Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

25 квітня 2018 року

м. Київ

справа №822/402/16

адміністративне провадження №К/9901/8780/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

Головуючої судді - Желтобрюх І.Л.,

суддів: Білоуса О.В., Стрелець Т.Г.

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 5 серпня 2016 року (судді: Петричкович А.І., Божук Д.А., Польовий О.Л.) та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2016 року (судді: Матохнюк Д.Б., Боровицький О. А., Сапальова Т.В.) у справі №822/402/16 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області, Атестаційної комісії №4 Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області, Апеляційної атестаційної комісії Західного регіону Національної поліції України, Національної поліції України про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до ГУ НП в Хмельницькій області, Атестаційної комісії №4 ГУ НП в Хмельницькій області, Апеляційної атестаційної комісії Західного регіону Національної поліції України, в якому просила:

- визнати протиправними дії Атестаційної комісії № 4 ГУ НП в Хмельницькій області щодо визнання невідповідності її займаній посаді та звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність та скасувати рішення атестаційної комісії №4 ГУ НП в Хмельницькій області від 01.02.2016;

- визнання протиправними дії Апеляційної атестаційної комісії Західного регіону щодо залишення в силі рішення атестаційної комісії № 4 Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області від 01.02.2016 та скасувати рішення Апеляційної атестаційної комісії Західного регіону від 15.02.2016;

- скасувати наказ ГУ НП України в Хмельницькій області від 17.02.2016 №18 про звільнення з поліції за п. 5 ч. 1 ст. 77 Закону України «Про Національну поліцію» через службову невідповідність та поновити її на посаді оперуповноваженого відділення поліції на ринку Хмельницького відділу поліції ГУ НП в Хмельницькій області;

- стягнути з ГУ НП в Хмельницькій області на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу;

- встановити для ГУНП в Хмельницькій області строк один місяць з дня набрання рішенням законної сили на подання звіту про виконання постанови у цій справі.

Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 5 серпня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2016 року, позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано рішення Атестаційної комісії №4 ГУ НП в Хмельницькій області від 01.02.2016 про невідповідність займаній посаді та звільнення ОСОБА_1 зі служби в поліції через службову невідповідність; визнано протиправним та скасовано рішення Апеляційної атестаційної комісії Західного регіону від 15.02.2016 про відхилення скарги ОСОБА_1 на рішення Атестаційної комісії №4 ГУ НП Хмельницькій області від 01.02.2016; визнано протиправним та скасовано наказ ГУНП України в Хмельницькій області від 17.02.2016 №18 о/с «По особовому складу» в частині звільнення ОСОБА_1 зі служби в поліції через службову невідповідність за п. 5 ч. 1 ст. 77 Закону України "Про Національну поліцію" та поновлено на службі в поліції на посаді оперуповноваженого відділення поліції на ринку Хмельницького відділу поліції Головного управління Національної поліції з 21.02.2016; стягнуто з відповідача на користь позивача грошове забезпечення за час вимушеного прогулу у розмірі 30394 грн. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено. Постанова в частині поновлення на посаді та стягнення середнього грошового забезпечення за один місяць допущена до негайного виконання.

Судами попередніх інстанцій було встановлено, що з 14.08.2001 по 06.11.2015 ОСОБА_1 проходила службу в органах внутрішніх справ України.

7 листопада 2015 року Наказом ГУНП в Хмельницькій області № 7 о/с «По особовому складу» відповідно до пунктів 9 та 12 розділу ХІ Закону України «Про Національну поліцію» (далі - Закон №580-VIII) позивача без проведення конкурсу було призначено на посаду оперуповноваженого відділення на ринку Хмельницького відділу поліції ГУ НП з присвоєнням спеціального звання «капітан поліції».

12 січня 2016 року наказом т.в.о. начальника ГУНП в Хмельницькій області наказом №9 «Про організацію проведення атестування особового складу Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області» вирішено провести відповідне атестування поліцейських.

У період з 28.01.2016 по 01.02.2016 позивачем пройдено тестування та атестування, визначені «Інструкцією про порядок проведення атестування поліцейських», затвердженою наказом Міністерства внутрішніх справ України №1465 від 17.11.2015 (далі - Інструкція).

5 лютого 2016 року позивача було ознайомлено із висновком атестаційної комісії, відповідно до якого він займаній посаді не відповідає та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Позивач оскаржив висновок Атестаційної комісії №4 ГУ НП в Хмельницькій області, однак 15.02.2016 Апеляційною атестаційною комісією Західного регіону скаргу було відхилено.

Наказом т.в.о. начальника ГУ НП в Хмельницькій області від 17.02.2016 №18 о/с «По особовому складу» капітана поліції ОСОБА_1, оперуповноваженого відділення поліції на ринку Хмельницького відділу поліції ГУНП, звільнено зі служби в поліції згідно з пунктом 5 (через службову невідповідність) частини 1 статті 77 Закону №580-VIII.

Вважаючи своє звільнення незаконним, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Частково задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з мотивами якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що при проведенні атестування та винесенні оскаржуваного наказу відповідачами не було дотримано визначеної чинним законодавством процедури, а тому дійшов висновку про обґрунтованість позовних вимог ОСОБА_1 та, як наслідок, наявність підстав до їх задоволення в цій частині. Разом з тим, дійшов висновку, що клопотання про зобов'язання Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області подати звіт про виконання постанови суду в строк у один місяць з дня набрання рішенням законної сили, не підлягає задоволенню оскільки суду не має підстав вважати, що суб'єкти владних повноважень будуть порушувати закон, не виконуючи рішення суду.

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій відповідач подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати такі рішення та прийняти нове, яким у задоволенні позову відмовити в повному обсязі. На думку скаржника, атестування позивача проведене в межах повноважень атестаційної комісії та у спосіб, передбачений Інструкцією, а тому висновки судів попередніх інстанцій про порушення порядку проведення атестування є безпідставними.

Крім того, на обґрунтування доводів касаційної скарги скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій фактично надали оцінку підставам прийняття рішення атестаційної комісією і таким чином перебрали на себе дискреційні повноваження останньої та прийняли нове рішення про відповідність позивача займаній посаді.

Заперечуючи проти вказаної касаційної скарги позивач просив залишити її без задоволення, оскільки вважає доводи відповідача безпідставними, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій такими, що ухвалені з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Переглянувши судові рішення в межах доводів касаційної скарги, перевіривши повноту встановлення судовими інстанціями фактичних обставин справи та правильність застосування ними норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги, з огляду на наступне.

Відповідно до частини другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначено Законом України «Про Національну поліцію» від 02.07.2015 № 580-VIII (далі - Закон №580-VIII).

Порядок призначення на посади поліцейських працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, визначений у пункті 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №580-VIII.

Так, працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

Отже, пунктом 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №580-VIII не передбачено проведення атестування чи переатестування працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції.

Вимоги до кандидатів на службу в поліції визначені у статтях 49, 61 Закону №580-VIII. До таких вимог належать, зокрема: досягнення 18 років, наявність повної загальної середньої освіти, відповідність рівня фізичної підготовки вимогам, що затверджені Міністерством внутрішніх справ України.

Натомість, завданням атестування, згідно з частиною 1 статті 57 Закону №580-VIII, є оцінка ділових, професійних, особистих якостей поліцейського, його освітній та кваліфікаційний рівні, фізична підготовка на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

Частиною другою статті 57 Закону №580-VIII визначений вичерпний перелік підстав для проведення атестування поліцейських, до яких належать: призначення на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Прийняття рішення про проведення атестування поліцейських з інших підстав, ніж зазначені у частині другій статті 57 Закону №580-VIII, суперечить частині другій статті 19 Конституції України.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1була прийнята на службу до поліції на умовах, визначених пунктом 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України №580-VІІІ, шляхом видання наказу про призначення на посаду в органах поліції за його згодою.

Зазначений наказ не містить жодних застережень про тимчасовість призначення позивача на посаду оперуповноваженого відділення поліції на ринку Хмельницького відділу поліції ГУНП.

На вказаній вище посаді позивач пропрацював менше одного року, питання про призначення його на вищу посаду, переведення на нижчу посаду або притягнення до відповідальності в межах дисциплінарної процедури відповідачем не вирішувалось.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що призначення атестації позивача одразу ж після прийняття його на роботу (службу в поліції) безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення позивача на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження є незаконним.

Посилання скаржника на те, що позивач зареєструвався через Інтернет, а тому вважається таким, що пройшов атестування в добровільному порядку, колегія суддів вважає безпідставним, оскільки статтею 57 Закону №580-VІІІ не передбачено такої підстави для проведення атестування як проходження в добровільному порядку.

Стосовно висновків атестаційної комісії та посилань скаржника на невідповідність позивача займаній посаді, колегія суддів зазначає наступне.

Для висновку про службову невідповідність поліцейського повинні бути об'єктивно встановлені факти, що свідчать про неналежне виконання ним своїх службових обов'язків, систематичне порушення дисципліни, вчинення ганебних вчинків, злочинів, корупційних правопорушень, порушення присяги, критично низький рівень теоретичних знань чи професійних навичок, тощо.

Натомість, атестаційний лист позивача не містить негативної інформації стосовно нього; безпосередній керівник характеризує його виключно позитивно, в тому числі за його ділові та особисті риси.

Результати тестування позивача в атестаційному листі визначені як 47 бали за підсумками тестування на загальні здібності та навички, та 30 бали - тестування на професійні знання з 60 можливих. Тобто, позивач під час проходження тестування подолала встановлений мінімальний рівень.

Водночас, з протоколу засідання атестаційної комісії вбачається, що атестаційна комісія діяла з порушенням вимог статті 57 Закону України № 580-VIII та пункту 16 розділу IV Інструкції № 1465, а саме: не проводила глибокого і всебічного вивчення документів особової справи позивача, не аналізувала повноти виконання ним функціональних обов'язків (посадових інструкцій), показників службової діяльності, рівня теоретичних знань та професійних навичок, не враховувала наявність заохочень та дисциплінарних стягнень, тощо.

Так, під час атестації позивача члени атестаційної комісії досліджували лише стандартний пакет документів, перелічений у формі бланку (декларацію про доходи; послужний список; інформаційну довідку; висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону України «Про очищення влади» від 16.09.2014 №1682-VII, інформацію з відкритих джерел).

При цьому, рішення (висновок) атестаційної комісії не містить висновків щодо обставин, передбачених пунктом 16 розділу ІV Інструкції, та факту невідповідності позивача вимогам, що пред'являються до нього як до особи, яка перебуває на відповідній посаді.

Так само протокол засідання атестаційної комісії та висновок (рішення) не містять жодних мотивів чи обґрунтувань, які покладено в основу твердження комісії про службову невідповідність позивача.

Негативна оцінка ділових, професійних, особистих рис поліцейського, його освітнього та кваліфікаційного рівнів, що надана атестаційною комісією, не узгоджується з доказами про позитивну оцінку щодо цього ж поліцейського, оскільки висновки атестаційної комісії спростовуються самим фактом прийняття позивача на службу до поліції в порядку переатестування з присвоєнням спеціального звання, матеріалами особової справи та відомостями, що викладені в атестаційному листі позивача.

Колегія суддів зауважує, що оскільки негативне рішення атестаційної комісії тягне за собою правові наслідки у вигляді звільнення особи зі служби через службову невідповідність, таке рішення, незалежно від форми його оформлення (протокол, окремий акт), повинно бути мотивованим, детальним і повним, відображати усі суттєві обставини, що мали вплив на його прийняття.

Проте з матеріалів даної справи неможливо встановити, а судами не встановлено, яким саме критеріям не відповідала позивач та які обставини в їх сукупності призвели до прийняття оскаржуваного рішення про службову невідповідність.

При цьому, суд касаційної інстанції зауважує, що відповідно до вимог законодавства передумовою винесення наказу про призначення особи на посаду поліцейського є вирішення питання щодо його відповідності вимогам, які передбачені Законом України №580-VІІІ.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що саме під час вирішення питання про прийняття позивача на службу до поліції відповідач мав право провести конкурс, під час якого оцінити ділові, професійні, особисті якості, освітній та кваліфікаційній рівень, фізичну підготовку та прийняти рішення про прийняття його на роботу або відмову у прийняття на роботу. Однак, після зарахування на посаду, відповідач має право звільняти працівника лише у разі неналежного виконання ним своїх обов'язків (стаття 58 Закону № 580-VІІІ).

Отже, з'ясування відповідності особи вимогам до поліцейського, визначеним у статтях 49, 61 Закону №580-VIII повинно встановлюватися до прийняття такої особи на службу, а не після.

Зазначене вище обмеження введене законодавцем насамперед з метою захисту особи від незаконного звільнення, гарантованого статтею 43 Конституції України. Оскільки у разі відмови у прийнятті на роботу особа не позбавлена можливості вжити заходів щодо усунення недоліків та/або перешкод з метою повторного працевлаштування на бажаній посаді. В той же час обставина звільнення особи з посади через службову невідповідність істотно порушує її права, оскільки така підстава звільнення дискредитує працівника та перешкоджає подальшому працевлаштуванню.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про протиправність звільнення позивача зі служби в поліції у запас Збройних Сил України, необхідності поновлення позивача на відповідній посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Доводи касаційної скарги щодо неприпустимості втручання суду у дискреційні повноваження атестаційної комісії як колегіального органу колегія суддів також вважає необґрунтованими, оскільки пункт 3 частини 3 статті 2 КАС України (в редакції, що була чинною станом на час виникнення спірних правовідносин) передбачав, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони обґрунтовано, то суди в наведеній категорії справ мають право і зобов'язані перевіряти обґрунтованість оскаржуваного рішення (висновку) атестаційної комісії.

Наведене узгоджується з передбаченим пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року правом особи на доступ до суду, що, зокрема, включає такий аспект, як право на розгляд справи судом із "повною юрисдикцією", тобто судом, що має достатні та ефективні повноваження щодо повторної (після адміністративного органу) оцінки доказів, встановлення обставин, які були підставою для прийняття оскарженого адміністративного рішення, належного поновлення прав особи за результатами розгляду справи по суті. За загальним правилом, суди повинні утримуватися від перевірки обґрунтованості таких актів, однак повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору.

Таким чином, доводи касаційної скарги висновків судів попередніх інстанцій не спростовують.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що висновки судів попередніх інстанцій є обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, внаслідок чого касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін.

Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 5 серпня 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2016 року у справі №822/402/16 залишити без змін, а касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області, - без задоволення.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуюча суддя: І.Л. Желтобрюх

Судді: О.В. Білоус

Т.Г. Стрелець