Історія справи

Ухвала КАС ВП від 16.05.2019 року у справі №539/1931/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

24 квітня 2020 року

Київ

справа №539/1931/17

адміністративне провадження №К/9901/13313/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,

суддів - Кашпур О. В., Уханенка С. А.

розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №539/1931/17

за позовом ОСОБА_1 до Лубенської міської ради Полтавської області, Лубенського міського голови Грицаєнка Олександра Петровича про визнання протиправними та скасування рішень, поновлення на роботі, стягнення середньої заробітної плати за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Лубенського міськрайонного суду Полтавської області від 29 жовтня 2018 року, прийняте у складі: головуючого судді Іващенка Ю.А. та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 03 квітня 2019 року, ухвалену у складі: головуючого судді Подобайло З.Г. суддів Тацій Л.В., Григорова А.М.,

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Лубенської міської ради Полтавської області (відповідач-1), Лубенського міського голови Грицаєнка Олександра Петровича (відповідач-2) із вимогами:

1.1. визнати протиправним і скасувати рішення ХХ сесії Лубенської міської ради VII скликання від 14 червня 2017 року «Про висловлення недовіри першому заступнику міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради»;

1.2. визнати протиправним і скасувати розпорядження Лубенського міського голови від 13 липня 2017 року №101 «Про звільнення з посади першого заступника міського голови ОСОБА_1 »;

1.3. поновити ОСОБА_1 на посаді першого заступника міського голови Лубенської міської ради з питань діяльності виконавчих органів з 14 липня 2017 року;

1.4. стягнути з Лубенської міської ради на користь ОСОБА_1 середню заробітну плату за час вимушеного прогулу в розмірі 534064,35 грн.

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що питання про його звільнення на пленарному засіданні ХХ сесії Лубенської міської ради VII скликання не розглядалося, у зв`язку з чим його звільнення зі служби в органі місцевого самоврядування на підставі оскаржуваних рішень є незаконним.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

3. Суди попередніх інстанцій установили, що розпорядженням Лубенського міського голови від 25 грудня 2015 року №144 позивача призначено на посаду першого заступника Лубенського міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради.

4. На підставі заяви депутата Лубенської міської ради Полтавської області ОСОБА_2 рішенням Лубенської міської ради Полтавської області від 14 червня 2017 року до порядку денного ХХ сесії Лубенської міської ради VII скликання був включений проєкт рішення «Про висловлення недовіри першому заступнику міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради».

5. Текст проєкту рішення «Про висловлення недовіри першому заступнику міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради», що був включений у порядок денний чергової сесії, містив три пункти: « 1. Виконання посадових обов`язків першого заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_1 визнати незадовільними; 2. Висловити недовіру першому заступнику міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_1 ; 3. Міському голові звільнити першого заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_1 з займаної посади за неналежне виконання посадових обов`язків».

6. Рішенням ХХ сесії Лубенської міської ради VII скликання від 14 червня 2017 року «Про висловлення недовіри першому заступнику міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради» вирішено визнати виконання посадових обов`язків першого заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_1 незадовільним; висловлено недовіру першому заступнику міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_1 ; міському голові доручено звільнити першого заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_1 з займаної посади за неналежне виконання посадових обов`язків.

7. Розпорядженням Лубенського міського голови від 14 липня 2017 року №101 ОСОБА_1 звільнено з посади першого заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради відповідно до пункту 9 статті 36 Кодексу законів про працю України.

8. Не погоджуючись з указаними рішеннями та розпорядженням, позивач звернувся до суду.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

9. Рішенням Лубенського міськрайонного суду від 29 жовтня 2018 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 03 квітня 2019 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

10. Відмовляючи в задоволенні позову, суди попередніх інстанцій уважали, що при прийнятті оскаржуваних рішень відповідачі діяли на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламентом Лубенської міської ради Полтавської області VII скликання, затвердженим рішенням Лубенської міської ради від 04 грудня 2015 року.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

11. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення та ухвалити нове, яким адміністративний позов задовольнити.

12. На обґрунтування вимог касаційної скарги позивач зазначив, що суди попередніх інстанцій під час розгляду справи зосередились на досліджені законності процедури прийняття оскаржуваних рішень і не досліджували доказів, які б могли підтвердити або спростувати наявність фактичних підстав для висловлення недовіри першому заступнику Лубенського міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради.

13. Позивач уважає, що суди попередніх інстанцій необґрунтовано відхилили його доводи про те, що на пленарному засіданні ХХ сесії Лубенської міської ради VII скликання проєкт рішення «Про висловлення недовіри першому заступнику міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради», запропонований депутатом ОСОБА_2 , у цілому не розглядався. Позивач доводить, що на голосування ставився лише пункт 2 вказаного проєкту, який хоча і передбачав голосування за висловлення йому недовіри, проте не міг бути самостійною підставою для звільнення.

14. Позивач також зазначає, що як на підставу звільнення відповідач-2 в оскаржуваному розпорядженні послався на пункту 9 статті 36 Кодексу законів про працю України, однак положення зазначеного пункту є відсильними і передбачають, що конкретні підстави для звільнення містяться в інших законах. Водночас посилань на положення інших законів, що стали підставою для припинення його служби в органах місцевого самоврядування, оскаржуване розпорядження не містить.

15. У відзиві на касаційну скаргу відповідач-1 зазначив, що суди попередніх інстанцій повно та всебічно установили обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосували норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування їхніх рішень немає.

16. Відповідач-2 правом подати відзив на касаційну скаргу не скористався.

17. Касаційна скарга надійшла до Верховного Суду 10 травня 2019 року та за наслідками автоматизованого розподілу була передана на розгляд колегії суддів у складі Касаційного адміністративного суду: судді-доповідачу Шарапі В.М., суддям Бевзенку В.М., Данилевич Н.А.

18. Ухвалою Верховного Суду від 15 травня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

19. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 21 червня 2019 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.

20. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21 червня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.

V. Джерела права та акти їхнього застосування

21. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, у тому числі щодо меж касаційного перегляду, унесені зміни.

22. Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону від 15 січня 2020 року №460-IX передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

23. З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX.

24. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

25. Згідно з частиною четвертою статті 140 Конституції України органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

26. Відповідно до частини першої статті 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування вирішують, крім передбачених в Основному Законі України, й інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

27. Засади організації та діяльності, правовий статус і відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР).

28. Згідно зі статтею 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

29. Частиною першою статті 51 Закону № 280/97-ВР визначено, що виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень.

30. Згідно з частиною третьою статті 51 Закону № 280/97-ВР виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. Міська рада утворює у складі виконавчого комітету ради орган з питань містобудування та архітектури.

31. Відповідно статі 74 Закону № 280/97-ВР органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами.

32. Частинами першою, другою статті 75 Закону № 280/97-ВР передбачено, що органи та посадові особи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними і відповідальними перед територіальними громадами. Вони періодично, але не менш як два рази на рік, інформують населення про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, місцевого бюджету, з інших питань місцевого значення, звітують перед територіальними громадами про свою діяльність.

33. Територіальна громада у будь-який час може достроково припинити повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень.

34. Відповідно до пунктів 3, 5 та 11 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск; затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України, витрат на їх утримання; заслуховування звітів постійних комісій, керівників виконавчих органів ради та посадових осіб, яких вона призначає або затверджує.

35. Загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їхній правовий статус, порядок і правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування визначено в Законі України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07 червня 2001 року № 2493-III (далі - Закон № 2493-III).

36. Відповідно до статті 1 Закону №2493-III служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.

37. Згідно зі статтею 2 Закону №2493-III посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

38. Статтею 4 Закону №2493-III передбачено, що служба в органах місцевого самоврядування здійснюється на таких основних принципах, зокрема, підконтрольності, підзвітності, персональної відповідальності за порушення дисципліни і неналежне виконання службових обов`язків; самостійності кадрової політики в територіальній громаді.

39. Статтею 10 Закону №2493-III встановлено, що прийняття на службу в органи місцевого самоврядування на посади заступників сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради здійснюється шляхом затвердження відповідною радою.

40. Відповідно до статті 20 Закону №2493-III крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, служба в органах місцевого самоврядування припиняється на підставі і в порядку, визначених Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", цим та іншими законами України, а також у разі: порушення посадовою особою місцевого самоврядування Присяги, передбаченої статтею 11 цього Закону; порушення умов реалізації права на службу в органах місцевого самоврядування (стаття 5 цього Закону); виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню на службі, чи недотримання вимог, пов`язаних із проходженням служби в органах місцевого самоврядування (стаття 12 цього Закону); досягнення посадовою особою місцевого самоврядування граничного віку перебування на службі в органах місцевого самоврядування (стаття 18 цього Закону).

VI. Позиція Верховного Суду

41. Перший заступник міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради є посадовою особою виконавчого комітету відповідної міської ради, що призначається на посаду розпорядженням міського голови, яке затверджується міською радою.

42. Повноваження першого заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради можуть бути припинені, у тому числі достроково із загальних підстав, які визначені нормами трудового законодавства, та із спеціальних підстав, передбачених Законами №2493-III і № 280/97-ВР.

43. Щодо спеціальних підстав припинення служби в органах місцевого самоврядування в контексті обставин цієї справи Суд зазначає, що аналіз викладених положень Законів №2493-III і № 280/97-ВР дає підстави для висновку, що діяльність посадових осіб органів місцевого самоврядування ґрунтується на принципах підконтрольності та підзвітності відповідній раді.

44. Підзвітність і підконтрольність посадових осіб органів місцевого самоврядування відповідній раді як принцип діяльності органів місцевого самоврядування передбачає, що рада наділена повноваженнями оцінювати ефективність виконання такими особами своїх повноважень та покладених на них завдань, і застосовувати до них заходи відповідальності, зокрема у будь-який час достроково припиняти їхні повноваження, якщо визнає, що такі особи не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень.

45. Отже, міські ради мають виключні повноваження утворювати виконавчі органи, затверджувати, змінювати їхній персональний склад або припиняти повноваження окремих посадових осіб виконавчих органів ради, якщо вони, за їхньою оцінкою, не виконують покладених на них обов`язків.

46. З огляду на правовий статус заступника міського голови та викладені особливості проходження служби в органах місцевого самоврядування, Суд зазначає, що при визначенні підстав і критеріїв, як обрання на посаду, так і звільнення з неї (дострокового припинення повноважень) відповідні ради наділені широкою свободою розсуду.

47. Як убачається з оскаржуваного рішення Лубенської міської ради від 14 червня 2017 року, підставою для дострокового припинення повноважень позивача як першого заступника Лубенського міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради стала незадовільна оцінка, надана Лубенською міською радою, стану виконання посадових обов`язків позивачем.

48. Суд зазначає, що така підстава повністю узгоджується з підставами для припинення служби в органах місцевого самоврядування, передбаченими в статті 20 Закону №2493-III і відповідає повноваженням міської ради, передбаченим статтями 26, 74 і 75 Закону № 280/97-ВР, посилання на які містяться в оскаржуваному рішенні.

49. Отже, доводи скаржника про те, що у відповідачів не було фактичних та правових підстав для припинення його служби в органах місцевого самоврядування ґрунтуються на неправильному застосуванні норм матеріального права.

50. Доводам позивача про те, що на пленарному засіданні ХХ сесії Лубенської міської ради VII скликання проєкт рішення «Про висловлення недовіри першому заступнику міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради» був розглянутий лише в частині і не був прийнятий в цілому, надана належна оцінка судами попередніх інстанцій.

51. З цього приводу судами попередніх інстанцій установлено, що відповідно до протоколу ХХ сесії Лубенської міської ради VII скликання та порядку денного на розгляд та обговорення був винесений текст саме рішення «Про висловлення недовіри першому заступнику міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради» в цілому, а не окремі його питання.

52. Як установили суди попередніх інстанцій, шляхом дослідження відеозапису пленарного засідання ХХ сесії Лубенської міської ради VII скликання у взаємозв`язку із змістом протоколу ХХ сесії Лубенської міської ради VII скликання від 14 червня 2017 року, під час обговорення проєкту рішення «Про висловлення недовіри першому заступнику міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради», перед голосуванням за проєкт рішення пропозицій до проєкту рішення чи пропозицій щодо способу або порядку голосування за нього, зокрема щодо голосування за кожен пункт окремо, від депутатів Лубенської міської ради не надходило.

53. Водночас суди попередніх інстанцій з`ясували, що окремі депутати висловилися про те, що вони голосували лише за окремий пункт проєкту рішення, а не за рішення в цілому. Проте суди попередніх інстанцій в цій частині правильно зазначили, що довільне тлумачення окремими депутатами змісту поставленого на голосування питання чи вимог Регламенту Лубенської міської ради VII скликання не спростовує того, що на голосування був поставлений проєкт рішення «Про висловлення недовіри першому заступнику міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради» в цілому.

54. Суд наголошує, що до повноважень суду касаційної інстанції не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їхня переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

55. Оцінюючи доводи касаційної скарги в цій частині, Суд зазначає, що посилання позивача на зміст протоколу ХХ сесії Лубенської міської ради VII скликання від 14 червня 2017 року, бюлетеня для таємного голосування були перевірені та проаналізовані судами першої та апеляційної інстанцій під час розгляду та ухвалення оскаржуваних судових рішень, та їм була надана належна правова оцінка, жодних нових аргументів, які б доводили порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права або недотримання норм процесуального права, у касаційній скарзі не наведено.

56. Отже, Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що при прийнятті оскаржуваних рішень відповідачі діяли на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України, Законами №2493-III і № 280/97-ВР.

57. Положеннями частини першої статті 341 КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року) визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

58. Відповідно до частини другої статті 341 КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року) суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

59. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

60. Переглянувши оскаржувані судові рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновки судів попередніх інстанцій у цій справі є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для їхнього скасування чи зміни відсутні.

VII. Судові витрати

61. Ураховуючи результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.

62. Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

63. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

64. Рішення Лубенського міськрайонного суду Полтавської області від 29 жовтня 2018 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 03 квітня 2019 року в справі №539/1931/17 залишити без змін.

65. Судові витрати не розподіляються.

66. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: О.В. Кашпур

С.А. Уханенко