Історія справи

Ухвала КАС ВП від 29.07.2021 року у справі №640/1437/21

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 грудня 2021 року

м. Київ

справа № 640/1437/21

адміністративне провадження № К/9901/27039/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мартинюк Н. М.,

суддів - Калашнікової О. В., Кашпур О. В.,

за участю:

секретаря судового засідання - Герасимович Н. А.,

представників позивача - Рудь Г. І., Стельмащук А. В., Колос Ю. В.,

представників відповідача - Балась О. Л., Гончарова О. В., Діманова Т. А.,

Дубаневич О. З.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №640/1437/21

за позовом Політичної партії "Голос"

до Національного агентства з питань запобігання корупції

про визнання протиправними дій і скасування наказу,

за касаційною скаргою Національного агентства з питань запобігання корупції

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 9 квітня 2021 року (головуюча суддя: Вєкуа Н. Г. )

і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2021 року (головуюча суддя: Бужак Н. П., судді: Костюк Л. О., Кобаль М. І.),

ВСТАНОВИВ:

І. Суть спору

У січні 2021 року Політична партія "Голос" (далі також - "Партія") пред'явила позов до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі також - "НАЗК ", "Агентство"), у якому просила суд:

1) визнати протиправними дії НАЗК щодо складання Акта про проведення аналізу Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру від 21 грудня 2020 року;

2) визнати протиправними дії НАЗК щодо складання Висновку про результати аналізу звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру №446 від 21 грудня 2020 року, затвердженого наказом Агентства №584/20 від 21 грудня 2020 року;

3) визнати протиправним і скасувати наказ НАЗК від 23 грудня 2020 року №592/20 "Про зупинення державного фінансування статутної діяльності політичної партії "Голос".

В обґрунтування позовних вимог Партія покликалася на те, що нею було подано до НАЗК Звіт про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру за II квартал 2020 року, після перевірки якого Агентство дійшло висновку про недостовірність відображеної інформації у частині витрат на користь ряду фізичних осіб-підприємців та на основі цього зупинило державне фінансування її статутної діяльності.

Партія наполягала на тому, що під час перевірки НАЗК вийшло за межі своїх повноважень, оскільки вдалося до аналізу не лише достовірності відомостей звіту, а й первинних документів, доданих до нього.

У цьому контексті Партія доводила, що перевірка достовірності відомостей, відображених у звіті, передбачає лише співставлення відповідних даних (дата платежу, сума коштів, отримувач, підстава для оплати) у звіті та у первинних документах. На основі цього Партія доводила, що НАЗК не уповноважене ставити під сумнів достовірність первинних документів та реальність наданих їй послуг.

Крім цього, Партія заперечувала наявність порушень, які встановило Агентство, і запевняла, що усі її витрати підтверджуються договорами й первинними документами. Партія також стверджувала, що НАЗК необґрунтовано залишило без уваги її пояснення, які були надані під час перевірки звіту.

Партія скаржилася й на те, що по витратам на користь ряду підприємців у НАЗК були претензії лише до одного чи кількох документів з пакету документації, поданого на підтвердження цих витрат, проте Агентство визнало недостовірними відомості стосовно оплати послуг на усю суму їхньої вартості.

Зрештою Партія також доводила, що дії й рішення НАЗК не відповідали вимогам об'єктивності, вичерпності, достовірності й обґрунтованості, стверджуючи, що Агентство дійшло висновків на основі припущень, а не фактів й одночасно з цим не послалося на конкретну правову норму, яка була порушена Партією, допустивши довільне трактування вимог законодавства.

На основі таких доводів Партія стверджувала, що НАЗК не мало підстав для зупинення державного фінансування її статутної діяльності.

ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 9 квітня 2021 року, яке залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2021 року, позов задоволено частково:

- визнано протиправним і скасовано наказ НАЗК від 23 грудня 2020 року №592/20 "Про зупинення державного фінансування статутної діяльності політичної партії "Голос";

- у задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Суди виходили з того, що НАЗК під час складання Акту й Висновку діяло на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством, тому вимоги у цій частині визнали необґрунтованими й відмовили у їхньому задоволенні.

Стосовно суті порушень, які виявило НАЗК, суди дійшли висновку про їхню необґрунтованість.

Такий висновок суди мотивували тим, що витрати, відображені у звіті й стосовно яких НАЗК мало зауваження, підтверджуються первинними документами Партії. Також суди зазначили, що зауваження щодо якості наданих послуг, розподілу завдань між виконавцями та порядку оформлення первинних документів не спростовують фактів надання таких послуг і достовірність понесених партією витрат. У цьому контексті суди також вказали, що НАЗК протиправно не взяло до уваги письмові пояснення, надані Партією під час перевірки.

Стосовно повноважень НАЗК перевіряти достовірність відомостей звіту, то суди дійшли висновку, що Агентство їх перевищило, оскільки при проведенні аналізу звіту протиправно здійснило аналіз якості наданих послуг, їхньої автентичності та потреби для партії, втрутившись у договірні відносини сторін, і фактично визнавши господарські операції недостовірними (нереальними).

У цьому контексті суди також звернули увагу на те, що маючи зауваження до оформлення і якості частини послуг по деяким контрагентам, НАЗК без пояснень визнало недостовірними операції на повну суму послуг.

На основі цього суди дійшли висновку про обґрунтованість позовної вимоги Партії про визнання протиправним і скасування наказу НАЗК, яким зупинене державне фінансування її статутної діяльності.

ІІІ. Вимоги касаційної скарги та суть позицій сторін

23 липня 2021 року НАЗК подало до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій у частині задоволених позовних вимог та ухвалити нову постанову, якою відмовити у їхньому задоволенні.

Скаржник посилається на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права й порушення норм процесуального права.

Одночасно з цим, скаржник покликається на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування у подібних правовідносинах пункту 8-1 частини 1 статті 11 Закону України "Про запобігання корупції" та пункту 4 частини 1 статті 18 Закону України "Про політичні партії в Україні".

У цьому контексті НАЗК стверджує, що перевірка достовірності відомостей звіту про витрати політичної партії включає в себе й аналіз даних, відображених у первинній документації, щодо факту, цілей та обставин реального витрачання коштів. Тому вважає помилковими висновки судів попередніх інстанцій про перевищення ним повноважень під час проведення перевірки квартального звіту Партії.

Водночас Агентство стверджує, що висновки судів є необґрунтованими, позаяк ухвалені без повного з'ясування обставин справи і дослідження доказів.

У цьому контексті скаржник також зазначає, що ним бралися до уваги додаткові пояснення й документи Партії, однак вони не спростовували встановлених обставин й не могли вплинути на прийняте рішення.

Зрештою НАЗК покликається й на помилковий розгляд судами цієї справи у порядку спрощеного позовного провадження.

25 серпня 2021 року Політична партія "Голос" подала відзив, у якому просить відмовити у задоволенні касаційної скарги.

Партія вважає помилковими доводи скаржника щодо наявності у нього повноважень перевіряти первинні документи, додані до звітів політичних партій.

У цьому контексті Партія відстоює позицію, що для цілей пункту 4 розділу ІІ Положення про аналіз Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру, затвердженого наказом НАЗК №26 від 8 вересня 2016 року, Агентство має повноваження перевіряти достовірність відомостей лише у звіті і тільки у спосіб співвідношення даних (чисел, назв контрагентів, дат), зазначених у цьому звіті й доданих до нього документах. Тобто перевіряти лише те, чи є точною інформація у звіті у порівнянні з такою ж інформацією у первинних документах.

На основі цього Партія вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про перевищення Агентством повноважень під час проведення перевірки достовірності відомостей, поданих у її звіті.

IV. Фактичні обставини справи

23 жовтня 2020 року Політична партія "Голос" подала до НАЗК Звіт політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру за II квартал 2020 року.

Під час проведення перевірки звіту на запити Агентства Партія надавала письмові пояснення й витребувані документи.

У результаті аналізу цього звіту, 21 грудня 2020 року НАЗК склало Акт і Висновок, у яких зазначило, що відображена інформація у частині витрат на користь 11 (одинадцяти) фізичних осіб-підприємців на загальну суму: 1 328 280
грн є недостовірною, оскільки не відповідає даним, які містяться в первинних облікових документах щодо предмету, строків і ціни наданих послуг, а також не узгоджується між собою та спростовується даними (відомостями) з інших загальнодоступних джерел інформації (офіційні вебсайти Верховної Ради України, Національного банку України, Міністерства освіти і науки України, Міністерства інфраструктури України, Вищої ради правосуддя, громадської організації "Опора", засобів масової інформації та Партії).

Також НАЗК зазначило, що господарські операції (витрати на загальну суму: 1 328
280 грн) проведені з ознаками невідповідності даних про осіб, зазначених як виконавці послуг, і відсутності намірів створення реальних правових наслідків.

На основі цього НАЗК дійшло висновку про порушення Партією вимог пункту 5, підпункту 2 пункту 10 розділу ІІ Положення про порядок подання Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру, затвердженого наказом Агентства від 28 липня 2016 року №2.

23 грудня 2020 року, у зв'язку із виявленням недостовірних відомостей у звіті Партії та відповідно до частини 1 статті 17-7 Закону України "Про політичні партії", НАЗК видало наказ №592/20 "Про зупинення державного фінансування статутної діяльності політичної партії "Голос".

Не погоджуючись із вказаними діями й рішенням Агентства, 21 січня 2021 року Партія звернулася до суду з метою їхнього оскарження.

V. Позиція Верховного Суду

Відповідно до частини 1 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 КАС України).

Згідно з ухвалою Верховного Суду від 4 серпня 2021 року касаційне провадження у справі відкрито з метою перевірки доводів касаційної скарги, яка подана на підставі пункту 3 частини 4 статті 328 КАС України.

Спірні правовідносини стосуються правомірності дій і рішень НАЗК, вчинених та прийнятих під час перевірки квартального звіту Партії про її майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру.

У межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, предметом оскарження є рішення судів попередніх інстанцій у частині задоволення позовної вимоги Партії про визнання протиправним і скасування наказу Агентства про зупинення державного фінансування.

З огляду на аргументи сторін і висновки судів попередніх інстанцій, ключові питання цього спору стосуються уяснення правових норм, які визначають межі і спосіб здійснення Агентством повноважень щодо перевірки достовірності інформації, поданої у квартальному звіті політичної партії.

У контексті спірних правовідносин насамперед увагу слід звернути на зміст і мету міжнародних стандартів у сфері державного фінансування політичних партій.

Так, керівні принципи та доповіді щодо фінансування політичних партій, ухвалені Венеціанською комісією на її 46-ій Пленарній сесії (Венеція, 9-10 березня 2001 року), містять положення про те, що фінансування політичних партій з державних фондів має супроводжувати контроль за партійними рахунками з боку спеціальних державних органів (пункт 5).

У Рекомендації 2003 (4) Комітету Міністрів Ради Європи "Про загальні правила боротьби з корупцією та фінансування політичних партій і передвиборної агітації" від 8 квітня 2003 року зазначено, що держави повинні забезпечувати незалежний моніторинг фінансування політичних партій та передвиборчих кампаній. Незалежний моніторинг повинен включати нагляд за рахунками політичних партій та витратами в рамках передвиборчих кампаній, а також представляти і публікувати їх. Держави повинні встановлювати ефективні, пропорційні та переконливі санкції за порушення положень щодо фінансування передвиборчих кампаній (статті 14,16).

Правила подібного змісту викладені також в Рекомендації 1516 (2001) Парламентської Асамблеї Ради Європи щодо фінансування політичних партій від 22 травня 2001 року (пункти 8.d, 8.e).

Згідно з частиною третьою статті 7 Конвенції Об'єднаних Націй проти корупції від 31 жовтня 2003 року, ратифікованої Законом України від 18 жовтня 2006 року №251-V, кожна Держава-учасниця також розглядає можливість прийняття належних нормативно-правових актів й вжиття відповідних адміністративних заходів, сумісних із цілями цієї Конвенції й відповідно до основоположних принципів свого внутрішнього права, з метою посилення прозорості у фінансуванні кандидатур на виборні державні посади та, у належних випадках, у фінансуванні політичних партій.

Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції" від 8 жовтня 2015 року №731-VIII запроваджено державне фінансування політичних партій та контроль за їхньою звітністю та цільовим і законним використанням коштів, виділених із державного бюджету.

Воля законодавця, як свідчить Пояснювальна записка до проекту Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції" від 8 жовтня 2015 року №731-VIII, полягала у "приведенні національного законодавства у відповідність до міжнародних стандартів і кращих практик у сфері фінансування політики".

Зі змісту цілей і завЗаконом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції" від 8 жовтня 2015 року №731-VIIIопроекту, перелічених у Пояснювальній записці, вбачається, що він мав на меті, зокрема, "посилення прозорості фінансування політичних партій та їхніх місцевих організацій, а також посилення прозорості фінансування передвиборної агітації" та "запровадження дієвого державного контролю у сфері фінансування партій та виборчих кампаній".

Одночасно з цим, законодавець ставив за мету наділити НАЗК "ключовими контрольними повноваженнями у сфері фінансування політичних партій та виборчих кампаній".

За змістом пункту 8-1 частини 1 статті 11 Закон України "Про запобігання корупції" від 14 жовтня 2014 року №1700-VII до повноважень НАЗК, серед іншого, законодавець відніс здійснення у порядку та в межах, визначених законом, державного контролю за законним та цільовим використанням політичними партіями коштів, виділених з державного бюджету на фінансування їхньої статутної діяльності, своєчасністю подання звітів партій про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру, повнотою таких звітів, відповідністю їх оформлення встановленим вимогам, достовірністю включених до них відомостей.

Така ж норма міститься у пункті 4 частини 1 статті 18 Закону України "Про політичні партії в Україні" від 5 квітня 2001 року №2365-III.

Частиною 1 статті 18 Закону України "Про політичні партії в Україні" встановлено, що функцію державного контролю за фінансовою діяльністю політичних партій виконують три органи влади: Центральна виборча комісія, Рахункова палата і НАЗК.

Зокрема, до сфери Центральної виборчої комісії належить здійснення контролю за своєчасністю подання до відповідних виборчих комісій проміжних та остаточних фінансових звітів про надходження і використання коштів виборчих фондів на виборах, відповідністю їх оформлення встановленим вимогам, достовірністю включених до них відомостей.

Натомість до повноважень Рахункової палати віднесений контроль за цільовим використанням політичними партіями коштів, виділених з державного бюджету на фінансування їхньої статутної діяльності.

Зрештою за змістом норм Частиною 1 статті 18 Закону України "Про політичні партії в Україні", які стосуються політичного фінансування, ключовим органом контролю за партійними фінансами є НАЗК: законодавець відніс до його повноважень здійснення контролю за законним і цільовим використанням політичними партіями коштів, виділених їм з державного бюджету, а також за своєчасністю, повнотою й достовірністю фінансової звітності та надав повноваження застосовувати санкції.

Стосовно тлумачення меж і способів здійснення Агентством цих повноважень, то колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на таке.

Частиною 1 статті 17 Закону України "Про політичні партії", серед іншого, визначено, що політичні партії ведуть бухгалтерську звітність у встановленому порядку.

За змістом частини 1 статті 1 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" господарська операція - це дія або подія, яка викликає зміни в структурі активів та зобов'язань, власному капіталі підприємства; первинний документ - документ, який містить відомості про господарську операцію; фінансова звітність - звітність, що містить інформацію про фінансовий стан та результати діяльності підприємства.

частини 1 статті 1 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" визначено, що бухгалтерський облік та фінансова звітність ґрунтуються, серед іншого, на таких принципах: повне висвітлення - фінансова звітність повинна містити всю інформацію про фактичні та потенційні наслідки господарських операцій та подій, здатних вплинути на рішення, що приймаються на її основі; превалювання сутності над формою - операції обліковуються відповідно до їх сутності, а не лише виходячи з юридичної форми.

Відповідно до частини 1 статті 9 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" підставою для бухгалтерського обліку господарських операцій є первинні документи. Для контролю та впорядкування оброблення даних на підставі первинних документів можуть складатися зведені облікові документи.

За приписами пункту 3 частини 11 статті 17 Закону України "Про політичні партії" звіт політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру обов'язково включає, серед іншого, розділ "Платежі та інші витрати", в якому має бути наведено повну та достовірну інформацію про платежі з окремого рахунку, відкритого для зарахування коштів з державного бюджету, інших рахунків політичної партії та її місцевих організацій, які в установленому порядку набули статусу юридичної особи (з узагальненням інформації за кожним видом рахунків окремо).

Пунктом 10 Положення про порядок подання Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру, затвердженого рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції 28 липня 2016 року №2 (далі також - "Положення №2)", встановлено, що до звіту додаються, зокрема, копії документів, які підтверджують відображені у звіті відомості (у тому числі копії платіжних документів, довідок установ банків про рух коштів на рахунках, копії фінансової звітності).

Водночас частиною 5 статті 17 Закону України "Про політичні партії" встановлено, що копії документів, які підтверджують відображені у звіті про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру відомості, надаються політичною партією на письмовий запит Національного агентства з питань запобігання корупції протягом 15 робочих днів після надходження відповідного запиту.

Пунктом 3 частини 22 статті 17 Закону України "Про політичні партії" встановлено, що перевірка звітів політичних партій про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру, зокрема, включає в себе аналіз повноти й достовірності інформації, поданої у звіті політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру.

Своєю чергою, пунктом 4 розділу ІІ Положення про аналіз Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру, затвердженого рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції 8 вересня 2016 року №26 (надалі також - "Положення №26"), аналіз повноти та достовірності відображеної у Звіті інформації здійснюється шляхом:

1) зіставлення та звірки відомостей, зазначених у Звіті, з доданими до Звіту документами, відомостями з інформаційних баз даних державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інформацією, що надходить та/або отримана Національним агентством від державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших юридичних осіб публічного права, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, а також фізичних осіб в установленому законом порядку, зокрема щодо отриманих доходів, внесків, наявності нерухомого майна, транспортних засобів та інших активів, фінансових зобов'язань, інших відомостей, які мають відображатися політичними партіями у Звіті;

2) встановлення недостовірності відомостей про майно, кошти або витрати політичної партії, її місцевої організації.

Інформація у Звіті вважається неповною у разі неподання копій документів, що підтверджують відображені у Звіті відомості (у тому числі копій платіжних документів, довідок установ банків про рух коштів на рахунках), та/або незазначення всіх відомостей, які мають відображатися політичною партією, її місцевими організаціями у Звіті.

Недостовірними відомостями у Звіті є відображені у ньому відомості про майно, доходи, витрати, зобов'язання фінансового характеру політичної партії, її місцевих організацій, які не відповідають даним, що містяться в первинних облікових документах, відомостям з інформаційних баз даних державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інформації, що надходить та/або отримана Національним агентством від державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших юридичних осіб публічного права, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, а також фізичних осіб в установленому законом порядку, зокрема щодо отриманих доходів, внесків, наявності нерухомого майна, транспортних засобів та інших активів, фінансових зобов'язань, інших відомостей, які мають відображатися політичними партіями у Звіті і які можуть бути спростовані.

Системний спосіб тлумачення наведених норм права свідчить про те, що аналіз повноти й достовірності відображених у звіті відомостей здійснюється шляхом зіставлення і звірки цього звіту з доданими до нього документами, а також з інформацією з інших джерел.

Водночас, згідно з логічним і цільовим способами уяснення викладених норм, вказівка на вид і характер документів, які належить надавати відразу зі звітом або згодом на запит НАЗК задля підтвердження повноти й достовірності відображених відомостей про витрати, є свідченням того, що Агентство має повноваження аналізувати увесь пакет документів, який стосується звіту політичної партії, тобто й додатки, подані на підтвердження достовірності відомостей, відображених у звіті.

У цьому контексті слід зауважити, що інтерпретація наведених норм, яку пропонує Партія і з якою погодилися суди попередніх інстанцій, за своєю суттю зводиться до констатації технічної ролі НАЗК під час перевірки звітів політичних партій та здійснення ним формального контролю, зосередженого на виявленні розбіжностей між документами.

Проте підстав для такого тлумачення Суд не знайшов ні у національному законодавстві, ні у міжнародних стандартах фінансування політичних партій.

Навпаки, їхні норми і правила прямо чи імпліцитно передбачають, що моніторинг фінансування політичних партій має бути ефективним і дієвим.

Проведення перевірок фінансової звітності політичних партій саме собою не може бути ефективним, якщо орган контролю уповноважений складати акти перевірок виключно на основі інформації, вказаної у звіті, не з'ясовуючи при цьому, чи є дана інформація реалістичною та достовірною та чи відображає вона повну картину доходів та витрат партії.

До цього ж, логічне й цільове тлумачення статей 17-9, 18 Закону України "Про політичні партії", статті 11 Закону України "Про запобігання корупції", у яких мова йде про повноваження НАЗК здійснювати державний контроль за законним та цільовим використанням коштів, додатково засвідчує, що за змістом цих норм Агентство має повноваження перевіряти достовірність даних, які містяться у документах, доданих до звітів політичних партій. Позаяк через аналіз періодичних звітів забезпечується не лише перевірка достовірності задекларованих відомостей, а й здійснюється моніторинг законного та цільового витрачання коштів, тому тільки співвідношення даних (чисел, назв контрагентів, дат) не відповідало б законодавчій меті державного контролю у цій сфері.

Тому тлумачення норм права, які стосуються означених повноважень НАЗК, виключно у межах формального контролю звітів політичних партій не тільки не відповідає їхньому дійсному змісту, а й не забезпечує необхідного балансу між публічним і приватним інтересами. Зрештою за подібного підходу нівелюється значення моніторингу фінансування політичних партій як такого.

З огляду на це, Суд дійшов висновку, що аналіз достовірності відомостей, відображених у звіті політичної партії, стосується й оцінки правдивості даних у документах, які подані на підтвердження реальності цих відомостей.

Сутність і підстави витрат, правдивість і логічна взаємоузгодженість даних, що містяться у додатках до звіту політичної партії, підпадають під дію частини 22 статті 17 Закону України "Про політичні партії" і теж є предметом перевірки НАЗК у контексті аналізу достовірності відомостей, відображених у звіті.

На основі тлумачення указаного нормативного регулювання Суд констатує, що Агентство має повноваження здійснювати перевірку усього пакету документів, який стосується звіту політичної партії, і така перевірка має законодавче підґрунтя, легітимну мету і є необхідною у демократичному суспільстві.

Своєю чергою, Верховний Суд вважає, що суди попередніх інстанцій неправильно інтерпретували норми матеріального права та дійшли помилкового висновку про перевищення Агентством повноважень, вважаючи юридично неможливим здійснення ним аналізу документів, доданих до звіту політичної партії.

У контексті спірних правовідносин належить також зазначити, що аналіз якості послуг, наданих контрагентами, не є метою перевірки звітів політичних партій про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру, про яку йдеться у частині 22 статті 17 Закону України "Про політичні партії".

Проте системне тлумачення законодавства про політичні партії й бухгалтерський облік вказує на те, що підставою для висновку про недостовірність відомостей у звіті може бути відображення у ньому інформації, яка не відповідає даним, що містяться в первинних облікових документах; змістовні недоліки або протиріччя і суперечності у цих документах; їхнє складання "про людське око" при фактичному нездійсненні господарських операцій; відображення у них нереальних чи недостовірних даних; спростування задекларованих даних інформацією з інших джерел.

Також про недостовірність заявлених витрат політичної партії можуть свідчити підтверджені доказами доводи НАЗК, зокрема, про неможливість реального здійснення партією господарських операцій з урахуванням часу або послідовності настання фактів і подій; нездійснення особою, яка значиться контрагентом, підприємницької діяльності; відсутність результатів робіт чи послуг; відсутність первинних документів обліку тощо.

Тому у разі спростування достовірності відомостей, відображених у звіті політичної партії, мова йде не скільки про якість оплачених послуг як таку, а про їхню реалістичність і правдивість, що власне і є предметом перевірки.

Водночас сама собою наявність або відсутність окремих документів, а так само помилки у їхньому оформленні не є підставою для висновку про недостовірність відомостей про витрати політичної партії, якщо з інших даних вбачається, що відповідні господарські операції дійсно мали місце.

Натомість лише наявність формально складених, але неправдивих первинних документів, відповідність яких фактичним обставинам спростована доказами, не є безумовним підтвердженням реальності й достовірності витрат політичної партії.

Тому з метою встановлення факту достовірності відображених витрат у звіті політичної партії, суди попередніх інстанцій повинні були перевірити зміст відповідних господарських операцій, договірні умови, фактичний порядок надання робіт (послуг) і розрахунку; належним чином дослідити договори й первинні облікові документи, складені щодо цих операцій; з'ясувати, чи розкривають вони зміст операцій та чи підтверджують реальність задекларованих витрат політичної партії, а також оцінити такі документи кожний окремо та у сукупності з іншими доказами у справі.

У цьому контексті належить зазначити, що суд першої інстанції узагалі не надав правової оцінки доводам НАЗК стосовно неможливості укладання Партією 7 травня 2020 року договору з фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1, предмет якого, серед іншого, стосувався аналізу законопроекту, зареєстрованого у парламенті 18 травня 2020 року. Отже, місцевий суд не повністю встановив обставини справи.

З урахуванням того, що підстава для зупинення фінансування політичної партії прив'язана до суми порушення (20 мінімальних зарплат), а вартість спірної послуги перевищувала цю суму, то указане порушення норм процесуального права унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають істотне значення для правильного вирішення справи.

Крім того, суд першої інстанції всебічно не перевірив обставини справи стосовно оплати Партією послуг фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 з виготовлення мультимедійного контенту і безпосередньо не з'ясував, чи насправді були виготовлені замовлені відеоролики, достовірність існування яких власне й була предметом спору. Тобто, у цьому епізоді теж повністю не встановлені вагомі для справи обставини.

Неповне з'ясування обставин у справі стосується й решти її спірних питань.

Так, доводячи факти реальності своїх витрат, під час перевірки Партія листами від 16 листопада, від 7 й 19 грудня 2020 року надала Агентству пояснення й додаткові документи, вважаючи, що їхнє дослідження спростує сумніви органу контролю щодо правдивості задекларованих витрат і доведе реальність здійснення господарських операцій з фізичними особами-підприємцями ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_2, ОСОБА_8, ОСОБА_1, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11.

У вимірі спірних правовідносин дослідження й оцінка вказаних пояснень і документів мала визначальне значення для з'ясування того, чи спростовували вони висновки НАЗК про недостовірність задекларованих відомостей.

Проте, як видно з оскаржуваних рішень, суди попередніх інстанцій не дослідили документи, які додатково були надані Партією до НАЗК.

У цьому контексті суд першої інстанції обмежився посиланням на факт подання Партією цих документів та вказав на протиправність їхнього неврахування Агентством. Однак з мотивів місцевого суду не вбачається безпосереднього дослідження та оцінки вказаних документів на предмет допустимості, належності, достатності й достовірності. Отже, висновок суду про протиправне неврахування Агентством документів, поданих під час перевірки, фактично зроблений без їхнього самостійного дослідження, тобто з порушенням процесуальних правил оцінки доказів.

Своєю чергою, суд апеляційної інстанції, переглядаючи рішення місцевого суду, обмежився цитуванням норм матеріального права, не звернувши уваги на неправильне їх застосування й неповноту судового розгляду, і без дослідження й оцінки письмових доказів залишив без змін рішення в оскаржуваній частині.

Зважаючи на викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що суди попередніх інстанцій не дослідили комплекс доказів, необхідний для підтвердження або спростування реалістичності та правдивості спірних витрат Партії; повно не встановили істотні для справи обставини; не виконали вимоги процесуального закону щодо безпосереднього, всебічного й повного дослідження доказів; не надали відповідей на всі ключові аргументи сторін.

Для правильного вирішення цього спору суду належить безпосередньо дослідити договори й первинні облікові документи, які були додані Партією до її звіту та згодом надані Агентству на його запити, всебічно перевірити аргументи сторін і одночасно з цим з'ясувати, чи є реалістичними і достовірними відомості, відображені у звіті політичної партії, та відповідно до встановлених обставин зробити мотивований висновок.

Оскільки вказані обставини і фактичні дані залишилися поза межами дослідження судів першої та апеляційної інстанції, то з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні) відсутня можливість перевірити правильність висновків по суті спору в оскаржуваній частині.

Тому Суд констатує, що висновки судів попередніх інстанцій є передчасними і такими, що зроблені без повного з'ясування обставин, які мають значення для вирішення справи, а оцінка доказів здійснена без дотримання положень статті 90 КАС України та з неправильним застосуванням норм матеріального права, тому в оскаржуваній частині судові рішення не є такими, що відповідають вимогам законності й обґрунтованості, встановленим статтею 242 КАС України.

На основі цього Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для нового розгляду у справі.

Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

Згідно з частиною 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, зокрема, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених частиною 2 статті 353 КАС України.

Відповідно до частини 4 статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Зважаючи на викладене, касаційну скаргу належить задовольнити частково, а судові рішення в оскаржуваній частині слід скасувати з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляду справи суду необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків, надати оцінку вказаним обставинам й аргументам сторін і, у залежності від встановленого, правильно застосувати до спірних правовідносин норми матеріального права та постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.

VI. Судові витрати

Частиною 6 статті 139 КАС України передбачено, що суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

З огляду на результат розгляду касаційної скарги судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Національного агентства з питань запобігання корупції задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 9 квітня 2021 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2021 року скасувати в частині задоволення позовної вимоги про визнання протиправним і скасування наказу.

У цій частині справу направити на новий розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва.

У іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 9 квітня 2021 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2021 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

Повний текст постанови складений 20 грудня 2021 року....................................................

Н. М. Мартинюк

О. В. Калашнікова

О. В. Кашпур,

Судді Верховного Суду