Історія справи

Ухвала КАС ВП від 28.10.2018 року у справі №814/1536/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

25 жовтня 2018 року

Київ

справа №814/1536/16

адміністративне провадження №К/9901/15757/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів: Бевзенка В.М., Данилевич Н.А.,

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Миколаївській області на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 14.11.2016 у складі судді Марича Є.В. та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 05.04.2017 у складі колегії суддів: Зуєвої Л.Є. (головуючий), Шевчук О.А., Федусика А.Г. у справі №814/1536/16 за позовом ОСОБА_5 до Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Національна поліція України, атестаційна комісія №5 Головного управління Національної поліції в Миколаївській області про визнання протиправними та скасування протоколу і наказу, поновлення на посаді

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. ОСОБА_5 (далі - ОСОБА_5) звернувся до суду з позовом до Головного управління Національної поліції в Миколаївській області (далі - ГУНП в Миколаївській області), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Національна поліція України, атестаційна комісія №5 Головного управління Національної поліції в Миколаївській області (далі - атестаційна комісія), в якому з урахуванням заяви про зміну позовних вимог просив визнати протиправними та скасувати протокол і наказ про звільнення в частині та поновити позивача на посаді.

2. Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 14.11.2016, яку залишено без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 05.04.2017, позовні вимоги задоволено.

2.1. Визнано протиправним та скасовано рішення атестаційної комісії, оформлене протоколом ОП №15.00004008.0021539 від 26.02.2016.

2.2. Визнано протиправним та скасовано наказ ГУНП в Миколаївській області від 01.07.2016 №148 о/с в частині звільнення заступника начальника управління кримінальної поліції ГУНП в Миколаївській області підполковника поліції ОСОБА_5 зі служби в поліції.

2.3. Поновлено підполковника поліції ОСОБА_5 на посаді заступника начальника управління кримінальної поліції ГУНП в Миколаївській області з 01.07.2016.

2.4. Стягнуто з ГУНП в Миколаївській області на користь ОСОБА_5 заробітну плату за час вимушеного прогулу у сумі 15194,50 грн.

2.5. Стягнуто з ГУНП в Миколаївській області на користь ОСОБА_5 заробітну плату за один місяць в сумі 7012,70 грн.

3. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:

3.1. ОСОБА_5 з 15.08.2001 проходив службу в органах внутрішніх справ.

3.2. Наказом ГУНП в Миколаївській області "По особовому складу" від 07.11.2015, відповідно до п. 9 та 12 Розділу ХІ Закону України "Про Національну поліцію" позивача, як прибулого з Міністерства внутрішніх справ, призначено з присвоєнням спеціального звання підполковника поліції в порядку переатестування на посаду заступника начальника управління кримінальної поліції.

3.3. Наказом ГУНП в Миколаївській області від 01.02.2016 №52 вирішено, з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого та всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри при призначенні на вищу посаду, переміщення на нижчу, звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, керуючись статтею 57 Закону України "Про Національну поліцію" та вимогами Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015 №1465, провести атестування поліцейських ГУНП в Миколаївській області та підпорядкованих підрозділів атестаційною комісією починаючи з 22.02.2016, для чого створити атестаційні комісії №№1-8.

3.4. 08.02.2016 заступником начальника Головного управління - начальником кримінальної поліції ГУНП в Миколаївській області полковником поліції Гаспаровим А.В. складено атестаційний лист на позивача, в якому зазначено, що останній за період служби в поліції зарекомендував себе позитивно, як досвідчений, грамотний, працелюбний співробітник. До виконання своїх функціональних обов'язків ставиться добросовісно та сумлінно, з почуттям відповідальності. Морально стійкий, порушень дисципліни та законності не допускає. Також, в атестаційному листі міститься висновок прямого керівника про відповідність позивача займаній посаді.

3.5. 26.02.2016 атестаційна комісія провела співбесіду з ОСОБА_5, під час якої було досліджено наступні документи: атестаційний лист; декларацію про доходи; послужний список (Форма 1); інформаційну довідку; висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 5 Закону України "Про очищення влади"; інформацію з відкритих джерел.

3.6. За інформацією довідки результатів складання заліків з професійної підготовки від 26.05.2015 позивач склав вогневу підготовку на відмінно, інші дисципліни добре. За час проходження служби позивач має 14 заохочень і 5 дисциплінарних стягнень.

3.7. Як слідує з протоколу атестаційної комісії від 26.02.2016 №15.00004008.0021539, членами комісії позивачу поставлені питання, які стосувались професійної діяльності поліцейського і мотивації подальшого проходження служби в Національній поліції та інше. У той же час, протокол не містить переліку запитань і відповідей позивача. Не додано до протоколу аудіо- чи відеозапису співбесіди.

3.8. За результатами розгляду вказаних матеріалів та проведеної співбесіди атестаційною комісією прийнято рішення, оформлене протоколом №15.00004008.0021539 від 26.02.2016, згідно якого ОСОБА_5 займаній посаді не відповідає та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

3.9. Наказом т.в.о начальника ГУНП в Миколаївській області від 01.07.2016 №148 о/с підполковника поліції ОСОБА_5, заступника начальника управління кримінальної поліції ГУНП в Миколаївській області звільнено зі служби в поліції за статтею 77 частиною 1 пункту 5 Закону України "Про Національну поліцію". Підставою для прийняття наказу вказано протокол апеляційної атестаційної комісії від 26.02.2016 № 15.00004008.0021539.

4. Приймаючи оскаржувані судові рішення суди попередніх інстанції виходили з того, що підстав для атестування позивача, прийнятого на службу в поліцію безстроково, не було і атестаційна комісія приймала рішення про невідповідність позивача займаній посаді без урахування всіх даних про особу.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

5. Відповідачем - ГУНП в Миколаївській області, подано касаційну скаргу на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 14.11.2016 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 05.04.2017, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати і ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

5.1. Аргументи скаржника полягають у тому, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права, а саме, частин 1-3 статті 57 Закону України "Про Національну поліцію". Скаржник наголошує, що наведені норми визначають мету проведення атестування та наділяють керівника органу поліції повноваженнями приймати рішення щодо проведення атестування поліцейського. На думку скаржника, Інструкцією про порядок проведення атестування поліцейських, що затверджена наказом Міністерства внутрішніх справ від 17.11.2015 №1465, передбачено наявність в атестаційної комісії виключних повноважень проводити атестування поліцейських та приймати рішення за його наслідками на підставі всебічного розгляду зібраних матеріалів та проведення співбесіди з поліцейським, що і було зроблено у випадку з позивачем. Крім того, скаржник наголошує, що судом першої інстанції не з'ясовані обставини, які належали до предмету доказування в частині дотримання позивачем строків звернення до суду з вимогою про визнання протиправним та скасування висновку атестаційної комісії.

6. Позивач та треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача заперечень (відзиву) на касаційну скаргу не подали.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

7. Конституція України:

"Стаття 19. &lН;…&? ; Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України".

"Стаття 43. &?о;…&?а; Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення &? ;…&?д;".

8. Закон України "Про Національну поліцію" від 02.07.2015 №580-VIII, який

набрав чинності 07.11.2015, надалі - Закон №580-VIII):

Стаття 57. Атестування поліцейських

"1. Атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

2. Атестування поліцейських проводиться:

1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу;

2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність;

3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

3. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.

4. Рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами.

5. Порядок проведення атестування поліцейських затверджується Міністром внутрішніх справ України".

Стаття 58. Безстроковість призначення на посаду поліцейського

"1. Призначення на посаду поліцейського здійснюється безстроково (до виходу на пенсію або у відставку), за умови успішного виконання службових обов'язків.

2. Строкове призначення здійснюється в разі заміщення посади поліцейського на період відсутності особи, за якою відповідно до закону зберігається посада поліцейського, та посад, призначенню на які передує укладення контракту".

Стаття 59. Служба в поліції

"1. Служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень.

…3. Рішення з питань проходження служби оформлюються письмовими наказами по особовому складу на підставі відповідних документів, перелік та форма яких установлюються Міністерством внутрішніх справ України.

4. Видавати накази по особовому складу можуть керівники органів, підрозділів, закладів та установ поліції відповідно до повноважень, визначених законом та іншими нормативно-правовими актами, та номенклатурою посад, затвердженою Міністерством внутрішніх справ України".

Стаття 77. Звільнення зі служби в поліції

"1. Поліцейський звільняється зі служби в поліції, а служба в поліції припиняється:

&?н;…&?і; 5) через службову невідповідність &l";…&?о;".

Розділ XI

Прикінцеві та перехідні положення

"9. Працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції".

9. Інструкція про порядок проведення атестування поліцейських, затверджена Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015 №1465, що зареєстрований в Міністерстві юстиції України 18.11.2015 року за №1445/27890 (надалі - Інструкція №1465):

І. Загальні положення

"…3. Атестування поліцейських проводиться:

1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу;

2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність;

3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

4. Рішення про проведення атестування та про строки, у які проводиться атестування, приймає Голова Національної поліції України, керівники органів поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими актами законодавства України призначаються на посади їх наказами.

5. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками".

ІІ. Атестаційні комісії

"2. У Національній поліції України створюються такі атестаційні комісії:

...2) атестаційні комісії органів поліції, персональний склад яких затверджується наказом керівника відповідного органу за погодженням із Національною поліцією України. До повноважень атестаційної комісії органу поліції належить проведення атестування поліцейських відповідних органів поліції".

ІV. Порядок організації, підготовки, проведення атестування

"11. Атестаційна комісія при прийнятті рішення розглядає атестаційний лист та інші матеріали, які були зібрані на поліцейського, який проходить атестування.

12. За рішенням атестаційної комісії поліцейські, які проходять атестування, проходять співбесіду з відповідною атестаційною комісією.

Якщо поліцейський, який атестується, не з'явився на співбесіду з атестаційною комісією, то комісія приймає рішення без проведення співбесіди, про що робиться відповідний запис у протоколі засідання атестаційної комісії.

Атестаційна комісія за підписом голови має право робити відповідно до законодавства запити про надання необхідних матеріалів і документів, що стосуються службової діяльності поліцейського, який атестується.

…15. Атестаційні комісії на підставі всебічного розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, під час проведення атестування шляхом відкритого голосування приймають один з таких висновків:

1) займаній посаді відповідає;

2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду;

3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність;

4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

16. Атестаційні комісії при прийнятті рішень стосовно поліцейського повинні враховувати такі критерії:

1) повноту виконання функціональних обов'язків (посадових інструкцій);

2) показники службової діяльності;

3) рівень теоретичних знань та професійних якостей;

4) оцінки з професійної і фізичної підготовки;

5) наявність заохочень;

6) наявність дисциплінарних стягнень;

7) результати тестування;

8) результати тестування на поліграфі (у разі проходження).

…20. Усі рішення атестаційної комісії оформлюються протоколом. У протоколі зазначаються дата і місце прийняття рішення, склад комісії, питання, що розглядалися, та прийняте рішення.

21. У протоколі за результатами атестування серед іншого зазначається один із висновків, зазначених у пункті 15 цього розділу.

…24. За результатами атестування висновки, зазначені в протоколі атестаційної комісії, заносяться до атестаційного листа, який підписується головою та секретарем комісії та в місячний строк направляється до керівника, якому надано право на призначення поліцейського на посаду та звільнення з посади або зі служби в поліції.

…28. Керівники органів поліції, яким надано право призначення поліцейського на посаду та звільнення з посади або зі служби в поліції, зобов'язані через 15 календарних днів з дня підписання атестаційного листа з висновками, визначеними підпунктом 3 або 4 пункту 15 цього розділу, забезпечити його виконання шляхом видання відповідного наказу".

10. Порядок та умови виплати грошового забезпечення поліцейським Національної поліції та курсантам вищих навчальних закладів МВС із специфічними умовами навчання, затверджені Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 06.04.2016 №260, зареєстровані в Міністерстві юстиції України 29.04.2016 за №669/28799 (надалі - Порядок):

"13. Поліцейським у межах асигнувань, що виділяються на їх утримання, один раз на рік надається матеріальна допомога для оздоровлення в розмірі посадового окладу. Допомога для оздоровлення надається поліцейському за його рапортом, погодженим керівником фінансового підрозділу, в межах асигнувань на зазначені цілі. Поліцейським, які перебувають у відпустці по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку, а в дозволених законодавством випадках - шести років, матеріальна допомога не надається".

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

11. Як встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_5, після набрання чинності Законом №580-VIII, прийнятий на службу в поліцію відповідно до пункту 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" даного Закону. Отже, виходячи з положень статті 58 Закону №580-VIII, позивач вважався таким, що призначений на посаду поліцейського безстроково і міг бути звільнений виключно з підстав, визначених цим Законом.

12. Передумовою для застосування підстави для звільнення поліцейського зі служби, вказаної у пункті 5 частини 1 статті 77 Закону №580-VIII, є встановлення його службової невідповідності у порядку та спосіб, передбачені цим Законом, у тому числі, за наслідками проведення атестування.

13. Атестування поліцейських проводиться з метою та за наявності підстав, що визначені у статті 57 Закону №580-VII, а також у пункті 3 розділу І Інструкції №1465. Мета і підстави проведення атестування поліцейських не є тотожними поняттями, оскільки мета - це те, що необхідно досягнути за наслідками проведення атестування, а підстава - причина, достатній привід для його проведення.

14. Тому, посилання відповідача на мету проведення атестування поліцейських, визначену у частині 1 статті 57 Закону №580-VIII, як на підставу для його проведення, є необґрунтованим і свідчить про вихід останнього за межі наданих повноважень.

15. Наведений у частині 2 статті 57 Закону №580-VIII, а також у пункті 3 розділу І Інструкції №1465 перелік підстав для проведення атестування поліцейських є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає. Аналіз вказаних норм дає підстави для висновку, що атестуванню підлягають виключно ті поліцейські, які претендують на вищу посаду, щодо яких вирішується питання про переведення їх на нижчу посаду, або питання щодо звільнення через службову невідповідність.

16. При цьому, кожна із зазначених у частині 2 статті 57 Закону №580-VIII підстав проведення атестування повинна також бути пов'язана з певними передумовами. Зокрема, атестування, яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, має бути зумовлене існуванням реальних причин вважати, що поліцейським допущені відповідні порушення.

17. Атестування поліцейського після прийняття його на службу в поліцію, окремо від вирішення питань, перелічених у частині 2 статті 57 Закону №580-VIII (призначення на вищу посаду, переведення на нижчу посаду, звільнення через службову невідповідність) не відповідає меті та завданням атестування поліцейських і суперечить вимогам Закону №580-VIII.

18. Передбачені частиною 4 статті 57 №580-VIII повноваження керівника поліції та/або керівників органів (закладів, установ) поліції приймати рішення про проведення атестування поліцейських теж можуть реалізовуватись останніми виключно з підстав і з метою, визначених частинами 1-2 статті 57 Закону №580-VIII.

19. Норми пункту 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VIII також не закріплювали можливості проведення атестування в якості вимоги для прийняття на службу в поліцію працівників міліції, які виявили таке бажання.

20. Тому, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо протиправності дій відповідача 1 щодо включення позивача до списку поліцейських, які підлягають атестуванню.

21. Вирішуючи даний спір суди попередніх інстанцій, на основі досліджених під час судового розгляду справи доказів, з'ясували, що у протоколі атестаційної комісії ОП №15.00004008.0021539 від 26.02.2016 не зазначено мотивів, якими керувалися її члени при прийнятті до уваги або відхиленні обставин, в контексті ділових, професійних якостей позивача, його освітнього та кваліфікаційного рівнів тощо, що мають значення для прийняття рішення, а також не наведено відповідного обґрунтування, яке стало підставою для висновку про те, що позивач займаній посаді не відповідає та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність. Атестаційний лист не містить негативної інформації щодо позивача, оскільки безпосередній керівник позивача характеризує його виключно позитивно.

22. Крім цього, сама по собі вказівка у такому рішенні (висновку), що членами атестаційної комісії під час проведення атестування позивача досліджено атестаційний лист та інші матеріали, які зібрано на поліцейського, а саме: декларацію про доходи, послужний список, інформаційну довідку, висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 5 Закону України "Про очищення влади", інформацію з відкритих джерел, не дає підстави для однозначного висновку про належне дослідження таких матеріалів у їх взаємозв'язку з іншими фактами та обставинами, що мають значення та прийняття спірного рішення з урахуванням таких даних. При цьому, атестаційною комісією не надано доказів на підтвердження того, яка саме інформація з відкритих джерел досліджувалась та що саме в ній містилось.

23. Колегія суддів вважає, що на підставі встановлених фактичних обставин справи, суди попередніх інстанцій дійшли вірних висновків про те, що рішення (висновок) атестаційної комісії не містить висновків щодо обставин, передбачених пунктом 16 розділу IV Інструкції №1465 та факту невідповідності позивача вимогам, що пред'являються до нього як до особи, яка перебуває на відповідній посаді, а тому, є необґрунтованим і таким, що підлягає скасуванню.

24. При цьому, формальне зазначення атестаційною комісією у висновку усіх необхідних складових, саме по собі, не може свідчити про обґрунтованість рішення, наявність законних підстав для його прийняття відносно позивача та дотримання атестаційною комісією вимог пункту 20 розділу IV Інструкції №1465.

25. Колегія суддів не бере до уваги твердження скаржника щодо не з'ясування судом першої інстанції обставин, які належали до предмету доказування в частині дотримання позивачем строків звернення до суду з вимогою про визнання протиправним та скасування висновку атестаційної комісії. Вказані обставини були з'ясовані судом апеляційної інстанції, який з урахуванням наявних у справі доказів та практики Європейського Суду з прав людини дійшов висновку про відсутність підстав для залишення позовної заяви без розгляду в цій частині.

26. Таким чином, звільнення позивача зі служби в поліції з підстав, передбачених пунктом 5 частини 1 статті 77 Закону №580-VIII (через службову невідповідність), проведене відповідачем незаконно, у зв'язку з чим оспорюваний наказ підлягав скасуванню, а позивач - поновленню на посаді, з якої його було звільнено з виплатою середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

27. Вирішуючи питання обґрунтованості касаційної скарги, колегія суддів наголошує, що згідно з частиною 1 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України), суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

28. Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

29. Суди попередніх інстанцій при прийнятті оскаржуваних судових рішень правильно застосували норми матеріального права і не допустили порушень норм процесуального права, а тому підстави для їх скасування і ухвалення нового рішення, визначені статтею 351 КАС України, відсутні.

30. З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а постанова Миколаївського окружного адміністративного суду від 14.11.2016 та ухвала Одеського апеляційного адміністративного суду від 05.04.2017 - залишенню без змін.

РЕЗОЛЮТИВНА ЧАСТИНА:

31. Касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Миколаївській області залишити без задоволення.

32. Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 14.11.2016 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 05.04.2017 у справі №814/1536/16 за позовом ОСОБА_5 до Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Національна поліція України, атестаційна комісія №5 Головного управління Національної поліції в Миколаївській області про визнання протиправними та скасування протоколу, наказу, поновлення на посаді залишити без змін.

33. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

...........................

...........................

...........................

В.М. Шарапа

В.М. Бевзенко

Н.А. Данилевич,

Судді Верховного Суду