Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 жовтня 2022 року

м. Київ

справа № 380/16907/21

адміністративне провадження № К/990/12944/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Білак М.В.,

суддів: Жука А.В., Калашнікової О.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження справу

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 31 січня 2011 року (головуючий суддя - Гулик А.Г.)

та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2022 року (головуючий суддя - Кузьмич С.М., судді: Матковська З.М., Улицький В.З.)

у справі №380/16907/21

за позовом ОСОБА_1

до Офісу Генерального прокурора, Львівської обласної прокуратури

про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

I. ПРОЦЕДУРА

1. У жовтні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора №124к від 06 вересня 2019 року, яким ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Львівської області та органів прокуратури;

- поновити на посаді керівника Львівської обласної прокуратури;

- стягнути з Львівської обласної прокуратури середній заробіток за час вимушеного прогулу до моменту фактичного поновлення на роботі.

2. Також від представника позивача надійшло клопотання про поновлення пропущеного строку звернення до суду, обґрунтоване тим, що його пропуск зумовлений поважними причинами. Зазначає, що про порушення порядку звільнення з органів прокуратури позивач дізнався з листа слідчого Державного бюро розслідувань від 10 вересня 2021 року, а остаточно визначити обсяг порушеного права зміг з 16 вересня 2021 року після ознайомлення з матеріалами кримінального провадження №62020000000000653, у межах якого він має статус потерпілого. Генеральний прокурор допустив порушення порядку звільнення позивача, яке полягало у невнесенні подання до Ради прокурорів України для отримання рекомендації про звільнення з адміністративної посади.

3. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 31 січня 2022 року, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2022 року, у задоволенні заяви позивача про поновлення пропущеного строку звернення до суду відмовлено.

Клопотання представника відповідачів про залишення позовної заяви без розгляду задоволено.

Позовну заяву залишено без розгляду.

4. Не погоджуючись із зазначеними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

5. Ухвалою Верховного Суду від 02 червня 2022 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

II. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

6. Відмовляючи у задоволенні заяви про поновлення пропущеного строку звернення до суду, суд першої інстанції виходив з того, що зі змістом оскаржуваного наказу про звільнення позивач ознайомився 09 вересня 2019 року, що підтверджується його підписом на примірнику наказу, що визнається сторонами.

7. У обґрунтування свого рішення посилався на практику Європейського суду з прав людини, відповідно до якої застосування судами наслідків пропущення строків звернення до суду не є порушенням права на доступ до суду. Зокрема, посилався на рішення від 03 квітня 2008 року у справі «Пономарьов проти України», де у пункті 41 указано, що вирішення питання щодо поновлення строку на оскарження перебуває в межах дискреційних повноважень національних судів, однак такі повноваження не є необмеженими. Від судів вимагається вказувати підстави. Однією з таких підстав може бути, наприклад, неповідомлення сторін органами влади про прийняті рішення у їхній справі. Проте навіть тоді можливість поновлення не буде необмеженою, оскільки сторони в розумні інтервали часу мають вживати заходів, щоб дізнатись про стан відомого їм судового провадження. У кожній справі національні суди мають перевіряти, чи підстави для поновлення строків для оскарження виправдовують втручання у принцип res judicata, особливо коли національне законодавство не обмежує дискреційні повноваження судів ні в часі, ні в підставах для поновлення строків.

8. Реалізація права позивача на звернення до суду з позовною заявою в рамках строку звернення до суду залежить виключно від нього самого, а не від дій чи бездіяльності посадових осіб відповідача. Позивач, необґрунтовано не дотримуючись такого порядку, позбавляє себе можливості реалізовувати своє право на звернення до суду в межах строків звернення до суду, нереалізація цього права зумовлена його власною поведінкою.

9. Питання ж поважності причин пропуску строку звернення до суду є оціночним та залежить від доказів, якими підтверджуються обставини та підстави такого пропуску.

10. На переконання суду, позивач, обіймаючи керівну посаду в органах прокуратури, мав достатній життєвий і професійний досвід, значну юридичну обізнаність, досвід правотлумачення та правозастосування, а тому повинен був знати про встановлений процесуальним законом строк звернення до суду за захистом порушеного права з дня, коли він дізнався про порушення своїх прав, тобто 09 вересня 2019 року. Однак з позовом про захист порушених прав до адміністративного суду він звернувся лише 04 жовтня 2021 року.

11. Суд вказує на те, що про порушення своїх прав позивач дізнався з незалежних від нього причин та з аналізу доказового матеріалу, зібраного третіми особами. Тобто упродовж періоду, тривалість якого значно перевищує допустимий строк звернення до суду (з 09 вересня 2019 року по 10 вересня 2021 року) позивач не вживав активних заходів для захисту свого права та не проявив розумну дбайливість про свої права. Як наслідок, наведені обставини у своїй сукупності ставлять під сумнів добросовісність дій позивача, що істотно впливає на допустимість поновлення строку звернення до суду.

12. При цьому суд зазначав про те, що обставини, наведені у заяві про поновлення строку, існували протягом місячного строку, встановленого для звернення до суду у відповідній категорії справ. Між тим, причини та обставини, що перешкоджали зверненню до суду з позовом саме в цей період позивачем не зазначено.

13. Суд критично оцінював посилання представника позивача на усвідомлення позивачем безперспективності звернення до правоохоронних органів для захисту до своїх прав, зважаючи на те, що вказані аргументи носять виключно суб`єктивний характер та є припущенням.

14. Таким чином, суд, враховуючи пасивний характер поведінки позивача, його юридичну обізнаність, відсутність істотних перешкод у своєчасному зверненні до суду з відповідним позовом, тривалість пропущеного строку та недоведеність добросовісності його дій, спрямованих на звернення до суду у встановлені законом строки, дійшов висновку, що останній не навів поважних причин пропуску строку звернення до адміністративного суду, які б унеможливлювали і не залежали б від його волі своєчасно звернутись за судовим захистом.

15. При цьому суд наголошував на тому, що наявність чи відсутність пропозиції Ради прокурорів України охоплюється предметом доказування при вирішенні справи по суті, зважаючи на матеріально-правовий характер наведеного доводу. За таких обставин констатація відсутності рекомендації згаданого органу прокурорського самоврядування про звільнення позивача з адміністративної посади носитиме передчасний характер та фактично підмінятиме стадію судового розгляду справи по суті.

III. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

16. Позивач у касаційній скарзі звертав увагу на те, що лише після визнання його 10 вересня 2021 року потерпілим у кримінальному провадженні та ознайомлення 16 вересня 2021 року з матеріалами цього провадження, стало відомо про зміст та обсяг порушеного права. За обставинами справи об`єктивної можливості дізнатися про факт порушення права раніше 10 вересня 2021 року у нього не було.

17. Звертає увагу на неврахування судами попередніх інстанцій, що Генеральний прокурор та Рада прокурорів України, якій було відомо з публічних джерел про його звільнення з посади прокурора Львівської області, приховували факт порушення порядку звільнення, передбаченого пунктом 1 частини першої статті 41 Закону України «Про прокуратуру».

18. Висновок суду першої інстанції, підтриманий судом апеляційної інстанції, про те, що він дізнався про порушення свого права 09 вересня 2019 року, є передчасним і помилковим, не підтвердженим жодним доказом та не ґрунтується на матеріалах справи, а строк, з якого повинен був (мав можливість) дізнатися про порушення права судами не встановлювався.

19. Доводи в частині відсутності рекомендації Ради прокурорів України судами були безпідставно оцінено критично та фактично покладено на позивача відповідальність за необізнаність про факт порушення порядку звільнення, який тривалий час приховувався.

20. Фактично доводи позивача про його переконання у дотриманні Генеральним прокурором порядку звільнення та розумне очікування щодо реалізації Радою прокурорів України, як вищим органом прокурорського самоврядування, своїх повноважень, визначених статтями 41, 71 Закону України «Про прокуратуру», судами було проігноровано.

21. Вважає що судом першої інстанції було застосовано не релевантну практику Європейського суду з прав людини, у той час як застосування правових позицій можливе лише за наявності схожих фактичних обставин.

22. Відзив на касаційну скаргу відповідачами не надіслано.

IV. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

23. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити наступне.

24. Касаційне провадження у справі відкрите з підстави оскарження судового рішення, зазначеного в частині третій статті 328 КАС України, та посилання позивача на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права.

25. Перевіряючи правильність застосування судом першої інстанції норм процесуального права необхідно вказати таке.

26. Кожна особа має право в порядку, встановленому КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси (стаття 5 цього Кодексу).

27. Статтею 118 КАС України визначено, що процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом. Процесуальні строки визначаються днями, місяцями і роками, а також можуть визначатися вказівкою на подію, яка повинна неминуче настати.

28. За змістом статті 121 КАС України суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.

Одночасно із поданням заяви про поновлення процесуального строку має бути вчинена процесуальна дія (подана заява, скарга, документи тощо), стосовно якої пропущено строк.

Пропуск строку, встановленого законом або судом учаснику справи для подання доказів, інших матеріалів чи вчинення певних дій, не звільняє такого учасника від обов`язку вчинити відповідну процесуальну дію.

29. Згідно з частиною першою, п`ятою статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.

30. Наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду визначені у статті 123 КАС України, відповідно до якої у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.

Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.

Якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

31. Відповідно до частини шостої статті 161 КАС України у разі пропуску строку звернення до адміністративного суду позивач зобов`язаний додати до позову заяву про поновлення цього строку та докази поважності причин його пропуску.

32. Частиною першою статті 169 КАС України передбачено, що суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтями 160, 161 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.

33. Згідно із пунктами 3, 5 частини першої статті 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи: відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними).

34. Відповідно до пункту 8 частини першої статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо є підстави, визначені частинами третьою та четвертою статті 123 цього Кодексу.

35. Верховний Суд у постанові від 20 квітня 2021 року у справі № 640/17351/19 зазначав про те, що визначення строку звернення до адміністративного суду в системному зв`язку з принципом правової визначеності слугує меті забезпечення передбачуваності для відповідача (як правило, суб`єкта владних повноважень в адміністративних справах) та інших осіб того, що зі спливом установленого проміжку часу прийняте рішення, здійснена дія (бездіяльність) не матимуть поворотної дії в часі та не потребуватимуть скасування, а правові наслідки прийнятого рішення або вчиненої дії (бездіяльності) не будуть відмінені у зв`язку з таким скасуванням. Тобто встановлені строки звернення до адміністративного суду сприяють уникненню ситуації правової невизначеності щодо статусу рішень, дій (бездіяльності) суб`єкта владних повноважень.

36. Судами у спірних правовідносинах було встановлено, що позивач проходив службу в органах прокуратури та наказом Генерального прокурора від 06 вересня 2019 року № 124к звільнений з посади прокурора Львівської області та органів прокуратури у зв`язку з поданням заяви про звільнення з посади за власним бажанням на підставі пункту 7 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру». Зі змістом цього наказу був ознайомлений 09 вересня 2019 року, що сторонами не заперечувалося.

37. Листом від 30 грудня 2020 року №05/1/3-18 вих-20 Радою прокурорів України на запит слідчого у кримінальному провадженні №62020000000000653 повідомлено про те, що Генеральний прокурор Рябошапка Р.Г. не вносив до Ради прокурорів України звернень щодо внесення рекомендацій про звільнення позивача з адміністративної посади. Про вказані обставини позивач дізнався з листа слідчого Державного бюро розслідувань від 10 вересня 2021 року №10-5-02-01-21797.

38. 16 вересня 2021 року позивач подав клопотання про ознайомлення з матеріалами кримінального провадження №62020000000000653.

39. 04 жовтня 2021 року, вважаючи оскаржуваний наказ про звільнення з органів прокуратури протиправним, позивач звернувся до суду з відповідним позовом та клопотанням про поновлення строку звернення до суду.

40. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2021 року прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі. При цьому в ухвалі про відкриття провадження в справі питання поновлення строку звернення до адміністративного суду не вирішувалося.

41. Від представника відповідачів надійшло клопотання про залишення позову без розгляду у зв`язку з пропуском позивачем строку звернення до суду з причин, які об`єктивно не перешкоджали своєчасному зверненню до суду.

42. 31 січня 2022 року ухвалою Львівського окружного адміністративного суду позов залишено без розгляду на підставі пункту 8 частини першої статті 240 КАС України.

43. Проте слід зазначити, що системний аналіз положень статті 123 КАС України дає підстави для висновку, що звернення до адміністративного суду з позовом після закінчення строків, установлених законом, не має безумовним наслідком повернення позовної заяви або залишення позову без розгляду.

44. Так, статтею 123 КАС України передбачено, що передумовою настання відповідних наслідків для позивача є надання можливості останньому скористатись можливістю подати заяву про поновлення пропущеного строку в разі її неподання, або ж вказати інші причини поважності пропущеного строку, аніж ті, які були зазначені в первинній заяві про поновлення строку та визнані судом неповажними.

45. Отже, вказані правила процесуального закону щодо надання можливості позивачу подати заяву про поновлення пропущеного строку або вказати інші причини поважності пропущеного строку, слід застосовувати як на стадії відкриття провадження у справі, так і на стадії розгляду справи після відкриття провадження у справі (частини третя та четверта статті 123 КАС України).

46. До відкриття провадження у справі реалізація відповідних процесуальних гарантій відбувається шляхом залишення позовної заяви, поданої за межами строків звернення до суду, без руху з пропозицією подати заяву про його поновлення або вказати інші, ніж ті, що зазначені в позовній заяві, підстави для поновлення строку.

47. Подібним чином законодавець урегулював і механізм залишення позовної заяви без розгляду з підстав пропуску строку звернення до суду, факт якого встановлено після відкриття провадження у справі, закріпивши у частині третій статті 123 КАС України, що позов залишається без розгляду, якщо позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними.

48. Постановляючи оскаржувану ухвалу суд першої інстанції дійшов висновку, що позивач пропустив строк звернення до суду, зазначивши, що він не надав належних та допустимих доказів наявності поважних причин пропуску строку звернення до суду, та адміністративний позов залишив без розгляду.

49. Однак, матеріали справи не містять процесуальних рішень щодо надання можливості позивачу скористатися правом подати заяву, в якій вказати інші причини поважності пропуску строку звернення до суду.

50. Враховуючи наведене, суд першої інстанції, застосовуючи частини третю та четверту статті 123 КАС України неправомірно залишив позовну заяву без розгляду, так як в силу частини першої зазначеної статті суд не залишив позовну заяву без руху із зазначенням недоліків, які необхідно усунути, чим не надав позивачеві можливості повторно повідомити про причини поважності пропуску строку на звернення до суду.

51. На неможливість залишення позовної заяви без розгляду з підстав пропуску строку звернення до суду без надання позивачеві можливості заявити клопотання про поновлення такого строку Верховний Суд указував у постановах від 08 серпня 2019 року у справі № 480/106/19, від 11 лютого 2020 року у справі №640/9242/19, від 10 червня 2020 року у справі № 620/1715/19, від 23 вересня 2020 року у справі №640/5645/19, від 03 грудня 2020 року у справі № 817/660/18, від 17 березня 2021 року у справі №160/3092/20, від 18 березня 2021 року у справі № 640/23204/19, від 26 квітня 2021 року у справі №640/17351/19, від 27 травня 2021 року у справі № 140/3708/19, від 14 липня 2022 року у справі №380/10649/21 і Суд не знаходить підстав застосовувати інший підхід до тлумачення вимог статті 123 КАС України.

52. Суд апеляційної інстанції на вказані особливості залишення без розгляду позовних заяв з підстав пропуску строку звернення до суду уваги не звернув і процесуальних порушень суду першої інстанції не виправив.

53. Верховний Суд додатково зазначає, що не оцінює вказані позивачем причини пропущення строку звернення до суду, проте доходить висновку, що суд першої інстанції не повною мірою вирішив питання щодо поважності їх пропуску.

54. З урахуванням викладеного Верховний Суд дійшов висновку, що судами попередніх інстанцій порушено норми процесуального права, що призвело до постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у даній адміністративній справі.

55. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

56. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341 345 350 356 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 31 січня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2022 року - скасувати, а справу №380/16907/21 направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.В. Білак

А.В. Жук

О.В. Калашнікова,

Судді Верховного Суду