Історія справи

Постанова КАС ВП від 25.07.2024 року у справі №380/8545/20

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 липня 2024 року

м. Київ

справа № 380/8545/20

адміністративне провадження № К/990/13262/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т.Г.,

суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,

розглянувши у судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу № 380/8545/20

за позовом ОСОБА_1 до Львівської міської ради, Виконавчого комітету Львівської міської ради, за участі третіх осіб - Залізничної районної адміністрації Львівської міської ради, Комунального підприємства "Адміністративно-технічне управління" про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання до вчинення дій, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Львівської міської ради на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 08 червня 2021 року (ухвалене у складі головуючого судді Сасевича О.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2022 року (прийняту у складі колегії суддів: судді-доповідача Гінди О.М., суддів: Качмара В.Я., Ніколіна В.В.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У жовтні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернулася до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Львівської міської ради (далі - Львівська МР, відповідач 1) та Виконавчого комітету Львівської міської ради (далі - ВК Львівської МР, відповідач 2), треті особи: Залізнична районна адміністрація Львівської міської ради (далі - третя особа 1), Комунальне підприємство «Адміністративно-технічне управління» (далі - КП «Адміністративно-технічне управління» , третя особа 2), в якому, з урахуванням заяви про уточнення предмету позову, просила:

- визнати протиправною бездіяльність Львівської МР щодо не включення до діючого Переліку тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові (переліків за районами) тимчасової споруди за адресою: АДРЕСА_1 , яка належить ФОП ОСОБА_1 ;

- зобов`язати Львівську міську раду внести зміни до ухвали, яка визначає (затверджує) Перелік тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові (переліки за районами), шляхом включення до Переліку тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові (переліків за районами) тимчасової споруди за адресою - АДРЕСА_1 , із вказанням її власником фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 ;

- визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Львівської міської ради № 833 від 18 вересня 2020 року «Про демонтаж тимчасової споруди на АДРЕСА_1 ».

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що дії відповідача при винесенні оскаржуваної ухвали є протиправними та порушують права ОСОБА_1 , оскільки невключення споруди, до останнього діючого Переліку тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у Залізничному районі м. Львова без належного обґрунтування, порушує принцип передбачуваності закону, що позбавляє позивачку можливості регулювати свою поведінку: мати можливість за необхідності та належної правової допомоги передбачити наслідки, до яких може призвести певна дія. Відсутність спірної тимчасової споруди у діючому переліку тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності унеможливлює оформлення права користування елементами благоустрою під нею і призведе до їх демонтажу.

Короткий зміст рішень суду першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 08 червня 2021 року, яке залишене без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2022 року позов задоволено повністю.

Визнано протиправною бездіяльність Львівської МР щодо невключення до діючого Переліку тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові (переліків за районами) тимчасової споруди за адресою - АДРЕСА_1 , яка належить ФОП ОСОБА_1 .

Зобов`язано Львівську МР внести зміни до ухвали, яка визначає (затверджує) Перелік тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові (переліки за районами), шляхом включення до Переліку тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові (переліків за районами) тимчасової споруди за адресою - АДРЕСА_1 , із вказанням її власником ФОП ОСОБА_1 ;

Визнано протиправним та скасувано рішення ВК Львівської МР № 833 від 18 вересня 2020 року про демонтаж тимчасової споруди на АДРЕСА_1 .

Стягнуто з Львівської МР за рахунок бюджетних асигнувань на користь Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 судовий збір в сумі 2102 грн. 00 коп.

4. Приймаючи такі рішення, суди дійшли висновку, що на момент прийняття ухвали від 26 грудня 2019 року № 6107, тимчасову споруду для здійснення підприємницької діяльності позивачки було включена до Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові, а термін здійснення підприємницької діяльності у цій тимчасовій споруді наданий ОСОБА_1 до 31 травня 2020 року.

Тому у відповідача не було підстав для не включення тимчасової споруди позивачки до Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. 31 травня 2022 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Львівської МР.

У касаційній скарзі скаржник просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 08 червня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2022 року.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди попередніх інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях неправильно застосували норми матеріального права та порушили норми процесуального права.

Львівська МР зазначила, що судами попередніх інстанцій не прийнято до уваги висновок Верховного Суду, щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, викладений у постановах від 13 листопада 2018 року у справі № 910/2145/18, від 27 листопада 2018 року у справі № 910/2686/18, від 12 грудня 2018 року у справі № 826/10330/17.

Вважає, що дії з демонтажу самовільно встановлених тимчасових споруд є заходами з відновлення благоустрою населеного пункту (демонтаж - роботи щодо відновлення території благоустрою), переслідують легітимну мету контролю органами місцевого самоврядування благоустрою населеного пункту.

Суди протиправно втрутились у дискреційні повноваження Львівської МР, зобов`язавши її внести зміни до ухвали. яка визначає Перелік тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові.

Не врахували, що документи, які були підставою для розміщення ТС, вже втратили чинність.

6. За результатом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 31 травня 2022 року визначено склад колегії суддів: головуюча суддя Стрелець Т.Г., судді Тацій Л.В., Стеценко С.Г.

Ухвалою Верховного Суду від 22 серпня 2022 року відкрито касаційне провадження за цією скаргою.

15 вересня 2022 року до Верховного Суду від ОСОБА_1 надійшов відзив на касаційну скаргу. Позивачка вважає, що оскаржувані судові рішення відповідають нормам чинного законодавства, а касаційна скарга не підлягає задоволенню.

7. Верховний Суд ухвалою від 24 липня 2024 року відмовив у задоволенні клопотання Львівської МР про розгляд справи за участю її представника, справу призначив до касаційного розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами на 25 липня 2024 року.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 16 жовтня 2006 року на підставі ухвали Львівської МР № 3052 від 29 грудня 2005 року «Про затвердження приватному підприємцю ОСОБА_1 проєкту відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 », між нею та міською радою був укладений договір оренди земельної ділянки площею 0,007 га, терміном на 5 років за рахунок земель житлової та громадської забудови для встановлення і обслуговування тимчасового торговельного павільйону.

Згідно з Ухвалою Львівської міської ради № 701 від 14 липня 2011 року «Про продовження фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 терміну оренди земельної ділянки на АДРЕСА_1 » строк договору оренди було продовжено ще на 5 років і 30 вересня 2011 року укладено відповідний новий договір оренди землі.

ФОП ОСОБА_1 оформила необхідні документи відповідно до ухвал Львівської міської ради від 14 листопада 2002 року № 121 «Про затвердження Порядку розміщення малих архітектурних форм для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові, надання дозволів на розміщення та відкриття об`єктів дрібно-роздрібної торгівлі, громадського харчування та побутового обслуговування», від 27 грудня 2007 року № 1470 «Про затвердження Правил розміщення малих архітектурних форм для здійснення підприємницької діяльності у м.Львові і порядку надання дозволів на розміщення об`єктів торгівлі, ресторанного господарства та сфери послуг у малих архітектурних формах і схем та переліків розміщення малих архітектурних форм на території м.Львова»; від 18 грудня 2008 року № 2311 «Про затвердження Перспективної схеми розміщення малих архітектурних форм як частини програми комплексного благоустрою території міста».

Ухвалою Львівської міської ради від 05 березня 2009 року№ 2448 внесено зміни у додатки 1-21 Ухвали від 18 грудня 2008 року № 2311 щодо Перспективної схеми розміщення малих архітектурних форм як частини Програми комплексного благоустрою території міста, і доповнено її тимчасовою спорудою позивачки.

Ухвалою Львівської міської ради від 20 березня 2014 року № 3190 затверджено нове «Положення про порядок розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові» та Комплексну схему розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові».

Належна позивачці мала архітектурна форма за адресою АДРЕСА_1 була включена до Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові. (додаток № 2 до Ухвали Львівської міської ради від 20 березня 2014 року № 3190).

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 06 листопада 2014 року у справі № 813/6520/14, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 05 лютого 2015 року визнано протиправною та скасовано ухвалу Львівської міської ради від 20 березня 2014 року № 3190 «Про затвердження Положення про порядок розміщення тимчасових споруд та Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові» в частині ухвалення п.1.1., 1.2., 2, 4, 5 ухвали, а також додатків до ухвали № 1, № № 2-15.

Ухвалою Львівської міської ради від 23 квітня 2015 року № 4526 затверджено нове Положення про порядок розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м.Львові та Комплексна схема розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м.Львові (надалі Комплексна схема ).

23 квітня 2015 року прийнято ухвалу № 4527 «Про продовження терміну здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території м. Львова», якою продовжено на 2 роки до 30 грудня 2016 року договори оренди землі для розміщення тимчасових споруд, перелічених у відповідних додатках. При цьому, формування переліків малих архітектурних форм, які увійшли до нової Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м.Львові (і відповідно яким продовжено дію договорів оренди) також здійснювалось самостійно.

Ухвалою Львівської міської ради від 02 березня 2017 року № 1568 «Про продовження терміну здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території м. Львова припинено чинність ухвали Львівської міської ради від 23 квітня 2015 року № 4527 «Про продовження терміну здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території м. Львова та продовжено термін здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах, що розміщені на території м. Львова», до 31 травня 2018 року згідно з додатком 1, до якого включена тимчасова споруда позивачки.

Після завершення зазначеного у пункті 1 вказаної ухвали терміну, у разі відсутності зауважень щодо розміщення тимчасових споруд та наявності всіх документів на їх встановлення, передбачених ухвалою міської ради від 23 квітня 2015 року № 4526 «Про затвердження Положення про порядок розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові та Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові», термін здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах продовжується до 31 травня 2020 року.

Львівська міська рада 26 грудня 2019 року прийняла ухвалу № 6107 «Про здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території м. Львова» (далі - Ухвала № 6107), якою, зокрема, затвердила новий перелік тимчасових споруд, що входять до Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові.

Вказаною ухвалою, визнано такою, що втратила чинність ухвала Львівської міської ради від 02 березня 2017 року № 1568 «Про продовження терміну здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території м. Львова».

Тимчасова споруда ОСОБА_1 не включена відповідачем у відповідний додаток до ухвали від 26 грудня 2019 року № 6107.

Відповідно до акта про дотримання вимог законодавства при розміщенні тимчасової споруди для здійснення підприємницької діяльності від 31 серпня 2020 року № 7, тимчасова споруда ОСОБА_1 вважається самовільно встановленою та підлягає демонтажу.

Рішенням Львівської міської ради № 833 від 18 вересня 2020 року, на підставі листа Залізничної районної адміністрації від 10 вересня 2020 року № 4-32-27985, вирішено демонтувати самовільно встановлену тимчасову споруду для здійснення підприємницької діяльності на АДРЕСА_1 протягом 60 календарних днів.

Вважаючи протиправною бездіяльністю Львівської МР не включення тимчасової споруди за адресою: АДРЕСА_1 у відповідний додаток до ухвали Львівської МР від 26 грудня 2019 року № 6107, позивачка звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

9. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Згідно із пунктом 44 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в України" виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються, зокрема, питання про встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність.

Відповідно до пункту 7 частини першої статті 30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, зокрема: організація благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах з цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення; здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян.

Правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади благоустрою населених пунктів і спрямований на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини визначає Закон України "Про благоустрій населених пунктів".

Частина перша статті 3 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" визначає, що система благоустрою населених пунктів включає: 1) управління у сфері благоустрою населених пунктів; 2) визначення суб`єктів та об`єктів у сфері благоустрою населених пунктів; 3) організацію благоустрою населених пунктів; 4) нормування у сфері благоустрою населених пунктів; 5) фінансове забезпечення благоустрою населених пунктів; 6) здійснення державного, самоврядного і громадського контролю у сфері благоустрою населених пунктів; 7) встановлення відповідальності за порушення законодавства у сфері благоустрою населених пунктів.

Статтею 5 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" встановлено, що управління у сфері благоустрою населених пунктів здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування та інші органи влади в межах їх повноважень.

Суб`єктами у сфері благоустрою населених пунктів, у розумінні частини першої статті 12 Закону України "Про благоустрій населених пунктів", є органи державної влади та органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, органи самоорганізації населення, громадяни.

Режим використання об`єктів благоустрою визначено статтею 14 зазначеного Закону, яка передбачає, що такі об`єкти використовуються відповідно до їх функціонального призначення для забезпечення сприятливих умов життєдіяльності людини на засадах їх раціонального використання та охорони з урахуванням вимог правил благоустрою території населених пунктів, інших вимог, передбачених законодавством.

Згідно частини другої статті 21 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» розміщення малих архітектурних форм здійснюється відповідно до цього Закону за рішенням власника об`єкта благоустрою з дотриманням вимог законодавства, державних стандартів, норм і правил.

Відповідно до частини другої статті 28 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності (далі - ТС) - це одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту. ТС для здійснення підприємницької діяльності може мати закрите приміщення для тимчасового перебування людей (павільйон площею не більше 30 квадратних метрів по зовнішньому контуру) або не мати такого приміщення.

Розміщення малих архітектурних форм здійснюється відповідно до Закону України "Про благоустрій населених пунктів". Розміщення ТС для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

10. Механізм розміщення ТС для провадження підприємницької діяльності визначений Порядком розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку будівництва та житлово-комунального господарства України від 21 жовтня 2011 року № 244 (далі - Порядок № 244).

Пунктом 1.5 Порядку № 244 визначено, що комплексна схема розміщення тимчасових споруд - це текстові та графічні матеріали, якими визначаються місця розташування ТС на території населеного пункту або його частини, розроблені з урахуванням вимог будівельних, санітарно-гігієнічних норм, а також існуючих містобудівних обмежень, вимог щодо охорони навколишнього природного середовища та раціонального використання територій, охорони історико-культурної спадщини, земельно-господарського устрою.

Згідно з п.п. 2.1, 2.17, 2.18, 2.20, 2.30, 2.31 Порядку № 244 підставою для розміщення ТС є паспорт прив`язки ТС. Встановлення ТС здійснюється відповідно до паспорта прив`язки. Строк дії паспорта прив`язки визначається органом з питань містобудування та архітектури виконавчого органу відповідної ради або районної державної адміністрації відповідно до генерального плану, плану зонування та детального плану територій та з урахуванням строків реалізації їх положень. Продовження строку дії паспорта прив`язки здійснюється за заявою замовника, шляхом зазначення нової дати, підпису та печатки у паспорті прив`язки органом з питань містобудування та архітектури виконавчого органу відповідної ради, районної державної адміністрації.

Пунктом 2.4 Порядку № 244 передбачено, що відповідність намірів щодо місця розташування ТС комплексній схемі розміщення ТС (у разі її наявності), будівельним нормам визначає відповідний орган з питань містобудування та архітектури, який утворено у складі виконавчого органу відповідної сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації, протягом десяти робочих днів з дня подання зазначеної заяви.

Зі змісту наведених норм права вбачається, що система благоустрою населених пунктів включає, зокрема організацію, нормування та здійснення контролю, у тому числі самоврядного, у сфері благоустрою населених пунктів. У свою чергу, правове регулювання у сфері благоустрою передбачає, зокрема затвердження правил благоустрою населених пунктів, а також затвердження місцевих програм, технічної документація з питань благоустрою територій населених пунктів (проекти, схеми, карти, атласи тощо). За своєю юридичною природою перелік тимчасових споруд, призначених для здійснення підприємницької діяльності, комплексні схеми розміщення тимчасових споруд є актами нормування у сфері благоустрою, розробка та затвердження яких входить до повноважень відповідної місцевої ради на підставі пункту 44 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в України".

Тобто Львівська міська рада, ухвалюючи рішення № 6107 "Про здійснення підприємницької діяльності у ТС на території м. Львова", яким затверджено новий Перелік ТС, що входять до Комплексної схеми розміщення ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові згідно з додатком, виконувала передбачені Законом України "Про благоустрій населених пунктів" повноваження стосовно здійснення нормування у сфері благоустрою населених пунктів й реалізувала наявну у міськради виключну компетенцію, визначену п. 44 частини 1 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

11. Визначаючи повноваження Львівської міської ради щодо самостійного вирішення питання про включення або невключення ТС позивача до нового Переліку ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові, колегія суддів виходить з такого.

Відповідно до частин 1, 12 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільська, селищна, міська рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень; акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Статтею 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" встановлено, що регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Оскільки ухвала Львівської МР № 6107 визначає перелік ТС для здійснення підприємницької діяльності на території міста Львова, така ухвала є регуляторним актом.

12. Суд звертає увагу, що у цій справі позивачкою не оскаржується зазначена ухвала Львівської міської ради, тому у межах розгляду та вирішення цієї справи судом не досліджується питання щодо дотримання встановленого порядку її розробки та прийняття. Разом з тим, ОСОБА_1 оскаржує саме бездіяльність Львівської міської ради щодо невключення її ТС до Переліку ТС, затвердженого ухвалою № 6107.

З огляду на це Суд зазначає, що відповідно до статті 4 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" принципами державної регуляторної політики є: доцільність - обґрунтована необхідність державного регулювання господарських відносин з метою вирішення існуючої проблеми; адекватність - відповідність форм та рівня державного регулювання господарських відносин потребі у вирішенні існуючої проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятних альтернатив; ефективність - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб`єктів господарювання, громадян та держави; збалансованість - забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави; передбачуваність - послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб`єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності; прозорість та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов`язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, обов`язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.

Отже, під час розробки та прийняття органом місцевого самоврядування або іншим уповноваженим суб`єктом акта регуляторного характеру, мають бути дотримані такі вимоги: враховані інтереси суб`єктів господарювання, суспільні інтереси (територіальної громади) та інтереси держави у такій мірі, щоб це забезпечувало їх збалансованість; обґрунтовано необхідність нормативного регулювання саме у запропонованому у відповідному регуляторному акті формі та порядку; відповідне нормативне регулювання має бути передбачуваним для суб`єктів господарювання у достатній мірі; якщо такі суб`єкти добросовісно та з дотримання усіх вимог законодавства здійснюють свою господарську діяльність, то нові регуляторні норми (правила, заходи) не повинні перешкоджати такій діяльності, крім випадків об`єктивної та мотивованої необхідності дотримання законодавства, захисту національної безпеки та суспільних інтересів тощо.

Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 16 травня 2023 року у справі № 380/3195/22.

13. Суди нижчих інстанцій, задовольняючи позов вважали, що Ухвалою Львівської МР № 1568 від 02 березня 2017 року «Про продовження терміну здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території м. Львова» ТС позивачки було включена до Комплексної схеми розміщення ТС для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові. Термін здійснення підприємницької діяльності у цій ТС наданий ОСОБА_1 до 31 травня 2020 року.

Тому у відповідача не було підстав для не включення тимчасової споруди позивачки до Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові.

Оскаржуючи судові рішення першої та апеляційної інстанцій Львівська МР у касаційній скарзі зауважила на тому, що паспорт прив`язки ТС ОСОБА_1 , виданий Управлінням архітектури департаменту містобудування Лівівської МР, діяв тільки до 30 грудня 2016 року. Строк дії паспорта прив`язки у встановленому порядку не продовжений. Також у ОСОБА_1 не було договору про право користування окремими конструктивними елементами благоустрою. Наведені обставини, на думку відповідача, підтверджують відсутність підстав для задоволення позову.

Перевіряючи правомірність висновків судів попередніх інстанцій та обґрунтованість доводів касаційної скарги, суд зазначає про таке.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Ухвалою Львівської МР № 1568 від 02 березня 2017 року «Про продовження терміну здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території м. Львова» припинено чинність ухвали Львівської міської ради від 23 квітня 2015 року № 4527 «Про продовження терміну здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території м. Львова» та продовжено термін здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах, що розміщені на території м. Львова, до 31 травня 2018 року згідно з додатком 1.

Встановлено, що після завершення зазначеного у пункті 1 цієї ухвали терміну, у разі відсутності зауважень щодо розміщення тимчасових споруд та наявності всіх документів на їх встановлення, передбачених ухвалою міської ради від 23 квітня 2015 року № 4526 «Про затвердження Положення про порядок розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові та Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові», термін здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах продовжується до 31 травня 2020 року.

Разом з цим, відповідно до положень пункту 5 вказаної ухвали Львівської МР суб`єктам підприємницької діяльності, переліченим у додатку 1, з 01 вересня 2017 року необхідно укласти договори на право тимчасового користування окремими конструктивними елементами благоустрою для розміщення тимчасових споруд, до 31 грудня 2017 року привести всю необхідну документацію на розміщення тимчасових споруд відповідно до законодавства України та отримати паспорти прив`язки тимчасових споруд.

Тобто вказаною ухвалою міська рада визначила час, у який підприємці перелічені у додатку 1 до ухвали, зокрема і позивачка, повинні привести всю необхідну документацію на розміщення тимчасових споруд відповідно до законодавства України, отримати паспорти прив`язки тимчасових споруд та укласти договори на право тимчасового користування окремими конструктивними елементами благоустрою для розміщення тимчасових споруд.

Крім того відповідно до п. 5.10 Положення про порядок розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові та Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові, затвердженого Ухвалою Львівської МР від 23 квітня 2015 року № 4526 якщо протягом шести місяців з дати прийняття ухвали міської ради суб`єкт підприємницької діяльності не уклав договору оренди окремих конструктивних елементів благоустрою для розміщення тимчасових споруд він втрачає право на встановлення ТС, у подальшому - на укладення договору.

Отже, при розгляді цієї справи судам необхідно було встановити, чи дотримано позивачкою вимоги пункту 5 ухвали Львівської МР № 1568, оскільки їх виконання легалізує встановлення ТС ОСОБА_1 та є підставою для включення ТС у новий Перелік тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові.

Проте, відповідно до змісту оскаржуваних судових рішень, суди не досліджували та не надавали оцінку вказаним обставинам, обмежившись лише тим, що ТС позивачки була включена до попередньої Комплексної схеми розміщення ТС.

Колегія суддів КАС ВС зауважує, що невключення ТС позивачки до додатку 1 Ухвали Львівської МР № 6107, якою затверджено Перелік ТС, що входять до Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові, стало безпосередньою підставою для прийняття Виконавчим комітетом Львівської МР рішення від 18 вересня 2020 року № 833 «Про демонтаж тимчасової споруди на АДРЕСА_1».

Тому, оцінка правомірності рішення про демонтаж ТС повинна надаватись після встановлення обставин, зазначених Верховним Судом, та вирішення питання щодо правомірності невключення ТС позивачки до вказаного Переліку.

14. Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

Враховуючи наведене колегія суддів дійшла до висновку, що судами попередніх інстанцій не дотримані норми процесуального права, оскільки не встановлені всі обставини справи, які мають значення для її правильного вирішення та прийняття у ній законного та обґрунтованого рішення.

Відповідно до положень частини першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Разом з тим, без дослідження і з`ясування наведених вище обставин не можна ухвалити законне та обґрунтоване рішення.

15. Згідно частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

Пунктом 4 частин третьої статті 353 КАС України встановлено, що порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина четверта статті 353 КАС України).

Таким чином, касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи до суду першої інстанції на новий розгляд.

Керуючись статтями 341 345 349 353 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Львівської міської ради - задовольнити.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 08 червня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2022 року по справі № 380/8545/20 - скасувати.

Справу № 380/8545/20 направити на новий розгляд до Львівського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Стрелець Т.Г.

Судді Стеценко С.Г.

Тацій Л.В.