Історія справи

Ухвала КАС ВП від 10.12.2019 року у справі №440/1775/19

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 грудня 2020 року

м. Київ

справа № 440/1775/19

адміністративне провадження № К/9901/32902/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді Берназюка Я. О., судді Желєзного І. В., судді Коваленко Н. В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "АЗОВ ПЕТРОЛЕУМ ЛЛС"

до Державної служби геології та надр України, начальника Північного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України Коляди Юрія Вікторовича

про визнання протиправними та скасування наказу та припису, встановлення відсутності повноважень

за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України

на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 2 липня 2019 року (ухвалене у складі головуючої судді Клочка К. І.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року (прийняту у складі колегії: головуючої судді Спаскіна О. А., суддів Любчич Л. В., Присяжнюк О. В. ),

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог

21 травня 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю "АЗОВ ПЕТРОЛЕУМ ЛЛС" (далі - ТОВ "АЗОВ ПЕТРОЛЕУМ ЛЛС", позивач) звернулося до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державної служби геології та надр України (далі також - Держгеонадра), начальника Північного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України Коляди Юрія Вікторовича про

визнання протиправним та скасування з моменту прийняття наказу Державної служби геології та надр України від 10 січня 2019 року №22 "Про проведення планових заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України у лютому 2019 року" в частині здійснення планової перевірки діяльності ТОВ "АЗОВ ПЕТРОЛЕУМ ЛЛС" у лютому 2019 з предмету перевірки: дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин (горючі газоподібні та рідкі корисні копалини);

визнання протиправним та скасування з моменту прийняття припису від 4 лютого 2019 року №24;

встановлення відсутності повноважень у начальника Північного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України оформлювати направлення на проведення перевірки від 31 січня 2019 року №09.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 2 липня 2019 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року, позов задоволено частково, а саме, визнано протиправним та скасовано припис Державної служби геології та надр України від 4 лютого 2019 року №24. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

Частково задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що припис Державної служби геології та надр України від 4 лютого 2019 року №24 не може замінювати таку форму контролю як проведення перевірки, та за його допомогою не можуть витребовуватися необхідні документи, що мають оглядатися та досліджуватися при перевірці, тому припис є протиправним та підлягає скасуванню. Однак, наказ Державної служби геології та надр України № 22 від 10 січня 2019 року "Про проведення планових заходів державного нагляду (контролю)" не підлягає скасуванню, оскільки судом не встановлено невідповідності зазначеного наказу вимогам законодавства.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій в частині задоволення позовних вимог, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, відповідач звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати судові рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що згідно з абзацом другим статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 5 квітня 2007 року №877-V (далі-Закон №877-V) суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) зобов'язаний допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 5 квітня 2007 року №877-V (далі-Закон №877-V.

Разом з тим, усупереч вимогам вказаного вище Закону позивачем було відмовлено посадовим особам Держгеонадр у проведені перевірки. Тому, Держгеонадра було складено акт від 4 лютого 2019 року № 24/6049 про недопущення до перевірки.

На цій підставі було складено припис від 4 лютого 2019 року №24 про виявлені наступні порушення в сфері надрокористування: не допущено посадових осіб Державної служби геології та надр України до здійснення державного нагляду (контролю), які проводились з дотриманням порядку здійснення державного нагляду (контролю) - чим порушено ~law12~.

Позивачу надано строк до 11 лютого 2018 року усунути вищезазначені порушення вимог законодавства у сфері надрокористування шляхом надання до Північного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України документів (завірених належним чином копій) та матеріалів, що підтверджують дотримання Позивачем вимог законодавства про надрокористування згідно з переліком.

Вказані обставини, на думку відповідача, свідчать про ухвалення судами першої та апеляційної інстанцій рішень з порушенням норм матеріального та процесуального права, без повного та всебічного дослідження усіх фактів та доказів які мають значення у даній справі, що є підставою для їх скасування.

Позиція інших учасників справи

Від відповідача відзиву або заперечень на касаційні скарги позивача не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

Касаційна скарга надійшла до суду 26 листопада 2019 року.

Ухвалою Верховного Суду від 9 грудня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі №440/1775/19, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.

Ухвалою Верховного Суду від 15 грудня 2020 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 16 грудня 2020 року.

При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що на виконання наказу Держгеонадр від 10 січня 2019 року № 22 "Про проведення планових заходів державного нагляду (контролю)" та наказу Держгеонадр від 28 листопада 2017 року № 450 "Про затвердження Річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Держгеонадр на 2019 рік" начальником Північного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України Колядою Юрієм Вікторовичем було видано направлення на проведення перевірки від 31 січня 2019 року № 09.

4 лютого 2019 року Головними спеціалістами Північного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України було здійснено виїзд за адресою місцезнаходження ТОВ "АЗОВ ПЕТРОЛЕУМ ЛЛС" вул. Смоленська, 17, м. Київ.

За результатами виїзду було складено акт від 4 лютого 2019 року № 24/6049 про недопущення до перевірки та припис № 24 від 4 лютого 2019 року, яким ТОВ "АЗОВ ПЕТРОЛЕУМ ЛЛС" зобов'язано у строк до 11 лютого 2019 року усунути порушення у сфері надрокористування шляхом надання до Північного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України завірених належним чином копій документів та матеріалів, що підтверджують дотримання підприємством вимог законодавства про надрокористування за переліком зазначеним в додатку 1.

Позивач не погодився з наказом Державної служби геології та надр України від 10 січня 2019 року № 22 "Про проведення планових заходів державного нагляду (контролю)" та приписом Державної служби геології та надр України від 4 лютого 2019 року №24 звернувся до суду з даним позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка висновків судів попередніх інстанції доводів учасників справи

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини 4 статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин 1 , 2 та 3 статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина 4 статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 2 липня 2019 року та постанова Другого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року відповідають, а доводи касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.

Як вбачається зі змісту касаційної скарги, відповідач погоджується із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій в частині відмови у задоволенні позову, однак вважає зазначені рішення незаконним та необґрунтованими в частині задоволення позовних вимог.

Враховуючи зазначене та виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 2 липня 2019 року та постанова Другого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року будуть переглядатися судом лише в частині визнання протиправним та скасування припису від 4 лютого 2019 року №24.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає ~law13~.

Відповідно до ~law14~ державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

Положеннями ~law15~ передбачено, що для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові і засвідчується печаткою.

Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб'єкту господарювання копію посвідчення (направлення).

За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім'я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб'єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.

Наведене свідчить, що виявлення порушення суб'єктом господарювання вимог законодавства можливе лише в ході здійснення заходу державного нагляду (контролю).

У відповідності до ~law16~ припис - обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

Отже, припис органу державного нагляду (контролю) - Державної служби геології та надр - виноситься лише у випадку виявлення під час перевірки порушень вимог природоохоронного законодавства та повинен містити вимогу щодо усунення цих порушень.

Як вірно встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, вимоги оскарженого припису не направлені на усунення порушень вимог законодавства з геології та надр, оскільки внаслідок непроведення перевірки не встановлено жодних порушень у цій сфері.

Припис не може замінювати таку форму контролю як проведення перевірки, та за його допомогою не можуть витребовуватися необхідні документи, що мають оглядатися та досліджуватися при перевірці.

Необхідність надання документів, що зафіксована безпосередньо в самому приписі не узгоджується з вимогами законодавства щодо суті та мети припису, як обов'язкового до виконання документа, направленого на усунення виявлених порушень вимог законодавства у певній сфері.

Аналогічний правовий висновок викладений Верховним Судом у постановах від 14 березня 2018 року у справі № 826/2384/16, від 10 жовтня 2018 року у справі №П/811/43/17, від 12 вересня 2019 року у справі №817/1984/17, від 30 вересня 2019 року у справа №817/61/16, від 11 червня 2019 року у справі № 802/793/16-а та від 22 січня 2019 року у справі № 816/1481/17.

Таким чином, вірними є висновки судів попередніх інстанцій, що Держгеонадра уповноважене здійснювати державний контроль суб'єктів господарювання у формі планових та позапланових перевірок, які проводяться з метою виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр. Результати таких перевірок оформлюються у формі акта, а у разі необхідності вжиття інших заходів, зокрема, у вигляді припису з конкретною вимогою щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Отже, законодавством чітко врегульовано порядок встановлення порушень надрокористувачем умов користування надрами, відповідно до якого встановлення таких порушень можливе лише в ході проведеної перевірки, результати якої відображаються в акті, за наслідками її проведення, що підтверджує невиконання умов користування надрами та є підставою вжиття Держгеонадра заходів для усунення виявлених порушень, водночас Держгеонадра недотрималося встановленого ~law17~ порядку.

Враховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що оскаржуваний припис Державної служби геології та надр України від 4 лютого 2019 року № 24 є протиправним та підлягає скасуванню.

Стосовно доводів касаційної скарги щодо недопущення посадових осіб Держгеонадра до проведення перевірки позивача, колегія суддів зазначає наступне.

Приписами ~law18~ передбачено, що суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право: не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю).

Недопуск посадових осіб контролюючого органу до проведення перевірки є правом суб'єкта господарювання, яке прямо передбачене ~law19~.

Як було зазначено вище, положеннями ~law20~ передбачено, що для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові і засвідчується печаткою.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, направлення на проведення перевірки від 31 січня 2019 року № 09 підписане начальником Північного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України Колядою Юрієм Вікторовичем начальнику Північного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України Коляді Юрію Вікторовичу та головному спеціалісту Північного міжрегіонального відділу Ляшенко Оксані Василівні.

Тобто, направлення від 31 січня 2019 року №09 не підписане керівником Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України або його заступником.

Крім того, як встановлено судами попередніх інстанцій з акта про недопущення від 4 лютого 2019 року №24/6049, вихід на перевірку було здійснено Колядою Ю. В. та Ляшенко О. В. саме як посадовими особами Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України.

Вказане підтверджуються також наказом від 10 січня 2019 року №22, яким доручено проведення перевірки саме Департаменту державного геологічного контролю, а не Північному міжрегіональному відділу в особі його начальника.

Враховуючи вищевикладене колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про невідповідність направлення на перевірку від 31 січня 2019 року №09 вимогам ~law21~, що в силу ~law22~ є підставою для недопущення посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю).

Крім того, в касаційній скарзі позивач посилається на те, що судами першої та апеляційної інстанції не надано правову оцінку обставинам, які мали місце при проведенні перевірки службовими особами Держгеонадра позивача, що, на думку позивача, свідчить про неповне з'ясування обставин в даній справі. Проте, відповідачем не зазначається, які саме обставини не були встановлені судами попередніх інстанцій, чи які докази позивача, наявні в матеріалах справи, не були оцінені, а тому такі твердження скаржника колегія суддів Верховного Суду вважає безпідставними.

Суд погоджується зі скаржником, що згідно з абзацом другим ~law23~ суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) зобов'язаний допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого ~law24~, однак як було зазначено вище, відповідачем було складено припис з порушенням зазначених вище вимог законодавства, оскільки припис від 4 лютого 2019 року №24 не містить вимоги усунення суб'єктом господарювання порушень вимог законодавства.

З огляду на положення законодавства та встановлені сторонами обставини справи, колегія суддів Верховного Суду погоджується із судами попередніх інстанцій щодо наявності підстав для визнання протиправним та скасування спірного припису від 4 лютого 2019 року №24, а доводи касаційної скарги зазначених висновків судів не спростовують.

Розглядаючи цю справу в касаційному порядку, суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами статі 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

У відповідності до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.

Рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскаржених судових рішеннях повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Висновки щодо розподілу судових витрат

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 2 липня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я. О. Берназюк

Судді: І. В. Желєзний

Н. В. Коваленко