляді суддівської винагороди, який був встановлений первинною редакцією Закону України від 07 липня 2010 року №2453-VI "Про судоустрій і статус суддів", у зв'язку з чим порушено його конкретне право на майно, яке розглядається як автономне поняття в розумінні статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та полягає в правомірному очікуванні, що набуте ним на підставі чинного законодавства право, його зміст та обсяг буде ними реалізовано, в приватних власних інтересах, встановлених національним законодавством. Зміни в законодавстві нівелюють право позивача на майно, можливість правомірного очікування доходу.

15. Різниця між суддівською винагородою, фактично виплаченою позивачу у період з 01 січня 2014 року по 31 грудня 2016 року, та суддівською винагородою, що мала бути виплаченою відповідно до Закону України від 07 липня 2010 року №2453-VI "Про судоустрій і статус суддів" в первинній редакції, складає 253 510,60 грн, яка має бути відшкодована на користь позивача.

16. При цьому, суд першої інстанції зазначив, що Державна судова адміністрація України є розпорядником коштів вищого рівня і безпосередньо не здійснює розрахунок та виплату суддівської винагороди суддям, у той час як розпорядником бюджетних коштів який здійснює нарахування та виплату позивачу суддівської винагороди є саме суд, в якому він працює, тобто в даному випадку Окружний адміністративний суд міста Києва.

17. З приводу наведеного у позовній заяві обґрунтування щодо необхідності стягнення суми недоотриманої суддівської винагороди саме з Державної судової адміністрації України, то такі стосуються виключно порядку виконання рішення суду у даній справі, а тому відмовив позивачу в задоволенні позовних вимог пред'явлених до Державної судової адміністрації України.

18. Також зазначив, що бездіяльність Окружного адміністративного суду міста Києва щодо нездійснення нарахування та виплати позивачу суддівської винагороди, обчисленої на підставі первинної редакції Закону України від 07 липня 2010 року №2453-VI "Про судоустрій і статус суддів", не може бути визнана судом протиправною, оскільки дія частини третьої статті 133 Закону України від 07 липня 2010 року №2453-VІ "Про судоустрій і статус суддів" у редакції Закону України від 12 лютого 2015 року №192-VIII "Про забезпечення права на справедливий суд" втратила чинність 04 грудня 2018 року.

19. Скасовуючи рішення суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог та ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позову в цій частині, апеляційний суд виходив з того, що позовні вимоги заявлено та вирішено до неналежної особи, яка має відповідати за даним позовом.

20. При цьому, послався на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постановах від 20 листопада 2018 року у справі №5023/10655/11, від 21 серпня 2019 року у справі №761/35803/16-ц, від 18 грудня 2019 року у справі №688/2479/16-ц та від 25 березня 2020 року у справі №641/8857/17, відповідно до якої залучення Державної казначейської служби України не потребується в категоріях спорів, у яких бере участь державний орган, діями якого завдано шкоду. Суд не наділений повноваженнями представляти державу за позовом про відшкодування шкоди, завданої особі актами і діями, що визнані неконституційними. Такий орган є належним представником держави лише у спорах про відшкодування шкоди, завданої при здійсненні ним своїх повноважень.

21. У зв'язку з чим, апеляційний суд дійшов висновку, що у спорі про стягнення недоотриманої суддівської винагороди внаслідок визнання неконституційним відповідного закону, належним відповідачем є держава в особі Державної казначейської служби України.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

22. Позивач у своїй касаційній скарзі вказує на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, оскільки суд в оскаржуваному судовому рішенні застосував норми права без урахування висновку щодо їх застосування у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 27 листопада 2019 року у справі № 242/4741/16-ц (незалучення до участі у таких категоріях спорів Державної казначейської служби України чи її територіального органу не впливає на правильність визначення належного відповідача у справі, оскільки відповідачем є держава, а не Державна казначейська служба України чи її територіальний орган).

23. Додатково зазначає, що апеляційним судом порушено норми процесуального права в контексті їх застосування без урахування висновку, викладеного у постанові Верховного Суду від 19 вересня 2019 року у справі №815/1778/14 щодо обов'язковості дотримання вимог статті 242 КАС України про відповідність судового рішення критеріям законності та обґрунтованості, його ґрунтування на засадах верховенства права.

24. Також зазначає, що апеляційним судом було застосовано практику Верховного Суду, напрацьовану при розгляді справ з іншим предметом спору та іншими, не тотожними, обставинами справи, тобто практики, яка не може бути застосована в межах розгляду цієї справи; не застосовано практику Верховного Суду, що має бути врахована судом при вирішенні питання обов'язковості залучення до участі у справі Державної казначейської служби України; безпідставно прийнято судове рішення без надання оцінки рішенню окружного суду по суті позовних вимог, чим допущено порушення гарантованого права на судовий захист.

25. Державна судова адміністрація України у відзиві на касаційну скаргу просила залишити оскаржуване судове рішення без змін.

26. Окружний адміністративний суд міста Києва у поясненні до касаційної скарги просив врахувати їх позицію щодо невірного застосування апеляційним судом норм процесуального права.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

27. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити таке.

28. Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначаються статтею 242 КАС України, відповідно до яких рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеного статтею 242 КАС України.

29. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню (частина 3 статті 351 КАС України).

30. Спірні правовідносини між сторонами склались з приводу нездійснення нарахування та виплати суддівської винагороди, обчисленої на підставі первинної редакції Закону України від 07 липня 2010 року № 2453-VI "Про судоустрій і статус суддів", а також стягнення недоотриманої суддівської винагороди.

31. Надаючи оцінку оскаржуваному судовому рішенню Верховний Суд виходить із такого.

32. Ухвалюючи нове рішення про відмову в задоволенні позову апеляційний суд керувався статтею 152 Конституції України, відповідно до якої матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.

Вважав, що відповідачем у даному спорі має бути саме держава в особі Державної казначейської служби України, а не орган державної влади, який діяв на підставі чинного на той час закону та в межах своїх повноважень.

33. Керуючись висновками, викладеними у постановах Великої Палати Верховного Суду від 20 листопада 2018 року у справі №5023/10655/11, від 21 серпня 2019 року у справі № 761/35803/16-ц, від 18 грудня 2019 року у справі № 688/2479/16-ц та від 25 березня 2020 року у справі № 641/8857/17, апеляційний суд виходив з того, що залучення Державної казначейської служби України не потребується в категоріях справ, у яких бере участь державний орган, діями якого завдано шкоду. Оскільки суд не наділений повноваженнями представляти державу за позовом про відшкодування шкоди, завданої особі актами і діями, що визнані неконституційними, у спорі про стягнення недоотриманої суддівської винагороди внаслідок визнання неконституційним відповідного закону, належним відповідачем є держава в особі Державної казначейської служби України.

34. Проте, посилання апеляційного суду на такі правові висновки Великої Палати Верховного Суду у контексті правовідносин у даній адміністративній справі не можна визнати належними. Спірні правовідносини та правовідносини у даних справах є різні та врегульовані різними матеріальними нормами.

35. Позивач у своїй позовній заяві просив, зокрема, стягнути суму недоотриманої суддівської винагороди за період з 1 січня 2014 року по 31 грудня 2016 року.

Така заборгованість, на його думку, виникла у зв'язку з протиправним нарахуванням та виплатою суддівської винагороди виходячи з розміру посадового окладу судді, обрахованого на підставі статті 133 Закону України від 07 липня 2010 року № 2453-VI "Про судоустрій і статус суддів".

36. У той же час предметом позовних вимог у справах, рішення у яких було переглянуто Великою Палатою Верховного Суду, та на які посилається апеляційний суд, було стягнення завданих протиправними діями та бездіяльністю матеріальних збитків та відшкодування моральної шкоди за рахунок державного бюджету. Велика Палата Верховного Суду зазначала що держава діє у цивільних відносинах на рівних правах з іншими учасниками цих відносин. Держава набуває і здійснює цивільні права та обов'язки через органи державної влади у межах їхньої компетенції, встановленої законом. Позивачем і відповідачем можуть бути фізичні і юридичні особи, а також держава. Державу представляють відповідні органи державної влади в межах їх компетенції через свого представника.

37. Отже, у цивільному судочинстві держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями саме у спірних правовідносинах, зокрема і представляти державу в суді, зазвичай, орган, діями якого завдано шкоду.

38. Відповідачами у адміністративній справі, що розглядається не було завдано позивачу неправомірними діями шкоду, оскільки спірні правовідносини виникли у зв'язку з проходженням позивачем публічної служби та порушенням, на його думку, права на належну оплату праці у зв'язку з цим.

39. Порядок виконання судових рішень про стягнення коштів з державного органу визначений Законом України "Про гарантії держави щодо виконання судових рішень", яким встановлено, що виконання рішень суду про стягнення коштів, боржником за якими є державний орган, здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, в межах відповідних бюджетних призначень шляхом списання коштів з рахунків такого державного органу, а в разі відсутності у зазначеного державного органу відповідних призначень - за рахунок коштів, передбачених за бюджетною програмою для забезпечення виконання рішень суду.

40. Державна казначейська служба України та її територіальний орган можуть бути залучені до участі у справі з метою забезпечення завдань судочинства, однак їх незалучення не може бути підставою для відмови у позові.

41. Таким чином, висновок апеляційного суду, що належним відповідачем у даній справі про стягнення суддівської винагороди є держава в особі Державної казначейської служби України, а отже позовні вимоги заявлено та вирішено до неналежного відповідача, є помилковим.

42. Незалучення Державної казначейської служби України у справах про стягнення заборгованості по суддівській винагороді не може бути підставою для відмови у задоволенні позову.

43. Помилковим є висновок апеляційного суду про правильність процесуального наслідку за обставин недотримання окружним судом вимог процесуального закону щодо заміни первісного відповідача належним, що призвело до неправильного вирішення справи, ухвалення нового рішення про відмову в задоволенні позову без правової оцінки рішення суду по суті позовних вимог.

44. Відмовивши у задоволенні позову в частині позовних вимог з формальних міркувань, апеляційний суд не переглянув справу по суті. Отже посилання позивача у касаційній скарзі на безпідставність прийняття судового рішення без надання оцінки рішенню окружного суду по суті позовних вимог, чим допущено порушення гарантованого права на судовий захист, є правомірним.

45. Також слід зазначити, що відповідно до частини 1 статті 151 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 2 червня 2016 року № 1402-VIII Державна судова адміністрація України є державним органом у системі правосуддя, який здійснює організаційне та фінансове забезпечення діяльності органів судової влади у межах повноважень, установлених законом.

46. Згідно з підпунктом 16 пункту 4 Положення про Державну судову адміністрацію України, відповідно до покладених на неї завдань здійснює функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності судів загальної юрисдикції (крім Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів), Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, органів суддівського самоврядування, Національної школи суддів України, ДСА України та її територіальних управлінь.

47. Державна судова адміністрація України є розпорядником коштів вищого рівня, а розпорядником бюджетних коштів, який здійснює нарахування та виплату суддівської винагороди судді, є суд у якому він працює, тобто у даному випадку Окружний адміністративний суд міста Києва.

48. Судом першої інстанції було встановлено, що на час розгляду справи місцеві суди включені до реєстру розпорядників бюджетних коштів як бюджетна установа, що не має власної мережі, а функції розпорядника бюджетних коштів щодо всіх місцевих судів та територіальних управлінь Державної судової адміністрації України, здійснює безпосередньо Державна судова адміністрація України.

49. При цьому, слід зазначити, що посилання позивача у касаційній скарзі, серед іншого, на постанову Великої Палати Верховного Суду від 27 листопада 2019 року у справі №242/4741/16-ц, є безпідставним, оскільки фактичні обставини в зазначеній справі та в справі, що розглядається, є різними, оскільки у спірних правовідносинах предметом є недотримання суддівської винагороди, в той час як предметом спору у справі на яку посилається скаржник є відшкодування шкоди, тому висновки, зроблені Верховним Судом у справі №242/4741/16-ц не є застосовними до розглядуваного спору.

50. За змістом статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

51. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

52. З огляду на викладене, Верховний Суд дійшов висновку про недотримання судом апеляційної інстанції норм процесуального права щодо повного і всебічного з'ясування обставин в адміністративній справі та, як наслідок, висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваного судового рішення з направленням справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

53. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 351, 356 КАС України, Верховний Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2020 року скасувати, а справу №640/22025/18 направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

Судді М. В. Білак

А. В. Жук

О. В. Калашнікова