Історія справи

Ухвала КАС ВП від 05.09.2019 року у справі №826/5870/18

ПОСТАНОВА

Іменем України

24 жовтня 2019 року

м. Київ

справа №826/5870/18

провадження №К/9901/24489/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А. А. суддів: Желєзного І. В., Стеценка С. Г.

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу

за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "ОРТАК"

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.04.2019 (суддя Скочок Т. О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від
17.07.2019 (головуючий суддя Чаку Є. В., судді Файдюк В. В., Мєзєнцев Є. І.)

у справі № 826/5870/18

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ОРТАК"

до Міністерства юстиції України

про визнання протиправною та скасування реєстрації Міністерством юстиції України постанови від 07.11.2016 за № 1446/29576, встановив:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

1. У квітні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю "ОРТАК" звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до Міністерства юстиції України, в якій просило суд визнати протиправною та скасувати державну реєстрацію Міністерством юстиції України від 07.11.2016 за №1446/29576 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 11.08.2016 №1418, зокрема, у частині змін, внесених до абз. 1 п. 4 глави 4 розділу ХІ та пп. 1 п. 4 глави 4 розділу ХІ Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 30.09.2015 №2494, чи у інший спосіб захистити права та інтереси позивача.

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Товариство з обмеженою відповідальністю "ОРТАК" звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з іншим позовом про визнання протиправною та скасування постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від
11.08.2016 №1418 у частині змін, внесених до абз. 1 п. 4 глави 4 розділу ХІ та пп. 1 п. 4 глави 4 розділу ХІ Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 30.09.2015 №2494. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.04.2017 відкрито провадження у справі №826/4302/17. Так, у відзиві на позовну заяву у справі №826/4302/17 НКРЕКП серед інших доказів правомірності постанови та внесених нею змін, послалось також й на факт реєстрації Міністерством юстиції України 07.11.2016 за №1446/29576, яке, як зазначено у відзиві, не могло відбутися у разі виявлення незаконності та протиправності змін, що вносилися, що, як зазначає позивач, стало підставою для звернення до адміністративного суду з вказаною позовною заявою.

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.04.2019 у справі №826/5870/18 у задоволенні позову відмовлено.

4. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.07.2019 у справі №826/5870/18 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від
23.04.2019 залишено без змін.

5. Товариство з обмеженою відповідальністю "ОРТАК" з вищевказаними рішеннями судів не погодилося, тому звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанції норм матеріального і процесуального права та неповне з'ясування всіх обставин справи, просить суд скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.04.2019 і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.07.2019 у справі №826/5870/18 та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог у повному обсязі

6. Ухвалою Верховного Суду від 04.09.2019 відкрито касаційне провадження у справі №826/5870/18.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що Товариство з обмеженою відповідальністю "ОРТАК" є споживачем природного газу та на нього розповсюджується, у тому числі й дія постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 11.08.2016 №1418, зокрема, у частині змін, внесених до абз. 1 п. 4 глави 4 розділу ХІ та пп. 1 п. 4 глави 4 розділу ХІ Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від
30.09.2015 №2494.

8.11.08.2016 відповідно до п. 6 ч. 3 ст. 4 Закону України "Про ринок природного газу", ст. 14 Закону України "Про природні монополії", п. 4 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого Указом Президента України від 10.09.2014 № 715, Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг прийнято постанову №1418 "Про затвердження змін до деяких постанов НКРЕКП".

Вказаною постановою було затверджено зміни, у тому числі, до Кодексу газорозподільних систем, зокрема у Розділі ХІ у главі 4 у п. 4: абз. 1 Кодексу викладено у такій редакції:

"4. У разі виявлення Оператором ГРМ пропущення строку періодичної повірки лічильника газу або звужуючого пристрою з вини споживача, несправності лічильника газу або звужуючого пристрою (перетворювача різниці тиску), що сталася внаслідок його пошкодження або позаштатного режиму роботи, за умови відсутності несанкціонованого втручання в роботу ЗВТ перерахунок об'єму розподіленого (спожитого) природного газу проводиться з урахуванням такого:";

А пп. 1 після слів "експертної повірки" доповнено словами", а також при пропущенні строку періодичної повірки лічильника газу або звужуючого пристрою з вини споживача", після слів "з дати виходу з ладу ЗВТ" доповнено словами " (з дати початку прострочення періодичної повірки)".

9. Наказом Міністерства юстиції України від 07.11.2016 №3186/5 "Про державну реєстрацію нормативно-правового акта" було зареєстровано Постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг прийнято постанову "Про затвердження змін до деяких постанов НКРЕКП" від
11.08.2016 №1418.

10. Не погоджуючись з такими діями відповідача, позивач звернувся до суду з відповідним позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

11. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанції керувались тим, що Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг подано всі відповідні документи для здійснення реєстрації змін до нормативно-правового акта, передбачені Положенням про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 №731.

12. Також суди керувались тим, що оскаржуючи державну реєстрацію вказаної постанови, позивач фактично оскаржує саму постанову НКРЕКП. При цьому, в рамках розгляду цієї справи судом може бути надана лише оцінка факту дотримання вимог чинного законодавства України Міністерством юстиції України під час проведення процедури державної реєстрації нормативно - правового акта, але не може бути досліджено обставини відповідності положень самої постанови НКРЕКП в тій частині, з якою не погоджується позивач.

ІV.ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

13. Касаційна скарга мотивована тим, що суди першої та апеляційної інстанцій припустилися неправильного застосування норм матеріального права, яке полягає у нездійсненні (неправильному здійсненні) тлумачення відповідних норм чинного законодавства, зокрема тлумачення поняття правової експертизи, як невід'ємної складової процесу реєстрації нормативно-правового акту з обов'язковістю забезпечення повноти такого дослідження, внаслідок чого прийняли помилкове рішення про відповідність вимогам права та законність проведеної державної реєстрації нормативно - правового акта.

14. На думку скаржника, суди першої та апеляційної інстанції не врахували, що навіть наявна недосконала внутрішня процедура Мінюсту щодо правової експертизи явно не була дотримана у частині повноти дослідження поданого на реєстрацію нормативно-правового акта.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

15. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.

16. Згідно з п. 1 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 №731 (надалі - Положення №731), державна реєстрація нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, які виступають суб'єктами нормотворення здійснюється відповідно до указу Президента України від 03.10.1992 "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" та цього Положення.

Державна реєстрація нормативно-правового акта полягає у проведенні правової експертизи на відповідність його Конституції; та законодавству України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї, міжнародним договорам України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, прийнятті рішення про державну реєстрацію цього акта, присвоєнні йому реєстраційного номера та занесенні до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.

17. У відповідності до п. 2 Положення № 731, державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер.

Пунктом 4 Положення №731, встановлено, що державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду (постанови, накази, інструкції тощо), якщо в них є одна або більше норм, що: а) зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколами до неї, міжнародними договорами України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, а також з урахуванням зобов'язань України у сфері європейської інтеграції та права Європейського Союзу (acquis ЄС), практики Європейського суду з прав людини, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації; б) мають міжвідомчий характер, тобто є обов'язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, а також органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт.

18. З аналізу норм права вбачається, що законодавством встановлено обов'язковість відповідності нормативно- правового акта, що подається на державну реєстрацію, вимогам про мови та інших актів законодавства, узгодженості з раніше прийнятими актами і викладу згідно з правописом та з дотриманням правил нормопроектувальної техніки.

19. Відповідно до п. 1 Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02.07.2014 №228 (надалі - Положення №228), Міністерство юстиції України (Мін'юст) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Підпунктами 1-15 п. 4 Положення №228, встановлено, що Мін'юст відповідно до покладених на нього завдань: 1) розробляє проекти законів та інших нормативно-правових актів; 2) розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавства та подає їх в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України; 3) здійснює правову експертизу проектів законів, інших актів законодавства, які подаються на розгляд Кабінету Міністрів України, та проектів законів, які подаються на розгляд Верховної Ради України іншими суб'єктами права законодавчої ініціативи, нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 4) готує зауваження і пропозиції до прийнятих Верховною Радою України законів, що надійшли на підпис Президентові України; 5) проводить гендерно-правову експертизу актів законодавства; 6) здійснює в установленому законодавством порядку антикорупційну експертизу нормативно-правових актів та проектів нормативно-правових актів, а також розробляє за її результатами рекомендації щодо усунення виявлених факторів, що спричиняють або можуть спричинити вчиненню корупційних та пов'язаних з корупцією правопорушень; 8) здійснює державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, а також інших органів, акти яких відповідно до законодавства підлягають державній реєстрації; 9) скасовує рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади, а також інших органів, акти яких відповідно до законодавства підлягають державній реєстрації; 10) перевіряє у міністерствах, інших центральних та місцевих органах виконавчої влади, а також інших органах, акти яких відповідно до законодавства підлягають державній реєстрації, стан додержання законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів, вимагає у разі потреби подання нормативно-правових актів для державної реєстрації або їх скасування, вносить пропозиції про усунення виявлених порушень і недоліків та притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у допущених порушеннях; 11) розробляє за пропозиціями міністерств та інших центральних органів виконавчої влади плани законопроектної роботи, координує нормотворчу діяльність у міністерствах та інших центральних органах виконавчої влади, здійснює контроль за такою діяльністю; 13) здійснює науково-експертне, аналітичне, інформаційне та методологічне забезпечення виконання першого етапу реалізації Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу; 15) здійснює експертизу проектів нормативно-правових актів та нормативно-правових актів, що підлягають державній реєстрації, на відповідність положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Європейського Суду з прав людини.

20. Аналізуючи вказані норми права, колегія суддів приходить до висновку, що на Мін'юст покладено обов'язок здійснювати державну реєстрацію нормативно-правових актів органів державної влади, які підлягають такій реєстрації з обов'язковим проведенням ряд експертиз та перевірок щодо встановлення таких актів визначеним вимогам.

21. Відповідно до п. 13 Положення №731 у державній реєстрації відмовляється, якщо нормативно-правовий акт:

а) не відповідає Конституції та законам України, іншим актам законодавства, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї, міжнародним договорам України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, та зобов'язанням України у сфері європейської інтеграції та праву Європейського Союзу (acquis ЄС);

б) видано з порушенням вимог законодавства або без урахування практики Європейського суду з прав людини, зокрема акт:

порушує чи обмежує встановлені законом права, свободи й законні інтереси громадян, підприємств, установ та організацій або покладає на них не передбачені законодавством обов'язки;

виходить за межі компетенції органу, що його видав;

містить норми, що призводять або можуть призвести до вчинення корупційних або пов'язаних з корупцією правопорушень;

не відповідає вимогам законодавства про мови;

суперечить установленому порядку ведення діловодства;

видано за наявності будь-якої з обставин, визначених у частині 1 статті 25 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (на підставі повідомлення ДРС);

в) не узгоджено із заінтересованими органами або не повідомлено про позицію уповноваженого представника від всеукраїнських профспілок, їх об'єднань та уповноваженого представника від всеукраїнських об'єднань організацій роботодавців щодо нормативно-правового акта, прийнятого міністерством та іншим центральним органом виконавчої влади з питань, що стосуються соціально-трудової сфери, та проведену роботу з врахування їх зауважень і пропозицій;

г) викладено з порушенням правил правопису та нормопроектувальної техніки;

д) не узгоджується з дорученням, даним органу, що видав акт.

Умотивоване рішення про відмову в державній реєстрації нормативно-правового акта надсилається органу, що його видав, разом з оригіналом цього акта.

22. Судами попередніх інстанцій встановлено, що постанова НКРЕКП від 11.08.2016 №1418 згідно з висновком Урядового уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини від 24.10.2016 відповідає Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Європейського суду з прав людини. Проект зазначеного нормативно-правового акта погоджено з Антимонопольним комітетом України та Державною регуляторною службою України. У висновку юридичного департаменту НКРЕКП від 10.08.2016 зазначено, що у проекті вказаної вище постанови відсутні положення, які містять ознаки дискримінації.

23. З урахуванням викладеного, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що Міністерством юстиції України при здійсненні оскаржуваної державної реєстрації постанови в цілому не вбачалось підстав для відмови у її здійсненні, тому така реєстрація є правомірною, а відтак, суди вірно відмовили у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

24. Також Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що у цій справі має досліджуватись виключно процедура реєстрації відповідного нормативно-правового акта, а не сам акт, правомірність якого є предметом розгляду в іншій справі.

25. Стосовно доводів позивача про неповноту дослідження при правовій експертизі нормативно-правового акта, то слід зазначити, що ці доводи касаційної скарги зводяться виключно до непогодження позивачем з оцінкою обставин справи судами попередніх інстанцій, зокрема щодо висновків і погоджень Урядового уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини, Антимонопольного комітету України та Державної регуляторної служби України Це питання знаходиться поза межами перегляду судом касаційної інстанції відповідно до положень ст. 341 КАС України.

26. Враховуючи зазначене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення, а доводи касаційної скарги є необґрунтованими і не спростовують вірних висновків судів попередніх інстанцій.

27. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

28. Оскільки Верховний Суд залишає без змін рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись ст. 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "ОРТАК" - залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від
23.04.2019 і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від
17.07.2019 у справі №826/5870/18 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А. А. Єзеров

Суддя І. В. Желєзний

Суддя С. Г. Стеценко