Історія справи

Ухвала КАС ВП від 25.04.2021 року у справі №640/18697/20

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 грудня 2021 року

м. Київ

справа № 640/18697/20

адміністративне провадження № К/9901/16810/21, К/9901/25357/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Калашнікової О. В.,

суддів: Білак М. В., Губської О. А.,

розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №640/18697/20

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Дніпровські енергетичні послуги" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг, Державної казначейської служби України про визнання протиправною бездіяльності та стягнення коштів, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Дніпровські енергетичні послуги" на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2021 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді Черпіцької Л. Т., суддів: Пилипенко О. Є., Собків Я. М. ) та за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 грудня 2020 року (прийняте у складі судді - Огурцова О. П. ) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2021 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді Черпіцької Л. Т., суддів: Пилипенко О. Є., Собків Я. М. )

УСТАНОВИЛ:

І. Суть спору

1. У серпні 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Дніпровські енергетичні послуги" звернулось до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа - Державна казначейська служба України, в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просило:

1.1. визнати протиправною бездіяльність Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг щодо не прийняття відповідних змін до постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 05.10.2018 №1176 "Про затвердження Методики розрахунку тарифу на послуги постачальника універсальних послуг" та №1177 "Про затвердження Порядку формування цін на універсальні послуги";

1.2. стягнути з Державного бюджету України через Державну казначейську службу України на користь ТОВ "ДНІПРОВСЬКІ ЕНЕРГЕТИЧНІ ПОСЛУГИ 3 261 575,00 грн. в рахунок відшкодування шкоди (збитків), завданих Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

2. В обґрунтування позовних вимог вказує, що відповідач після внесення постановою від 28.02.2020 №516 змін до Правил ринку, затверджених постановою від
14.03.2018 № 307, якими запроваджено новий підхід до формування платежів за небаланси та балансуючу енергію, а також значно розширено діапазон відхилення ціни Балансуючого ринку від ціни на Ринку на добу наперед, що значно підвищило витрати постачальників на врегулювання небалансів мав внести відповідні зміни до постанов від 05.10.2018 №1176 "Про затвердження Методики розрахунку тарифу на послуги постачальника універсальних послуг" та №1177 "Про затвердження Порядку формування цін на універсальні послуги", якими врегульовано питання ціноутворення для постачальників універсальних послуг та не передбачено механізмів щодо компенсації витрат, пов'язаних із платою за небаланси. Також вказує, що у зв'язку з невиконанням відповідачем свого обов'язку щодо внесення змін до вказаних постанов та врегулювання механізмів щодо компенсації витрат, пов'язаних із платою за небаланси йому було завдано значні матеріальні збитки.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. Товариство з обмеженою відповідальністю "Дніпровські енергетичні послуги" отримано ліцензію з постачання електричної енергії споживачам відповідно до постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 14.06.2018 № 429 та відповідно до пункту 13 Прикінцеві та перехідні положень та статті 63 Закону України "Про ринок електричної енергії" воно здійснює постачання електричної енергії, як постачальник універсальних послуг.

3.1. Пунктами 5.16.1 та 5.16.2 статті 5.16 Правил ринку затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 14.03.2018 № 307 (в редакції чинній до 01.03.2020) встановлено, що для кожної СВБ (сторона, відповідальна за баланс) АР (адміністратор рахунку) обчислює належні дебети або кредити відповідно до її небалансів електричної енергії. Дебет/кредит у всіх випадках дорівнює небалансу електричної енергії, помноженому на ціну небалансу електричної енергії, тобто

CIEQ b, d = IMSP z, t ґ IEQ b, z, t.

Позитивне значення CIEQ b, z, t означає кредит для СВБ, тоді як негативне значення означає дебет СВБ незалежно від напряму небалансу електричної енергії системи.

3.2. Відповідно до пункту 10.11 Прикінцевих та перехідних положень вказаних Правил ринку протягом першого року функціонування РДН для виробників електричної енергії, крім мікро-, міні-, малих гідроелектростанцій та електричних станцій, що виробляють електричну енергію з альтернативних джерел енергії, у кожному розрахунковому періоді доби постачання гранична нижня межа обов'язкової заявки щодо продажу електричної енергії на РДН становить 10 відсотків від сумарного обсягу відпуску електричної енергії всіма одиницями відпуску такого виробника в цьому розрахунковому періоді. ОСП забезпечує щодекадну перевірку дотримання учасниками ринку вимоги цього абзацу та повідомляє Регулятору про випадки її порушення учасниками ринку. Зазначена вимога застосовується окремо для кожної торгової зони, визначеної ОСП відповідно до цих Правил та погодженої Регулятором. До синхронізації ОЕС України з об'єднаннями енергетичних систем держав - членів Європейського Союзу (Європейське співтовариство операторів магістральних мереж в електроенергетиці ENTSO-E) учасники ринку у своїх заявках на балансуючу електричну енергію зобов'язані вказувати ціну не менше від значення 55 % від ціни на РДН на цей розрахунковий період та не більше 115 % від встановленого обмеження ціни на РДН на цей розрахунковий період. У разі подання ППБ пропозицій на балансуючу електричну енергію із ціною, що перебуває поза наведеним діапазоном, така заявка автоматично відхиляється системою управління ринком.

3.3.28 лютого 2020 року Національною комісією, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг відповідно до Законів України "Про ринок електричної енергії", "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" винесено постанову № 516 "Про затвердження Змін до Правил ринку", якою затверджено Зміни до Правил ринку, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 14.03.2018 №307, зокрема:

- пункт 15.16.2 викладено в наступній редакції: "5.16.2. Списання/нарахування за небаланс визначається за формулою

де PDAM z, t - визначена на торгах на РДН ціна купівлі-продажу електричної енергії в зоні z для розрахункового періоду t, грн/МВт·год;

K im = 0,05 - коефіцієнт ціни небалансу.

3.4. Позитивне значення CIEQ b, z, t означає нарахування для СВБ (або списання для АР), тоді як негативне значення означає списання СВБ (або нарахування для АР) незалежно від напряму небалансу електричної енергії системи.";

- пункту 10.11 викладено в наступній редакції: "10.11. Протягом першого року функціонування РДН для виробників електричної енергії, крім мікро-, міні-, малих гідроелектростанцій та електричних станцій, що виробляють електричну енергію з альтернативних джерел енергії, у кожному розрахунковому періоді доби постачання гранична нижня межа обов'язкової заявки щодо продажу електричної енергії на РДН становить 10 відсотків від сумарного обсягу відпуску електричної енергії всіма одиницями відпуску такого виробника в цьому розрахунковому періоді. ОСП забезпечує щодекадну перевірку дотримання учасниками ринку вимоги цього абзацу та повідомляє Регулятору про випадки її порушення учасниками ринку.

Зазначена вимога застосовується окремо для кожної торгової зони, визначеної ОСП відповідно до цих Правил та погодженої Регулятором.

До синхронізації ОЕС України з об'єднаннями енергетичних систем держав - членів Європейського Союзу (Європейське співтовариство операторів магістральних мереж в електроенергетиці ENTSO-E) учасники ринку у своїх заявках на балансуючу електричну енергію зобов'язані вказувати ціну не менше від значення 55 % від ціни на РДН на цей розрахунковий період та не більше 115 % від встановленого обмеження ціни на РДН на цей розрахунковий період.

У разі подання ППБ пропозицій на балансуючу електричну енергію із ціною, що перебуває поза наведеним діапазоном, така заявка автоматично відхиляється системою управління ринком.".

3.5. Товариство з обмеженою відповідальністю "Дніпровські енергетичні послуги", вважаючи, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг у зв'язку внесенням постановою від 28.02.2020 № 516 "Про затвердження Змін до Правил ринку" змін до Правил ринку, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 14.03.2018 №307, мало прийняти зміни до постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 05.10.2018 №1176 "Про затвердження Методики розрахунку тарифу на послуги постачальника універсальних послуг" та №1177 "Про затвердження Порядку формування цін на універсальні послуги", звернулось з даним позовом до суду.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

4. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 грудня 2020 року позов задоволено.

4.1. Визнано протиправною бездіяльність Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, щодо не прийняття відповідних змін до постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 05.10.2018 №1176 "Про затвердження Методики розрахунку тарифу на послуги постачальника універсальних послуг" та №1177 "Про затвердження Порядку формування цін на універсальні послуги".

4.2. Стягнуто з Державного бюджету України через Державну казначейську службу України на користь Товариства з обмеженою відповідальністю "Дніпровські енергетичні послуги" 3 261 575 (три мільйони двісті шістдесят одну тисячу п'ятсот сімдесят п'ять) грн. 00 коп. в рахунок відшкодування шкоди (збитків), завданих Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

4.3. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем допущено протиправну бездіяльність у зв'язку з невнесенням відповідних змін до постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 05.10.2018 №1176 "Про затвердження Методики розрахунку тарифу на послуги постачальника універсальних послуг" та №1177 "Про затвердження Порядку формування цін на універсальні послуги" після запровадження внесення змін постановою Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 28.02.2020 №516 "Про затвердження Змін до Правил ринку" змін до Правил ринку, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 14.03.2018 №307 щодо запровадження нового підходу до формування платежів за небаланси та балансуючу енергію, а також значного розширення діапазону відхилення ціни Балансуючого ринку від ціни на Ринку на добу наперед, що значно підвищило витрати постачальників на врегулювання небалансів.

4.4. Також суд зазначив, що небаланс електричної енергії виникає як різниця між замовленим погодинним обсягом купівлі електроенергії та фактичним погодинним обсягом спожитим споживачами, тому витрати на його покриття є саме збитком, який несе суб'єкт підприємницької діяльності, оскільки він є частиною вартості послуг, які надає постачальник універсальних послуг. Відповідач доказів на спростування понесення позивачем витрат за період з березня по серпень 2020 року у розмірі 3 261 575 грн. на покриття небалансів електричної енергії, які виникли у зв'язку з внесенням постановою Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 28.02.2020 № 516 "Про затвердження Змін до Правил ринку" змін до Правил ринку, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 14.03.2018 №307 суду не надав, у зв'язку з чим позовні вимоги щодо стягнення з Державного бюджету України через Державну казначейську службу України на користь позивача 3 261 575 грн. в рахунок відшкодування шкоди (збитків), завданих відповідачем, підлягають до задоволення.

5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2021 року скасовано рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 грудня 2020 року в частині задоволення позовних вимог Товариства з обмеженою відповідальністю "Дніпровські енергетичні послуги" про стягнення з Державного бюджету України через Державну казначейську службу України на користь ТОВ "ДНІПРОВСЬКІ ЕНЕРГЕТИЧНІ ПОСЛУГИ 3 261 575,00 грн. в рахунок відшкодування шкоди (збитків), завданих Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг та прийнято нову постанову про відмову в задоволенні адміністративного позову в цій частині.

5.1. В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 грудня 2020 року залишено без змін.

5.2. Скасовуючи рішення суду першої інстанції у вказаній частині, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що звернуті позивачем вимоги саме до Державної казначейської служби України щодо стягнення з Державного бюджету України на користь позивача збитків, завданих НКРЕКП є необґрунтованими. Суд не вбачає законних підстав для задоволення вимог позивача щодо стягнення понесеної ним майнової шкоди з Державного бюджету України саме та безпосередньо через Державну казначейську службу України.

5.3. Зокрема, суд виходив з того, що згідно ~law19~ Регулятор є юридичною особою публічного права, має відокремлене майно, що є державною власністю, рахунки в органах, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням.

5.3.1. Регулятор має достатньо ресурсів для виконання своїх завдань відповідно до ~law20~ та інших законів. Регулятор самостійно розподіляє кошти, виділені Регулятору на відповідний рік, та розпоряджається ними (~law21~).

5.3.2. Фінансування Регулятора, його центрального апарату і територіальних органів здійснюється за рахунок надходження до спеціального фонду Державного бюджету України внесків на регулювання, які сплачуються суб'єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, відповідно до ~law22~. Внески на регулювання зараховуються до доходів спеціального фонду Державного бюджету України, не підлягають вилученню та використовуються за цільовим призначенням на фінансування діяльності Регулятора, його центрального апарату і територіальних органів (~law23~).

IV. Касаційне оскарження

6. Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанцій в частині відмови в задоволенні позовних вимог, позивач подав до Верховного Суду касаційну скаргу.

6.1. Посилаючись на пункт 3 частини 4 статті 328 КАС України, позивач зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування статті 1173 Цивільного кодексу України у правовідносинах, в яких у зв'язку з бездіяльністю органу державної влади (Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг), яка полягала у не прийнятті відповідних змін до нормативно-правового акту у сфері енергетики (не прийняття відповідних змін до постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 05 жовтня 2018 року №1176 "Про затвердження Методики розрахунку тарифу на послуги постачальника універсальних послуг" та №1177 "Про затвердження Порядку формування цін на універсальні послуги") Постачальник послуг електричної енергії (Позивач по справі) просить стягнути збитки (пов'язані із покриттям небалансів електричної енергії) з Державного бюджету України.

6.2. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що позиція суду апеляційної інстанції щодо того, з яких саме рахунків має відбуватись відшкодування шкоди (чи за рахунок асигнувань відповідного державного органу чи інших рахунків державного бюджету) не може бути підставою для відмови у задоволенні позову, з урахуванням визнання судом при розгляді даної справи бездіяльності Регулятора, в результаті якої Товариство зазнало шкоди у сумі, зазначеній в позовній заяві, оскільки у відповідності до норм законодавства, саме держава відповідає за незаконні рішення, дію чи бездіяльності органу, що виконує функції держави і не має залежати від способу виконання такого рішення.

7. Відповідач не погодившись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанцій в частині залишення без змін рішення суду першої інстанції, подав до Верховного Суду касаційну скаргу.

7.1. Посилаючись на пункт 3 частини 4 статті 328 КАС України, відповідач зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування пункту 10.11 Прикінцевих та перехідних положень Правил ринку затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 14 березня 2018 року № 307 (в редакції чинній до 01 березня 2020 року) у правовідносинах, в яких у зв'язку з начебто бездіяльністю НКРЕКП, яка полягала у не прийнятті відповідних змін до нормативно-правового акту у сфері енергетики (не прийняття відповідних змін до постанов НКРЕКП від 05 жовтня 2018 року №1176 "Про затвердження Методики розрахунку тарифу на послуги постачальника універсальних послуг" та № 1177 затвердження Порядку формування цін на універсальні послуги").

7.2. Вказує, що станом на момент подачі касаційної скарги НКРЕКП у № 640/18697/20 відсутні будь-які висновки Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду, щодо наявності або відсутності бездіяльності з боку НКРЕКП в частині прийняття відповідних змін до нормативно-правового акту, як у індивідуальному спорі.

7.3. Також, з посиланням на пункт 4 частини 4 статті 328 КАС України, пункт 3 частини 3 статті 353 КАС України, відповідач зазначає, що суд апеляційної інстанції не встановив, що судом першої інстанції було порушено принципи правосуддя, зокрема, змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з'ясування всіх обставин у справі.

7.4. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що вирішення питання щодо визнання протиправною бездіяльності, яка полягає у не прийнятті відповідних змін до постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 05.10.2018 №1176 "Про затвердження Методики розрахунку тарифу на послуги постачальника універсальних послуг" та №1177 "Про затвердження Порядку формування цін на універсальні послуги" виходить за межі повноважень судів визначених статтею 242 КАС України, є грубим втручанням у дискреційні повноваження Регулятора, оскільки суд не вправі перебирати на себе компетенцію державного органу шляхом зобов'язання вчинити дії, повноваження на які надано НКРЕКП Законом України "Про ринок електричної енергії" та Законом України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг".

7.5. Також скаржник зазначає, що суд першої інстанції прийняв рішення у цій справі з порушенням принципів правосуддя, зокрема, змагальності сторін, диспозитивності та офіційного з'ясування всіх обставин у справі та рівності усіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом, у зв'язку з чим, НКРЕКП позбавлена права на висловлення та здійснення належного захисту своєї правової позиції з приводу заявлених позовних вимог, на що не звернув уваги суд апеляційної інстанції.

7.6. Крім цього, через не проведення судового засідання 24 грудня 2020 року суд першої інстанції обмежив права відповідача на доведення правової позиції у судових дебатах, а саме, що НКРЕКП діє в межах повноважень, чим порушив принципи правосуддя, зокрема, змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з'ясування всіх обставин у справі, рівність усіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом та прийняв рішення в порядку письмового провадження без наявних на те причин та за відсутності заявлених клопотань від учасників справи.

7.7. У зв'язку із наведеним відповідач просить скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції в частині залишення без змін рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову.

8. У відзиві на касаційну скаргу, відповідач посилається на те, що оскаржувана постанова суду апеляційної інстанцій в частині скасування рішення суду першої інстанції та відмови в задоволенні позову щодо стягнення майнової шкоди є законною та обґрунтованою, а тому просить залишити касаційну скаргу позивача без задоволення, постанову суду апеляційної інстанції в у зазначеній частині без змін.

9. Позивач у відзиві просить залишити касаційну скаргу НКРЕКП без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції в частині визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо неприйняття відповідних змін до постанов НКРЕКП від 05.10.2018 №1176 та №1177 та рішення суду першої інстанції залишити без змін.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

10. Відповідно до статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

11. За приписами частини 1 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

12. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

13. За приписами пункту 15 частини 2 статті 3 Закону України "Про ринок електричної енергії" від 13 квітня 2017 року №2019-VIII (далі-Закон №2019-VIII) функціонування ринку електричної енергії здійснюється на принципах, зокрема, недискримінаційного ціно- та тарифоутворення, що відображає економічно обґрунтовані витрати.

14. пункту 15 частини 2 статті 3 Закону України "Про ринок електричної енергії" від 13 квітня 2017 року №2019-VIII (далі-Закон №2019-VIII встановлено, що універсальна послуга - постачання електричної енергії побутовим та малим непобутовим споживачам, що гарантує їхні права бути забезпеченими електричною енергією визначеної якості на умовах, визначених відповідно до пункту 15 частини 2 статті 3 Закону України "Про ринок електричної енергії" від 13 квітня 2017 року №2019-VIII (далі-Закон №2019-VIII, на всій території України.

15. Відповідно до ~law29~ з метою забезпечення загального економічного інтересу в електроенергетичній галузі України, необхідного для задоволення інтересів громадян, суспільства і держави, та забезпечення сталого довгострокового розвитку електроенергетичної галузі і конкурентоспроможності національної економіки України на учасників ринку відповідно до цієї статті можуть бути покладені спеціальні обов'язки для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку електричної енергії. До спеціальних обов'язків, що покладаються на учасників ринку електричної енергії відповідно до ~law30~ для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку електричної енергії, належать, зокрема: виконання функцій постачальника універсальних послуг.

16. Відповідно до пункту 13 Прикінцевих та перехідних положень ~law31~ під час здійснення заходів з відокремлення оператора системи розподілу вертикально інтегрований суб'єкт господарювання повинен до 1 січня 2019 року вжити заходів для відокремлення оператора системи розподілу від виробництва, передачі, постачання електричної енергії шляхом створення відповідних суб'єктів господарювання. З метою забезпечення надійного та безперервного постачання електричної енергії побутовим та малим непобутовим споживачам відокремлення оператора системи розподілу, кількість приєднаних споживачів до системи розподілу якого перевищує 100 тисяч, здійснюється з урахуванням вимог цього пункту, а саме: суб'єкт господарювання, створений у результаті здійснення заходів з відокремлення з метою забезпечення постачання електричної енергії споживачам, у строк не пізніше ніж 12 місяців з дня набрання чинності ~law32~ зобов'язаний в установленому порядку отримати ліцензію на провадження господарської діяльності з постачання електричної енергії упродовж двох (а в редакції від 21.07.2020 - трьох років) з 1 січня 2019 року такий електропостачальник, який отримав ліцензію на провадження господарської діяльності з постачання електричної енергії, виконує функції постачальника універсальних послуг на закріпленій території, яка визначається як область, міста Київ та Севастополь, Автономна Республіка Крим, на якій до відокремлення провадив свою діяльність з передачі електричної енергії місцевими (локальними) електричними мережами та постачання електричної енергії за регульованим тарифом вертикально інтегрований суб'єкт господарювання.

17. Згідно з ~law33~ на ринку електричної енергії державному регулюванню підлягають: тарифи на послуги з передачі електричної енергії; тарифи на послуги з розподілу електричної енергії; тарифи на послуги з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління; ціни на універсальні послуги, ціни, за якими здійснюється постачання електричної енергії споживачам постачальником "останньої надії", в частині методик (порядків) їх формування; ціни (тарифи) на послуги постачальника універсальних послуг, постачальника "останньої надії" у випадках, передбачених ~law34~; ціни на допоміжні послуги у випадках, передбачених ~law35~; ставки плати за приєднання потужності та ставки плати за лінійну частину приєднання; "зелені" тарифи; інші тарифи та ціни в рамках покладення спеціальних обов'язків для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку електричної енергії відповідно до ~law36~.

18. ~law37~ встановлено, що умови виконання спеціальних обов'язків мають забезпечувати покриття економічно обґрунтованих витрат учасника ринку на виконання таких обов'язків.

19. Відповідно до ~law38~ постачальник надає універсальні послуги за економічно обґрунтованими, прозорими та недискримінаційними цінами, що формуються ним відповідно до методики (порядку), затвердженої Регулятором, та включають, зокрема, ціну купівлі електричної енергії на ринку електричної енергії, ціну (тариф) на послуги постачальника універсальних послуг, ціни (тарифи) на послуги оператора системи передачі та оператора системи розподілу відповідно до укладених договорів про надання відповідних послуг. Для забезпечення постачання електричної енергії споживачам постачальник універсальних послуг здійснює купівлю-продаж електричної енергії на ринку електричної енергії за вільними цінами. Методика (порядок) розрахунку ціни електричної енергії, що застосовується постачальником універсальних послуг при формуванні цін на універсальні послуги, затверджується Регулятором. Ціна (тариф) на послуги постачальника універсальних послуг визначається за результатами проведення конкурсу з визначення постачальника універсальних послуг. Якщо конкурс на визначення постачальника універсальних послуг не відбувся, ціна (тариф) на послуги тимчасово призначеного постачальника універсальних послуг встановлюється Регулятором відповідно до затвердженої ним методики із дотриманням вимог ~law39~.

20. Частиною 2 статті 12 Закону України "Про ціни і ціноутворення" встановлено, що державні регульовані ціни повинні бути економічно обґрунтованими (забезпечувати відповідність ціни на товар витратам на його виробництво, продаж (реалізацію) та прибуток від його продажу (реалізації).

21. Відповідно до частини 1 статті 1 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22 вересня 2016 року № 1540-VIII (далі-Закон № 1540-VIII) Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України. Особливості спеціального статусу Регулятора обумовлюються його завданнями і повноваженнями та визначаються частини 1 статті 1 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22 вересня 2016 року № 1540-VIII (далі-Закон № 1540-VIII, іншими актами законодавства і полягають, зокрема, в особливостях організації та порядку діяльності Регулятора, в особливому порядку призначення членів Регулятора та припинення ними повноважень, у спеціальних процесуальних засадах діяльності Регулятора та гарантії незалежності в прийнятті ним рішень у межах повноважень, визначених законом, встановленні умов оплати праці членів та працівників Регулятора.

22. частини 1 статті 1 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22 вересня 2016 року № 1540-VIII (далі-Закон № 1540-VIII встановлено, що регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб'єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема: у сфері енергетики: діяльності з виробництва, передачі, розподілу, постачання електричної енергії; діяльності з організації купівлі-продажу електричної енергії на ринку "на добу наперед" та внутрішньодобовому ринку, забезпечення купівлі електричної енергії за "зеленим" тарифом, трейдерської діяльності.

23. ~law44~ визначено, що регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; державного контролю та застосування заходів впливу; використання інших засобів, передбачених законом.

24. Відповідно до ~law45~ основними завданнями Регулятора є: забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг.

25. ~law46~ визначено, що для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розробляє та затверджує нормативно-правові акти, зокрема: порядки (методики) формування, розрахунку та встановлення державних регульованих цін і тарифів для суб'єктів природних монополій у сферах енергетики та комунальних послуг, а також для інших суб'єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, якщо відповідні повноваження надані Регулятору законом.

26. Згідно з частиною четвертою зазначеної статті порядки (методики) формування, розрахунку та встановлення державних регульованих цін і тарифів для суб'єктів природних монополій у сферах енергетики та комунальних послуг, а також для інших суб'єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, затверджені Регулятором, мають бути недискримінаційними і прозорими та підлягають оприлюдненню на офіційному веб-сайті Регулятора та в офіційному друкованому виданні. При розробленні та затвердженні зазначених методик Регулятор має забезпечити, щоб суб'єкти природних монополій у сферах енергетики та комунальних послуг отримали належні стимули на коротко- та довгостроковий періоди щодо підвищення ефективності, ліквідації перехресного субсидіювання між видами діяльності та групами споживачів, сприяння ринковій інтеграції та безпеці постачання. У разі застосування будь-якого способу державного регулювання цін порядки (методики) формування, розрахунку та встановлення тарифів повинні забезпечити покриття економічно обґрунтованих витрат, залучення необхідних інвестицій, дотримання екологічних вимог, вимог якості та безпеки, обґрунтованої прибутковості. Такі порядки (методики) повинні сприяти використанню місцевих, відновлюваних та вторинних енергетичних ресурсів, а також сприятливих до навколишнього природного середовища технологій.

VI. Позиція Верховного Суду

27. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

28. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 КАС України).

29. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених у статті 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, виходить із такого.

30. З системного аналізу правових норм у цій справі вбачається, що постачальник універсальних послуг надає відповідні послуги за економічно обґрунтованими, прозорими та недискримінаційними цінами, що формуються ним відповідно до методики (порядку), затвердженої Регулятором. В свою чергу, вартість відповідних послуг має забезпечувати покриття економічно обґрунтованих витрат на їх надання.

31. В свою чергу, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики, зокрема, щодо суб'єктів господарювання, які здійснюють діяльність з виробництва, передачі, розподілу, постачання електричної енергії та/або діяльність з організації купівлі-продажу електричної енергії на ринку "на добу наперед" та внутрішньодобовому ринку, забезпечення купівлі електричної енергії за "зеленим" тарифом, трейдерської діяльності, зокрема, розробляє та затверджує порядки (методики) формування, розрахунку та встановлення державних регульованих цін і тарифів для суб'єктів природних монополій у сферах енергетики та комунальних послуг, а також для інших суб'єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, якщо відповідні повноваження надані Регулятору законом.

31.1. Разом з цим, при розробленні та затвердженні зазначених методик Регулятор має забезпечити, щоб порядки (методики) формування, розрахунку та встановлення тарифів забезпечували покриття економічно обґрунтованих витрат, залучення необхідних інвестицій, дотримання екологічних вимог, вимог якості та безпеки, обґрунтованої прибутковості.

32. Як встановлено судами попередніх інстанцій, відповідно до законів України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" та "Про ринок електричної енергії" Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг постановою від 05.10.2018 № 1176 затверджено Методику розрахунку тарифу на послуги постачальника універсальних послуг, якою визначено процедуру та механізм формування тарифу на послуги постачальника універсальних послуг і враховує принципи відшкодування економічно обґрунтованих витрат на здійснення діяльності постачальника універсальних послуг та отримання обґрунтованого рівня прибутку та постановою від 05.10.2018 № 1177 затверджено Порядок формування цін на універсальні послуги, яким визначено механізм формування цін на електричну енергію для побутових та малих непобутових споживачів під час надання універсальних послуг.

33. З початком дії ринку електричної енергії, яке відбулося 01 липня 2019 року, набули чинності Правила ринку, затверджені постановою НКРЕКП від 14 березня 2018 року №307 (в редакції постанови НКРЕКП від 24 червня 2019 року №1168).

34. Постановою НКРЕКП від 28 лютого 2020 року №516 внесені зміни до Правил ринку та запроваджено новий підхід до формування платежів за небаланси та балансуючу енергію, а також значно розширено діапазон відхилення ціни Балансуючого ринку від ціни на Ринку на добу наперед, що значно підвищило витрати постачальників на врегулювання небалансів.

35. Разом з тим, питання щодо покриття економічно обґрунтованих витрат постачальників універсальних послуг залишилось невирішеним та призвело до додаткових витрат позивача, як постачальника універсальної послуги, що є порушенням ~law47~.

36. Як було зазначено НКРЕКП, що, враховуючи численні звернення постачальників універсальних послуг стосовно необхідності врахування в ціні на універсальні послуги складової для компенсації витрат постачальників універсальних послуг у зв'язку з небалансами електричної енергії, що виникають при постачанні електричної енергії малим непобутовим споживачам, розроблено та 09.09.2020 на засіданні Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг у формі відкритого слухання схвалено проект постанови "Про внесення змін до Порядку формування цін на універсальні послуги", якою передбачено врахування при визначені ціни купівлі електричної енергії на ринку електричної енергії додаткових витрат на оплату небалансів, що виникають у постачальників універсальних послуг при купівлі електричної енергії для потреб малих непобутових споживачів. Зазначений проект постанови 09.09.2020 оприлюднено на офіційній сторінці Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг в мережі Інтернет за адресою: www. nerc. gov. ua з метою одержання зауважень і пропозицій.

36.1. Зміни до Порядку передбачали врахування при визначені ціни купівлі електричної енергії на ринку електричної енергії додаткових витрат на оплату небалансів, що виникають у постачальників універсальних послуг при купівлі електричної енергії для потреб малих непобутових споживачів.

37. З наведеного вбачається, що тривале не вирішення НКРЕКП питання з приводу необхідності внесення змін до нормативних актів, що регулюють ринок електричної енергії, щодо врахування в ціні на універсальні послуги складової для компенсації витрат постачальників універсальних послуг у зв'язку з небалансами електричної енергії, що виникають при постачанні електричної енергії малим непобутовим споживачам, було підтвердженням бездіяльності відповідача, про що й фактично визнає НКРЕКП, а також те, що постачальники універсальних послуг несли збитки від небалансів пов'язаних з постачанням електричної енергії споживачам.

38. За таких обставин у справі, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо задоволення позовних вимог в частині визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо не прийняття відповідних змін до постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 05.10.2018 №1176 "Про затвердження Методики розрахунку тарифу на послуги постачальника універсальних послуг" та №1177 "Про затвердження Порядку формування цін на універсальні послуги".

39. Доводи касаційної скарги відповідача щодо порушення судами дискреційних повноважень НКРЕКП Верховний Суд вважає необґрунтованими з тих підстав, що позивач не звертався до суду з позовною вимогою про зобов'язання відповідача прийняти відповідний нормативно-правовий акт, а тому суди при задоволені позовної вимоги про визнання протиправною бездіяльності не вийшли за межі своїх повноважень та не втрутились у дискреційні функції державного органу щодо прийняття відповідного нормативно-правового акту.

40. Щодо доводів скаржника про те, що суди першої та апеляційної інстанцій не встановили, що ні Методика розрахунку тарифу на послуги постачальника універсальних послуг, затверджена постановою НКРЕКП від 05.10.2018 № 1176, ні Порядок формування цін на універсальні послуги, затвердженого постановою НКРЕКП від 05.10.2018 № 1177, не оскаржувались позивачем, колегія суддів Верховного Суду вважає їх безпідставними, оскільки не оскарження нормативного акту не позбавляє в свою чергу оскаржити наслідки застосування/незастосування певних положень такого акту, які, як вважає позивач, мали вплив на його господарську діяльність.

41. Безпідставними також є посилання відповідача щодо недослідження судами попередніх інстанцій того факту, що Постановою від 09.12.2020 № 2387 вже внесені зміни до Порядку № 1176 в межах дискреційних повноважень, якими враховані додаткові витрати на оплату небалансів та можливість НКРЕКП врахування небалансів електричної енергії під час проведення перевірок, оскільки, як вірно зазначив суд апеляційної інстанції, вказані доводи вчергове підтверджують наявність протиправної бездіяльності НКРЕКП, що мала місце станом на час виникнення спірних правовідносин та, відповідно, до прийняття НКРЕКП постанови від 09 грудня 2020 року №2387, якою урегульовані питання небалансів на 2021 рік.

42. Надаючи оцінку доводам Товариства з обмеженою відповідальністю "Дніпровські енергетичні послуги" в частині позовних вимог про стягнення з Державного бюджету України через Державну казначейську службу України на користь позивача 3 261 575
грн. в рахунок відшкодування шкоди (збитків), завданих відповідачем, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про необґрунтованість їх звернення саме до Державної казначейської служби України виходячи з наступного.

43. За приписами ~law48~ Регулятор є юридичною особою публічного права, має відокремлене майно, що є державною власністю, рахунки в органах, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням.

44. Згідно з ~law49~ регулятор має достатньо людських та фінансових ресурсів для виконання своїх завдань відповідно до ~law50~ та інших законів. Регулятор самостійно розподіляє кошти, виділені Регулятору на відповідний рік, та розпоряджається ними.

45. Фінансування Регулятора, його центрального апарату і територіальних органів здійснюється за рахунок надходження до спеціального фонду Державного бюджету України внесків на регулювання, які сплачуються суб'єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, відповідно до ~law51~. Внески на регулювання зараховуються до доходів спеціального фонду Державного бюджету України, не підлягають вилученню та використовуються за цільовим призначенням на фінансування діяльності Регулятора, його центрального апарату і територіальних органів (~law52~).

46. В свою чергу, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 19 червня 2018 року у справі №910/23967/16 (провадження №12-110гс18) в частині формулювання резолютивної частини судових рішень про задоволення позову в спорах де відповідачем є держава, яка бере участь у справі через відповідний орган (органи) державної влади, щодо необхідності зазначення таких відомостей, як орган, через який грошові кошти мають перераховуватись, або номера чи виду рахунку, з якого має бути здійснено стягнення/списання, у пункті 6.21 зазначила про те, що такі відомості не впливають ні на підстави, ні на обов'язковість відновлення права позивача в разі встановлення судом його порушення, та за своєю суттю є регламентацією способу та порядку виконання судового рішення, що має відображатися у відповідних нормативних актах, а не резолютивній частині рішення.

47. Враховуючи наведене колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для задоволення вимог позивача щодо стягнення понесеної ним майнової шкоди з Державного бюджету України саме та безпосередньо через Державну казначейську службу України.

48. Доводи позивача щодо помилковості застосування судом апеляційної інстанції вказаного висновку Великої Палати Верховного Суду є необгрунтованими.

49. Щодо доводів відповідача про порушення судом першої інстанції норм процесуального права через не проведення судового засідання 24 грудня 2020 року та обмеження права відповідача на доведення правової позиції у судових дебатах, а саме, що НКРЕКП діє в межах повноважень, чим порушив принципи правосуддя, зокрема, змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з'ясування всіх обставин у справі, рівність усіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом та прийняв рішення в порядку письмового провадження без наявних на те причин та за відсутності заявлених клопотань від учасників справи, Верховний Суд зазначає наступне.

50. Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом апеляційної інстанції відповідачу засобами електронної пошти було направлено копії ухвали суду першої інстанції від 15 грудня 2020 року про закінчення підготовчого провадження та призначення судового засідання для розгляду справи по суті на 24 грудня 2020 року та судової повістки, а також 23 грудня 2020 року складено телефонограму, якою повідомлено представника відповідача про судове засідання, що відбудеться 24 грудня 2020 року.

51. Згідно з частиною 1 статті 45 Кодексу адміністративного судочинства України учасники судового процесу та їхні представники повинні добросовісно користуватися процесуальними правами. Зловживання процесуальними правами не допускається.

52. Заявник зобов'язаний демонструвати готовність брати участь на всіх етапах розгляду, що стосуються безпосередньо його, утримуватись від використання прийомів, які пов'язані із зволіканням у розгляді справи, а також максимально використовувати всі засоби внутрішнього законодавства для прискорення процедури слухання (Рішення Європейського суду з прав людини від 07 липня 1989 року у справі "Компанія "Юніон Аліментаріа Сандерс С. А." проти Іспанії)

53. За приписами частини 9 статті 205 КАС України, якщо немає перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, визначених цією статтею, але всі учасники справи не з'явилися у судове засідання, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта.

54. Наведене дає підстави для висновку про необгрунтованість наведених вище доводів відповідача щодо порушення судом першої інстанції норм процесуального права.

55. Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі "Серявін та інші проти України" ( № 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).

56. Враховуючи наведене, суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень і погоджується з висновками судів попередніх інстанцій у справі.

57. Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених частини 1 статті 350 КАС України межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

58. Таким чином, оскільки суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень, підстави для їх скасування відсутні, а тому касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а згадані судові рішення - без змін.

VIІ. Судові витрати

59. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю "Дніпровські енергетичні послуги" та Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг - залишити без задоволення.

2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 грудня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2021 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіО. В. Калашнікова М. В. Білак О. А. Губська