Історія справи

Ухвала КАС ВП від 10.01.2019 року у справі №551/35/17

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 грудня 2020 року

м. Київ

справа № 551/35/17

адміністративне провадження № К/9901/69689/18, №9901/69690/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Мартинюк Н. М.,

суддів Жука А. В., Мельник-Томенко Ж. М.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №551/35/17

за позовом ОСОБА_1

до Шишацької селищної ради Шишацького району Полтавської області

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору: Шишацька районна рада Шишацького району Полтавської області

про визнання протиправними і скасування рішень,

за касаційними скаргами ОСОБА_1 і Шишацької районної ради Шишацького району Полтавської області

на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2018 року (прийняту у складі: головуючого судді Жигилія С. П., суддів Перцової Т. С., Спаскіна О. А.).

УСТАНОВИЛ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

ОСОБА_1 у січні 2017 року звернувся з адміністративним позовом до Шишацької селищної ради Шишацького району Полтавської області (далі - "Шишацька селищна рада"), в якому, з урахуванням уточнень, просив визнати протиправними і скасувати рішення Сагайдацької сільської ради Шишацького району Полтавської області шостого скликання:

- 37 сесії від 28 квітня 2015 року "Про проведення публічного громадського обговорення Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад";

- 38 сесії від 10 червня 2015 року "Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад";

- 39 сесії від 10 липня 2015 року "Про схвалення проекту рішення сільської ради "Про добровільне об'єднання територіальних громад";

- 40 сесії від 10 серпня 2015 року "Про об'єднання територіальних громад";

- 44 сесії від 10 серпня 2015 року в частині рішення про об'єднання Сагайдацької сільської ради Шишацького району Полтавської області з іншими територіальними громадами, скасування юридичного статусу Сагайдацької сільської ради та утворення об'єднаної територіальної громади - Шишацької селищної ради.

В обґрунтування позову ОСОБА_1 вказує, що оскаржувані рішення прийняті з порушення умов, процедури і порядку, визначених Законом України "Про добровільне об'єднання територіальних громад", зокрема його статей 2-7 та Методики формування спроможних територій, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 8 квітня 2015 року №214, яка набрала чинності 5 травня 2015 року (далі - "Методика формування спроможних територій"), без урахування думки позивача як члена територіальної громади Сагайдацької сільської ради Шишацького району, волевиявлення громади усіх населених пунктів Сагайдацької сільської ради Шишацького району і за відсутності достовірної інформації про обговорення і схвалення проекту добровільного об'єднання Сагайдацької сільської ради з Шишацькою селищною радою. Посилаючись на вказане, ОСОБА_1 обґрунтовує порушення свого права та прав жителів населених пунктів Сагайдацької сільської ради на участь у місцевому самоврядуванні.

Крім того, неоприлюднення проектів оскаржуваних рішень та їхніх повних текстів у засобах масової інформації, зокрема у районній газеті "Сільське життя", на думку позивача, призвело до порушення його права як члена територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення.

Також ОСОБА_1 вказує на те, що в результаті об'єднання Сагайдацької сільської ради з іншими територіальними громадами району з утворенням однієї об'єднаної територіальної громади - Шишацької селищної ради стали менш доступними адміністративні послуги, що пов'язано з потребою фінансових витрат на транспортні послуги і затратою робочого часу через значну віддаленість відповідних населених пунктів від адміністративного центру.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Ухвалою Шишацького районного суду Полтавської області від 6 березня 2017 року позовну заяву залишено без розгляду у зв'язку з пропуском строку звернення до суду. Ухвала мотивована тим, що ОСОБА_1 як житель села Дмитрівка Шишацького району Полтавської області, проживаючи на території Сагайдацької сільської ради, повинен був дізнатися про можливе порушення своїх прав у червні 2015 року після публікації в газеті "Сільське життя" повідомлення про прийняття указаною радою рішення від 10 червня 2015 року про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад. У цьому повідомленні містилася вказівка, що з повним текстом рішення громадяни можуть ознайомитися в приміщенні Сагайдацької сільської ради. Водночас позивач не надав жодних доказів, які б свідчили про існування у нього перешкод для ознайомлення з повним текстом оскаржуваних рішень.

Вказана ухвала скасована ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2017 року. Остання мотивована тим, що відповідач не виконав свій обов'язок щодо оприлюднення повного тексту оскаржуваних рішень, а тому строк звернення до суду пропущений з поважних причин.

Ухвалою Шишацького районного суду Полтавської області від 21 серпня 2017 року залучено до участі у справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Шишацьку районну раду Шишацького району Полтавської області (далі - "Шишацька районна рада").

Ухвалою цього ж суду від 20 вересня 2017 року позовну заяву ОСОБА_1 повторно залишено без розгляду. Суд виходив з того, що рішенням про утворення Шишацької об'єднаної територіальної громади від 13 серпня 2015 року, окрім іншого, було призначено перші вибори новоствореної селищної ради та її голови на 25 жовтня 2015 року. Це рішення було офіційно оприлюднене 17 серпня 2015 року на веб-сайті відповідача, а факт проведення виборів 25 жовтня 2015 року є загальновідомим. За викладених обставин суд дійшов висновку, що ОСОБА_1 повинен був дізнатися про порушення своїх прав у період з 17 серпня до 25 жовтня 2015 року, тоді як до суду звернувся лише 20 січня 2017 року.

Цю ухвалу Харківський апеляційний адміністративний суд також скасував ухвалою від 2 листопада 2017 року. Остання мотивована загалом тими ж висновками, що й ухвала від 19 квітня 2017 року. Відтак зазначеною ухвалою суд апеляційної інстанції вдруге направив справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Ухвалою Шишацького районного суду Полтавської області від 8 лютого 2018 року суд визнав поважними причини пропуску ОСОБА_1 строку звернення до адміністративного суду.

Рішенням цього ж суду від 5 червня 2018 року позов задоволено, суд визнав протиправними і скасував оскаржувані позивачем рішення відповідача.

Ухвалюючи вказане рішення, Шишацький районний суд Полтавської області виходив з того, що:

(1) ухвалення рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад до прийняття і набрання чинності Методикою формування спроможних територій є передчасним;

(2) у порушення частини 4 статті 5 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" Сагайдацька сільська рада не визначила Порядок проведення обговорення з питань об'єднання територіальних громад;

(3) відповідач не забезпечив проведення громадських слухань, обговорень у семи із восьми населених пунктів Сагайдацької сільської ради. Крім того, на підтвердження правомірності своїх рішень не надав протоколів загальних зборів, громадських слухань жителів по кожному з населених пунктів Сагайдацької сільської ради, як і не надав доказів забезпечення проведення зборів жителів села Дмитрівки Шишацького району Полтавської області, де позивач мешкає з 29 березня 2011 року. Внаслідок цього ОСОБА_1 був позбавлений права взяти участь у місцевому самоврядуванні;

(4) рішення 37 сесії Сагайдацької сільської ради від 28 квітня 2015 року "Про схвалення ініціативи депутатів Сагайдацької сільської ради про добровільне об'єднання територіальної громади в межах Шишацького району" приймалося виключно в рамках проведення публічного громадського обговорення Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад", хоча в преамбулі цього рішення вказано, що воно прийнято в результаті розгляду рішень Шишацької селищної ради від 25 березня 2015 року та Яреськівської сільської ради від 7 квітня 2015 року.

До того ж у тексті цього рішення відсутнє будь-яке посилання на кількісний показник третини депутатів від загального складу Сагайдацької сільської ради, що виступили ініціаторами добровільного об'єднання, як того вимагають положення статті 5 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад";

(5) пропозицій про добровільне об'єднання було дві: від селищного голови Шишацької селищної ради і від Яреськівської сільської ради Шишацького району.

Проте обговорювалася лише пропозиція про об'єднання з Шишацькою селищною радою.

Крім того, пропозиція щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад в контексті рішення 37 сесії шостого скликання Сагайдацької сільської ради від 28 квітня 2015 року не містила в собі переліку територіальних громад, що об'єднувалися, і визначення адміністративного центру. Відтак суд дійшов висновку, що викладене вказує на порушення прав позивача на повне інформування щодо наслідків затвердження відповідних пропозицій, а рішення 37 сесії відповідача від 28 квітня 2015 року не є підтвердженням ініціативи не менше третини депутатів на добровільне об'єднання і прийняте з порушенням процедури і принципів утворення добровільного об'єднання;

(6) враховуючи викладене, а також те, що інші оскаржувані рішення прийняті на основі рішення 37 сесії шостого скликання Сагайдацької сільської ради від 28 квітня 2015 року, рішення 38,39,40 і 44 сесій також прийняті з порушенням порядку, встановленого статтями 5, 7 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад";

(7) оскаржувані рішення та їх проекти не були оприлюднені у строки, визначені статтею 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації". До того ж у рішеннях 37,38 і 39 сесій шостого скликання Сагайдацької сільської ради відсутні посилання на порядок їх оприлюднення і набрання чинності, натомість в оскаржуваних рішеннях 40 і 44 сесії, а також в одному з варіантів рішення 38 сесії (судом встановлено, що текст рішення 38 сесії має дві різні версії його змісту, кожна з яких належним чином засвідчена представником архівної установи) передбачено порядок офіційного оприлюднення шляхом опублікування у районній газеті "Сільське життя". Проте суд встановив, що повні тексти жодного із оскаржуваних рішень відповідача не публікувалися. Водночас оприлюднення відповідних рішень на інформаційному стенді Сагайдацької і Шишацької селищної ради суперечить вимогам законів України.

Крім того, суд першої інстанції не взяв до уваги доводи позивача про погіршення якості надання адміністративних послуг, оскільки вони не знайшли свого підтвердження під час розгляду справи.

Харківський апеляційний адміністративний суд постановою від 22 листопада 2018 року скасував рішення Шишацького районного суду Полтавської області від 5 червня 2018 року, прийняв нову постанову, якою у задоволенні позову відмовив.

Вказана постанова суду апеляційної інстанції мотивована такими висновками:

(1) громадські обговорення добровільного об'єднання територіальних громад відбулися за графіком, встановленим розпорядженням сільського голови Сагайдацької сільської ради від 29 квітня 2015 року №10, що підтверджується проаналізованими судом протоколами зборів і громадського обговорення. Щодо висновків суду першої інстанції про те, що відповідач не забезпечив проведення громадських слухань в усіх населених пунктах Сагайдацької сільської ради, то апеляційний суд встановив, що збори мешканців села Дмитрівка, мешканцем якого є позивач, відбулися 18 травня 2015 року, що підтверджується долученим до матеріалів справи протоколом громадського обговорення жителями Сагайдацької сільської ради і трудовим колективом ФО "Росток" ініціатив Шишацького селищного голови та Яреськівського сільського голови від 18 травня 2015 року. Водночас суд дійшов висновку, що Законом України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" не визначено форми та змісту оголошень щодо проведення громадських слухань, а також не встановлено умов щодо кількості членів територіальних громад, які залучаються до обов'язкового громадського обговорення;

(2) щодо висновку суду першої інстанції про те, що ухвалення оскаржуваних рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад до прийняття і набрання чинності Методикою формування спроможних територій є передчасним, то апеляційний суд зазначив, що вказана Методика не є обов'язковим до виконання рішенням, оскільки в силу положень Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" об'єднання територіальних громад є добровільним і здійснюється на підставі рішення відповідної ради, яке може бути прийнято лише після проведення обов'язкового громадського обговорення вказаного питання.

Водночас суд встановив, що рішення 40 сесії шостого скликання Сагайдацької сільської ради від 10 серпня 2015 року було прийнято з урахуванням вимог зазначеної Методики;

(3) стосовно порушення відповідачем вимог про оприлюднення оскаржуваних рішень і їх проектів, то суд дійшов висновку, що Законом України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" визначено граничний проміжок часу, протягом якого мають бути проведені конкретні заходи та оприлюднені їх результати.

Водночас відповідач не спростував невиконання ним вимог щодо оприлюднення проектів оскаржуваних рішень відповідно до статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" і матеріали справи не містять доказів щодо оприлюднення оскаржуваних рішень на інформаційних стендах в селі Сагайдак і селищі міського типу Шишаки. Разом з тим, суд дійшов висновку, що жодна з обставин, на які посилався позивач, не свідчить про порушення відповідачем права ОСОБА_1 на участь у місцевому самоврядуванні, що підтверджується результатами проведених громадських обговорень. Будь-яких перешкод для позивача взяти участь у громадських обговореннях з приводу економічної доцільності, необхідності, обґрунтованості такого об'єднання відповідач не чинив. Тому оскаржувані рішення не призвели до виникнення правових наслідків, які б свідчили про порушення прав, свобод чи охоронюваних законом інтересів позивача, які належало б захистити (відновити) в судовому порядку. До того ж на момент звернення позивача до суду процес об'єднання громад було завершено і позивач не обґрунтував, яким чином його участь у громадських слуханнях могла вплинути на результати прийнятих рішень. Також суд зауважив, що скасування оскаржуваних рішень жодним чином не відновить право позивача на участь у громадському обговоренні щодо добровільного об'єднання територіальних громад, натомість може призвести до порушення прав та інтересів інших членів утвореної територіальної громади;

(4) Крім того, відповідно до вимог статті 6 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада. Водночас територіальні громади, які добровільно об'єдналися в одну, можуть вийти зі складу об'єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів

До Верховного Суду із касаційними скаргами на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2018 року звернулися ОСОБА_1 і Шишацька районна рада, які просять скасувати вказану постанову суду апеляційної інстанції і залишити в силі рішення Шишацького районного суду Полтавської області від 5 червня 2018 року.

Скарга ОСОБА_1 обґрунтована невмотивавною переоцінкою апеляційним судом наявних у матеріалах справи доказів, невідповідністю висновків суду обставинам справи, а також порушенням норм матеріального і процесуального права. Так, позивач у касаційній скарзі наводить такі доводи:

- встановлені апеляційним судом обставини не відповідають наявним у матеріалах справи доказам, які суд апеляційної інстанції оцінив неправильно, зокрема не вказав аркушів справи на підтвердження встановлених ним обставин, а також не навів мотивів відхилення кожного аргументу позивача, чим позивач обґрунтовує порушення судом статті 322 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України") у редакції, чинній на час ухвалення оскаржуваної постанови;

- висновок суду апеляційної інстанції про те, що завершення процедури добровільного об'єднання територіальних громад і проведення перших виборів до Шишацької селищної ради є підставою для відмови у судовому захисті прав позивача суперечить принципу верховенства права і положенням Глави 11 КАС України;

- ОСОБА_1 не погоджується з висновком суду про те, що скасування оскаржуваних рішень відповідача може призвести до порушення прав та інтересів інших членів утвореної територіальної громади, оскільки вважає, що цей висновок суперечить статті 264 КАС України, якою встановлено особливості публікації відповідачем оголошення про відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта;

- суд апеляційної інстанції, встановивши порушення вимог чинного законодавства щодо порядку оприлюднення оскаржуваних рішень, дійшов помилкового і суперечливого висновку про те, що у позивача не було перешкод взяти участь у громадських обговореннях, чим порушено статтю 7 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад", статті 5, 21, 22, 38, 69 Конституції України, статті 8, 74, 77 Закону України "Про місцеве самоврядування".

Інші доводи скаржника базуються на незгоді з оцінкою судом апеляційної інстанції наявних у справі доказів.

Шишацька селищна рада у відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1 погоджується з постановою суду апеляційної інстанції та зробленими у ній висновками, а також наводить такі доводи: (1) відсутність в оскаржуваній постанові посилань на окремі аркуші справи під час встановлення обставин справи жодним чином не свідчить про незаконність чи необґрунтованість відповідного судового рішення.

Так, відповідач вважає, що суд апеляційної інстанції надав оцінку усім доводам сторін, повно і всебічно з'ясував обставини справи, які підтверджуються наявними у ній доказами; (2) відповідно до статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" несвоєчасне оприлюднення/неоприлюднення інформації є підставою для притягнення винної особи до відповідальності, а не для скасування рішення ради. До того ж відповідач зауважує, що оскаржувані рішення були оприлюднені на інформаційному стенді Шишацької селищної ради; (3) позивач пропустив строк звернення до суду і причини його пропуску неповажні, оскільки ОСОБА_1 брав участь у виборах до новоствореної селищної ради на посаду селищного голови, а отже, щонайменше з 25 жовтня 2015 року був обізнаний про процес добровільного об'єднання територіальних громад.

Шишацька районна рада у своїй касаційній скарзі, яка обґрунтована порушенням судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, наводить такі доводи:

- суд апеляційної інстанції не врахував, що позивач вказував на неоприлюдення відповідачем проектів оскаржуваних рішень, чим було порушено його право на доступ до публічної інформації;

- у матеріалах справи відсутні протоколи загальних зборів громадян членів територіальної громади Сагайдацької сільської ради щодо публічних обговорень підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальної громади Сагайдацької сільської ради із Шишацькою селищною радою, з чого випливає, що громадські обговорення і слухання взагалі не проводилися. Вказане свідчить про порушення права позивача і всіх членів Сагайдацької терититоріальної громади на участь у вирішенні питань, які були предметом оскаржуваних рішень;

Шишацька селищна рада надала відзив і на касаційну скаргу Шишацької районної ради, в якому, зокрема, вказує, що позивач не звертався за судовим захистом свого права на доступ до публічної інформації, що підтверджується змістом оскаржуваних рішень відповідача і текстом самого позову. Також відповідач зауважує, що Шишацька районна рада була протиправно залучена до участі у справі як третя особа, оскільки судові рішення у цій справі не впливають на її права чи обов'язки, чому суд першої інстанції належної оцінки не надав і не постановив з цього питання відповідної ухвали, що є порушенням частини 5 статті 49 КАС України.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Суд апеляційної інстанції, постанова якого переглядається, встановив, що розпорядженням Шишацького селищного голови Шишацької селищної ради від 24 березня 2015 року №20 винесено на громадське обговорення пропозицію щодо ініціювання об'єднання територіальних громад тодішнього Шишацького району в одну об'єднану територіальну громаду - Шишацьку селищну раду.

Рішенням 37 сесії шостого скликання Сагайдацької сільської ради Шишацького району Полтавської області від 28 квітня 2015 року "Про проведення публічного громадського обговорення Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" відповідно до статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" і статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", розглянувши рішення позачергової 39 сесії Шишацької селищної ради від 25 березня 2015 року і рішення 37 сесії Яреськівської сільської ради від 7 квітня 2015 року, сесія Сагайдацької сільської ради вирішила:

1) Схвалити ініціативу депутатів Сагайдацької сільської ради про добровільне об'єднання територіальної громади в межах нинішнього Шишацького району.

2) Доручити виконавчому комітету сільської ради провести публічне громадське обговорення Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" на території Сагайдацької сільської ради щодо вивчення пропозицій шляхом проведення зборів громадян в трудових колективах, жителів населених пунктів протягом 30 днів.

3) Вести протокольний облік думок та пропозицій населення.

Розпорядженням сільського голови Сагайдацької сільської ради від 29 квітня 2015 року №10 на виконання рішення сесії сільської ради від 28 квітня 2015 року і з метою об'єктивного та публічного громадського обговорення Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" вирішено розробити: графік проведення зборів жителів сільської ради та трудових активів підприємств, установ, організацій, що розташовані на території сільської ради; до обговорення залучити широкий актив депутатів сільської, районної та обласної рад; результати обговорення винести на розгляд сесії сільської ради.

Згідно графіку проведення зборів щодо обговорення було заплановано проведення шести зборів: 15 травня 2015 року - трудового колективу Сагайдацької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів, 18 травня 2015 року - збори жителів села Дмитрівка, 19 травня 2015 року - збори жителів сільської громади, 21 травня 2015 року - Сагайдацької дільниці ПРАТ Полтавське ХПП та збори жителів сільської громади.

Згідно протоколу зборів трудового колективу Сагайдацької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів від 15 травня 2015 року відбулися збори трудового колективу Сагайдацької ЗОШ І-ІІІ ступенів. Були присутні 29 осіб, які проголосували за надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад у запропонованому форматі і делегування представників до спільної робочої групи.

Згідно з протоколом громадського обговорення жителями Сагайдацької сільської ради та трудовим колективом ФО "Росток" ініціатив Шишацького селищного голови та Яреськівського сільського голови від 18 травня 2015 року відбулися збори жителів села Дмитрівка, у яких участь взяли 19 осіб, 17 голосували "за ", 1 "утримався" та 1 "проти" щодо надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад у запропонованому форматі та делегування представників до спільної робочої групи.

Згідно протоколу зборів громадян села Сагайдак від 19 травня 2015 року відбулися збори жителів села Сагайдак, за результатами яких рішенням зборів громадян села Сагайдак Шишацького району Полтавської області вирішено рекомендувати сесії сільської ради надати згоду на добровільне об'єднання територіальних громад та рекомендувати представників до спільної робочої групи. "За" - проголосувало 10 осіб, "проти" - не голосували, "утрималось" - не зазначено.

Згідно із протоколом громадського обговорення жителями Сагайдацької сільської ради та ветеранської організації ініціатив Шишацького селищного голови та Яреськівського сільського голови від 19 травня 2015 року, із присутніх 47 осіб, 33 особи голосували "за ", 8 - "проти ", 2 - "утримались" щодо надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад у запропонованому форматі та делегування представників до спільної робочої групи.

Згідно протоколу зборів трудового колективу ПРАТ "Полтавське ХПП" села Сагайдак від 21 травня 2015 року відбулося громадське обговорення у зазначеному трудовому колективі, на якому 30 осіб проголосували "за ", 2 - "проти ", 4 - "утримались" щодо надання згоди на добровільне об'єднання територіальних у запропонованому форматі та про делегування представників до спільної робочої групи.

Також 21 травня 2018 року відбулося громадське обговорення у школі для жителів Сагайдацької сільської ради, за результатами проведення якого вирішено рекомендувати сесії сільської ради надати згоду на добровільне об'єднання територіальних громад та рекомендувати представників до спільної робочої групи.

Рішенням 38 сесії шостого скликання Сагайдацької сільської ради від 10 червня 2015 року надано згоду на добровільне об'єднання територіальних громад сіл Шишацької селищної, Баранівської, Великобузівської, Великоперевізької, Воскобійницької, Михайликівської, Пришибської, Сагайдацької сільських рад і утворення однієї об'єднаної територіальної громади - Шишацьку селищну раду з центром у селищі Шишаки.

Рішенням 39 сесії шостого скликання Сагайдацької сільської ради від 10 липня 2015 року відповідно до частини 3 статті 7 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад", розглянувши проект рішення Шишацької селищної ради "Про добровільне об'єднання територіальних громад", підготовлений спільною робочою групою, результати громадських обговорень, Сагайдацька сільська рада вирішила:

1. Схвалити проект рішення сільської ради "Про добровільне об'єднання територіальних громад", підготовлений спільною робочою групою.

2. Сільському голові В. І. Рудичу подати проект рішення сільської ради "Про добровільне об'єднання територіальних громад" до Полтавської обласної державної адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та Законам України.

Розпорядженням голови Полтавської обласної державної адміністрації від 7 серпня 2015 року №389 затверджено висновок щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень, Шишацької селищної ради та Баранівської, Великобузівської, Великоперевізької, Воскобійницьклї, Гоголівської, Жоржівської, Ковердинобалківської, Куйбишевської, Михайликівської, Пришибської, Сагайдацької сільських рад Шишацького району Полтавської області "Про добровільне об'єднання територіальних громад".

Рішенням 40 сесії шостого скликання Сагайдацької сільської ради Шишацького району Полтавської області від 10 серпня 2015 року і рішенням 44 сесії шостого скликання Шишацької селищної ради Полтавської області від 10 серпня 2015 року вирішено об'єднатися із територіальними громадами Шишацької селищної ради, Баранівської, Великобузівської, Великоперевізької, Воскобійницької, Гоголівської, Жоржівської, Ковердинобалківської, Куйбишевської, Михайликівської, Пришибської, Сагайдадацької сільських рад та утворити одну об'єднану територіальну громаду - "Шишацьку селищну раду".

Рішенням тридцятої позачергової сесії шостого скликання Полтавської обласної ради від 13 серпня 2015 року вирішено:

1. Утворити Шишацьку об'єднану селищну територіальну громаду з центром в селищі Шишаки Шишацького району Полтавської області шляхом об'єднання територіальних громад селища Шишаки, сіл Бабичі, Вишневе, Григорівщина, Товсте, Легейди, Хвощове, Ходосиха, Чернишівка Шишацької селищної ради; села Баранівка Баранівської сільської ради; сіл Велика Бузова, Тищенки, Мала Бузова, Науменки, Дем'янки, Низова Яковенщина, Цьови, Яковенщина-Горова, Зелене Великобузівської сільської ради; сіл Великий Перевіз, Пелагеївка, Самари, Першотравневе Великоперевізької сільської ради; сіл Воскобійники, Вертелецьке, Величкове, Сулими, Романки, Носи Воскобійницької сільської ради; сіл Гоголеве, Воронянщина, Шарлаївка, Маликівщина, Шафранівка Гоголівської сільської ради; сіл Жоржівка, Киселиха, Колодяжне, Павлівка, Христівка Жоржівської сільської ради; сіл Ковердина Балка, Маслівці, Швадрони, Гребеняки Ковердинобалківської сільської ради; сіл Куйбишеве, Климове, Малий Перевіз, Маначинівка Куйбишевської сільської ради; сіл Михайлики, Харенки, Порскалівка Михайликівської сільської ради; сіл Пришиб, Гнатенки, Коляди, Криворучки, Переводчикове, Горішнє Пришибської сільської ради; сіл Сагайдак, Дмитрівка, Чорнобаї, Луці, Лещани, Салимівщина, Кирпотівка, Принцеве Сагайдацької сільської ради.

2. Призначити перші місцеві вибори депутатів Шишацької селищної ради та Шишацького селищного голови на 25 жовтня 2015 року згідно з чинним законодавством.

3. Доручити Шишацькій селищній раді у триденний строк з дня оголошення відповідною виборчою комісією на пленарному засіданні ради рішення про обрання селищної ради та селищного голови об'єднаної територіальної громади здійснити заходи щодо державної реєстрації органу місцевого самоврядування об'єднаної територіальної громади як юридичної особи публічного права з найменуванням Шишацька селищна рада.

4. Рішення обласної ради направити до Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Центральної виборчої комісії, Головного управління статистики у Полтавській області.

5. Контроль за виконанням цього рішення покласти на Департамент економічного розвитку обласної державної адміністрації та на постійну комісію обласної ради з питань забезпечення законності та правопорядку.

Постановою Центральної виборчої комісії від 28 серпня 2015 року №193 призначено перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів згідно з переліком, що додається, на 25 жовтня 2015 року. Додатком 1 затверджено перелік об'єднаних територіальних громад, утворених в межах Полтавської області, серед яких Шишацька селищна рада.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 140 Основного Закону України визначено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

За змістом статті 3 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.

Будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються.

Згідно з частиною 3 статті 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради України і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

За статтею статті 2 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

Відповідно до статті 2 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад", суб'єктами добровільного об'єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

Об'єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською.

Згідно статті 5 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" ініціаторами добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Пропозиція щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування.

Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених статті 5 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад", визначається сільською, селищною, міською радою.

Статтею 6 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" встановлено, що сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об'єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.

У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об'єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад та інформує про це Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.

Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об'єднується.

Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об'єднання територіальних громад.

Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

Відповідно до Статтею 6 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування; 3) план організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов'язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад у п'ятиденний строк подаються раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об'єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об'єднання територіальних громад.

У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому Статтею 6 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад".

У разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішення про добровільне об'єднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного об'єднання територіальних громад на місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об'єднання територіальних громад, звертається з поданням до Верховної ради Автономної Республіки Крим, обласної ради про утворення об'єднаної територіальної громади.

Приписами частини 11 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Частиною 3 статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" обумовлено, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Водночас пунктом 2 частини 1 статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" передбачено, що розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати, зокрема, нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньо-організаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

В силу частини 10 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Згідно пункту 4 частини 3 статті 2 КАС України однією з основних засад (принципів) адміністративного судочинства є офіційне з'ясування всіх обставин у справі. Суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи (пункту 4 частини 3 статті 2 КАС України).

Підпунктом "в" пункту 3 частини 1 статті 322 КАС України постанова суду апеляційної інстанції складається, зокрема, з мотивувальної частини із зазначенням у ній мотивів прийняття або відхилення кожного аргументу, викладеного учасниками справи в апеляційній скарзі та відзиві на апеляційну скаргу.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Законом України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" від 15 січня 2020 року №460-IX, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до КАС України, зокрема до Глави 2 "Касаційне провадження" Розділу ІІІ "Перегляд судових рішень".

Разом з тим, пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Законом України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" від 15 січня 2020 року №460-IX встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" від 15 січня 2020 року №460-IX, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" від 15 січня 2020 року №460-IX.

Оскільки касаційні скарги ОСОБА_1 і Шишацької районної ради подані до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями КАС України, які діяли до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" від 15 січня 2020 року №460-IX, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.

Відповідно до частини 1 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 КАС України).

З огляду на викладене, Верховний Суд не надає оцінку тим доводам касаційних скарг, які стосуються незгоди скаржників з оцінкою апеляційним судом наявних у матеріалах справи доказів та невідповідністю висновків суду обставинам справи.

Разом з тим, слід зазначити, що більша частина доводів касаційних скарг ОСОБА_1 і Шишацької районної ради стосується порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, в результаті чого апеляційний суд не захистив порушене право позивача на участь у місцевому самоврядуванні. Так, скаржники обґрунтовують порушення цього права тим, що Шишацька селищна рада не забезпечила громадського обговорення у процесі вирішення питання про об'єднання територіальних громад.

Надаючи оцінку вказаним доводам касаційних скарг в контексті права ОСОБА_1 на участь у місцевому самоврядуванні, Верховний Суд зазначає таке.

З аналізу положень статей 5, 6, 7 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" висновується, що у кожній громаді, яка включається у процес об'єднання, обов'язково проводяться:

- два громадські обговорення (перше - протягом 30 днів, друге - протягом 60 днів)

- дві сесії відповідної ради (перша - після закінчення першого обговорення, друга - протягом 30 днів після закінчення другого обговорення).

Аналогічний правовий висновок викладений у постанові Верховного Суду від 16 травня 2018 року у справі №367/6537/15-а і від 20 листопада 2019 року №401/3329/16-а (2-а/401/134/16).

Позивач як член територіальної громади Сагайдацької сільської ради Шишацького району, яка в результаті об'єднання увійшла до складу Шишацької селищної ради, в силу статей 5, 7 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" має право на участь у громадському обговоренні як пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад (перше обговорення), так і підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад (друге обговорення). Обидва обговорення згідно статей 5, 7 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" є обов'язковими.

З викладеного можна зробити висновок, що право позивача на участь у місцевому самоврядуванні в процесі добровільного об'єднання територіальних громад реалізовується шляхом забезпечення йому участі в обох громадських обговореннях.

Щодо обговорення пропозиції про ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад (перше обговорення), то суд апеляційної інстанції встановив, що таке проводилося, зокрема й у селі Дмитрівка, де зареєстрований позивач, що підтверджується протоколами зборів громадян і громадського обговорення від 15 травня 2015 року (два протоколи), від 18 травня 2015 року (один протокол), від 19 травня 2015 року (два протоколи) і від 21 травня 2015 року. Водночас незазначення судом апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові аркушів справи, на яких містяться відповідні протоколи, не є підставою для визнання такої постанови необґрунтованою. До того ж копії відповідних протоколів, на які послався суд апеляційної інстанції, містяться у першому томі справи на аркушах 138-168.

Так, апеляційний суд правильно зауважив, що у частині 2 статті 7 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" термін "громадське обговорення" конкретизується як громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю.

Водночас положеннями Законів України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" і Законі України "Про доступ до публічної інформації" не визначено форми та змісту оголошень щодо проведення громадських слухань. Також нормами Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" не встановлено умов щодо кількості членів територіальних громад, які залучаються до обов'язкового громадського обговорення.

Аналогічні висновки викладені у постановах Верховного Суду від 20 вересня 2018 року №243/9399/15-а і від 24 жовтня 2018 року у справі №731/216/17.

Отже, суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про забезпечення відповідачем належного громадського обговорення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад на виконання вимог Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад".

Разом з тим, апеляційний суд, цитуючи положення Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" щодо необхідності забезпечення протягом 60 днів проведення обов'язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю), підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, не встановив обставин стосовно того, чи проводилося таке (друге) обговорення, в яких населених пунктах і якими доказами це підтверджується.

Порушення статті 7 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" є однією з основних підстав позову ОСОБА_1. До того ж на порушення вимог цієї норми позивач і третя особа вказують у своїх касаційних скаргах.

Відтак Верховний Суд вважає, що встановлення обставин щодо проведення відповідачем громадського обговорення підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад є обов'язковим для вирішення питання про наявність/відсутність порушень права позивача на участь у місцевому самоврядуванні.

В силу статті 9 КАС України суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи, що складає зміст принципу офіційного з'ясування всіх обставин справи, який є одним із основних засад адміністративного судочинства (стаття 2 КАС України).

Суд апеляційної інстанції не дотримався вказаного принципу, в результаті чого не з'ясував обставини справи щодо забезпечення відповідачем громадського обговорення підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, а отже дійшов передчасного висновку про те, що право позивача на участь у місцевому самоврядуванні не порушене.

Крім того, суд апеляційної інстанції не надав оцінки відповідним доводам позивача, викладеним у відповіді на пояснення відповідача (а. с. 104-110, том 4), які є суттєвими і повинні були отримати відображення в оскаржуваній постанові, оскільки складають обов'язкову частину змісту права позивача на участь у місцевому самоврядуванні за фактичних і юридичних підстав цього позову.

Не надавши оцінки доводам ОСОБА_1 щодо непроведення відповідачем громадських обговорень підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, суд апеляційної інстанції порушив вимоги підпункту "в" пункту 3 частини 1 статті 322 КАС України, що вплинуло на правильне вирішення цієї справи.

Окрім іншого, суд апеляційної інстанції залишив поза увагою доводи ОСОБА_1 про те, що відповідач не виконав вимог частини 4 статті 5 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад", якою передбачено визначення сільською, селищною, міською радою Порядку проведення громадського обговорення з питань, передбачених частини 4 статті 5 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад".

Відтак суду необхідно встановити чи затверджувався вказаний Порядок проведення обговорення, питання щодо схвалення якого було передбачено розпорядженням Шишацького селищного голови від 24 березня 2015 року №20 (а. с. 159, том 4, зворот), про існування якого вказує ОСОБА_1 у відзиві на апеляційну скаргу (а. с. 61, том 4). Також суду необхідно врахувати положення вказаного Порядку і встановити чи дотримався відповідач його приписів в контексті забезпечення права позивача на участь у громадському обговоренні проектів рішення про добровільне об'єднання територіальних громад.

Разом з тим, Верховний Суд вважає, що завершення процедур об'єднання територіальних громад, проведення перших виборів, а також можливе порушення прав та інтересів інших членів утвореної територіальної громади внаслідок скасування оскаржуваних рішень не може бути тією обставиною, яка впливає на дійсне забезпечення права позивача на участь у місцевому самоврядуванні. Разом з тим, Суд бере до уваги і доводи відповідача про те, що суди при вирішенні справ повинні враховувати дотримання балансу інтересів і принципу пропорційності, проте застосування цих принципів повинно бути належним чином обґрунтоване і лише після виконання судом обов'язку щодо встановлення всіх обставин справи на підставі належних, достатніх, допустимих і достовірних доказів.

Стосовно доводів скаржників про порушення відповідачем вимог статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" в частині оприлюднення оскаржуваних рішень та їх проектів, то такі доводи Верховний Суд відхиляє, з огляду на таке.

Статтею 24 Закону України "Про доступ до публічної інформації" визначена відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації.

Так, відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації несуть особи, винні у вчиненні таких порушень, зокрема, неоприлюднення інформації відповідно до Статтею 24 Закону України "Про доступ до публічної інформації".

Відтак Законом України "Про доступ до публічної інформації" визначено, що неоприлюднення інформації відповідно до Законом України "Про доступ до публічної інформації" є підставою для притягнення винної особи до відповідальності. Однак це не є підставою для скасування оскарженого рішення згідно із Законом України "Про доступ до публічної інформації".

Отже, порушення порядку оприлюднення проекту рішення та самого рішення, яке стосується добровільного об'єднання територіальних громад ради, не може бути підставою для скасування такого рішення.

Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 12 березня 2020 року у справі №278/3142/16-а і від 15 квітня 2020 року у справі №818/294/18.

Стосовно доводів відповідача про порушенням позивачем строку звернення слід зауважити, що вони вже були предметом оцінки, наданої Харківським апеляційним адміністративним судом в ухвалі від 2 листопада 2017 року, якою скасовано ухвалу суду першої інстанції про залишення позову без розгляду. Водночас Верховний Суд не вбачає підстав для залишення цього позову без розгляду. Таких доводів, які б свідчили про неповажність підстав пропуску позивачем строку звернення до суду, відповідач не навів.

Також Верховний Суд відхиляє доводи Шишацької селищної ради про безпідставне залучення до участі у цій справі Шишацької районної ради як третьої особи, оскільки відповідач не обґрунтував яким чином це вплинуло на його права чи результат розгляду цієї справи. Водночас посилання відповідача на порушення судом апеляційної інстанції вимог статті 49 КАС України жодним чином не впливають на результат вирішення цієї справи.

Відтак Верховний Суд, надавши оцінку усім ключовим аргументам касаційних скарг, що узгоджується з висновками Європейського суду з прав людини, зробленими у справах "Проніна проти України" (пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (пункт 58), встановив порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права (статей 2, 9, 322 КАС України), що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Відповідно до частини 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази; або 2) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 3) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

З огляду на процесуальну обмеженість Верховного Суду у збиранні або розгляді нових доказів, визначену частиною 2 статті 341 КАС України, з метою встановлення дійсних фактичних обставин справи, колегія суддів приходить до висновку про необхідність направлення справи до суду апеляційної інстанції на новий розгляд.

Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові, зокрема встановити обставини щодо проведення публічних обговорень підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад в одну - Шишацьку селищну раду та забезпечення права позивача на участь у такому обговоренні як члена відповідної територіальної громади, для чого витребувати необхідні докази.

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати у зв'язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги ОСОБА_1 і Шишацької районної ради Шишацького району Полтавської області задовольнити частково.

Скасувати постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2018 року, а справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції - Харківського апеляційного адміністративного суду.

Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена...................................................

Н. М. Мартинюк

А. В. Жук

Ж. М. Мельник-Томенко,

Судді Верховного Суду