Історія справи

Ухвала КАС ВП від 20.10.2020 року у справі №160/1487/20

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 листопада 2020 року

м. Київ

справа № 160/1487/20

адміністративне провадження № К/9901/25030/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т. Г.,

суддів: Бучик А. Ю., Стеценка С. Г.,

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №160/1487/20

за позовом Приватного акціонерного товариства "ДТЕК Павлоградвугілля" до Восьмого воєнізованого гірничорятувального загону про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Приватного акціонерного товариства "ДТЕК Павлоградвугілля" на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2020 року (суд у складі головуючого судді - Прудника С. В. ) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2020 року (суд у складі колегії суддів: головуючого - судді Юрко І. В. (доповідач), суддів: Чабаненко С. В., Чумака С. Ю.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У лютому 2020 року приватне акціонерне товариство "ДТЕК Павлоградвугілля" звернулось до суду із позовною заявою до Восьмого воєнізованого гірничорятувального загону, в якій, з урахуванням уточнених позовних вимог, просило:

1.1. визнати бездіяльність Восьмого воєнізованого гірничорятувального загону в частині не погодження Плану ліквідації аварії шахти "Західно-Донбаська" ВСП "Шахтоуправління Тернівське" ПАТ "ДТЕК Павлоградвугілля" противоправною та зобов'язати Восьмий воєнізований гірничорятувальний загін погодити План ліквідації аварії шахти "Західно-Донбаська" ВСП "Шахтоуправління Тернівське" "ДТЕК Павлоградвугілля";

1.2. визнати бездіяльність Восьмого воєнізованого гірничорятувального загону в частині не погодження Плану ліквідації аварії шахти "Дніпровська" ВСП "Шахтоуправління Дніпровська" ПАТ "ДТЕК Павлоградвугілля" протиправною та зобов'язати Восьмий воєнізований гірничорятувальний загін погодити План ліквідації аварії шахти "Дніпровська" ВСП "Шахтоуправління Дніпровське" ПАТ "ДТЕК Павлоградвугілля";

1.3. визнати бездіяльність Восьмого воєнізованого гірничорятувального загону в частині не погодження Плану ліквідації аварії шахти "Степова" ВСП "Шахтоуправління Першотравенське" ПАТ "ДТЕК Павлоградвугілля" противоправною та зобов'язати Восьмий воєнізований гірничорятувальний загін погодити План ліквідації аварії шахти "Степова" ВСП "Шахтоуправління Першотравенське" ПАТ "ДТЕК Павлоградвугілля".

2. Позовна заява мотивована тим, що 15.01.2020 року позивач звернувся з листом до Восьмого воєнізованого гірничорятувального загону з метою узгодження Планів ліквідацій аварій на шахтах ПАТ "ДТЕК Павлоградвугілля" на перше півріччя 2020 року. Однак, Восьмим воєнізованим гірничорятувальним загоном прийнято рішення про відмову в погоджені Плану ліквідації аварій зазначених шахт, яке обґрунтоване не укладенням/не підписанням ПАТ "ДТЕК Павлоградвугілля" договорів про постійне та обов'язкове аварійно-рятувальне обслуговування виробничо структурних підрозділів позивача на платній основі.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2020 року, залишеною без змін постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2020 року, закрито провадження у справі та роз'яснено, що справа підлягає розгляду у порядку господарського судочинства.

4. Рішення судів мотивовані тим, що Восьмий воєнізований гірничорятувальний загін не є суб'єктом владних повноважень та не здійснює жодної публічно-владної управлінської функції, про що свідчить статутні документи та положення нормативної бази щодо його повноважень.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями, Приватне акціонерне товариство "ДТЕК Павлоградвугілля" звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

6. Касаційна скарга аргументована тим, що відповідач у спірних правовідносинах є суб'єктом владних повноважень та юридичною особою публічного права. На думку касатора, Міністерством енергетики та вугільної промисловості України відповідачу делеговано повноваження щодо здійснення контролю за готовністю об'єкта до виконання робіт з ліквідації надзвичайних ситуацій на виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки. А, відтак, суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків, що дана справа не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

7. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Стрелець Т. Г., суддів: Стеценка С. Г., Тацій Л. В. ухвалою від 19 жовтня 2020 року відкрив касаційне провадження за вказаною скаргою.

8. В подальшому, у зв'язку із перебуванням судді-члена колегії Тацій Л. В. у відпустці на підставі розпорядження в. о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 17.11.2020 року № 2213/0/78-20 протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17.11.2020 року у справі №160/1487/20 здійснено заміну судді Тацій Л. В. на суддю Бучик А. Ю.

9. Відповідач надав відзив на касаційну скаргу, в якій просив залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

10. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

11. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на наступне.

12. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Поняття "суд, встановлений законом" включає в себе, зокрема, таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності.

Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних та юридичних осіб, державних і суспільних інтересів.

Судова юрисдикція - це інститут, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства - цивільного, кримінального, господарського та адміністративного.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їхній сукупності. Також таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.

Важливість визначення юрисдикції підтверджується як закріпленням у Конституції України принципу верховенства права, окремими елементами якого є законність, правова визначеність та доступ до правосуддя, так і прецедентною практикою Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).

13. У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі "Меньшакова проти України" ЄСПЛ зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення від 28 травня 1985 року у справі "Ашинґдейн проти Сполученого Королівства" (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).

При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Тобто юрисдикційність спору залежить від характеру спірних правовідносин, правового статусу суб'єкта звернення та предмета позовних вимог, а право вибору способу судового захисту належить виключно позивачеві.

Згідно із частиною 1 статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних судових рішень) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Суб'єктом владних повноважень відповідно до пункту 7 частини 1 статті 4 КАС України є орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

За правилами пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень саме управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Ці положення не поширюють свою дію на правові ситуації, які вимагають інших форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі з обов'язком суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися "судом, встановленим законом" у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.

14. Як слідує з обставин даної справи, спірні правовідносини між сторонами виникли внаслідок неузгодження плану ліквідації аварій ПАТ "ДТЕК Павлоградвугілля" на перше півріччя 2020 року відповідачем - Восьмим воєнізованим гірничорятувальним загоном.

Вирішуючи справу, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що спір у цій справі не належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки відповідач у спірних правовідносинах не здійснює владні управлінські функції, притаманні суб'єкту владних повноважень. Суди дійшли висновку, що даний спір підлягає вирішенню за правилами господарського судочинства.

Так, відповідно до пункту 12 частини першої статті 20 Кодексу цивільного захисту України до завдань і обов'язків суб'єктів господарювання у сфері цивільного захисту належить, зокрема, забезпечення аварійно-рятувального обслуговування суб'єктів господарювання відповідно до вимог
КАС України.

За змістом статті 133 Кодексу цивільного захисту України, суб'єкти господарювання та окремі території, на яких існує небезпека виникнення надзвичайних ситуацій, підлягають постійному та обов'язковому аварійно-рятувальному обслуговуванню на договірній основі аварійно-рятувальними службами, які пройшли атестацію в установленому порядку.

Аварійно-рятувальне обслуговування передбачає надання послуг з проведення відповідних робіт із запобігання виникненню надзвичайних ситуацій (профілактики), локалізації і ліквідації наслідків аварій, інших послуг відповідно до укладеної угоди.

Суб'єкти господарювання, галузі та окремі території, які підлягають постійному та обов'язковому аварійно-рятувальному обслуговуванню, а також порядок такого обслуговування визначаються Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до Порядку здійснення постійного та обов'язкового аварійно-рятувального обслуговування суб'єктів господарювання, галузей та окремих територій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 травня 2017 року № 5 (далі - Порядок), останній визначає механізм здійснення аварійно-рятувальними службами постійного та обов'язкового аварійно-рятувального обслуговування суб'єктів господарювання, галузей та окремих територій, щодо яких існує небезпека виникнення надзвичайних ситуацій.

Згідно із пунктами 2,4 Порядку, аварійно-рятувальному обслуговуванню підлягають суб'єкти господарювання, галузі та окремі території, щодо яких існує небезпека виникнення надзвичайних ситуацій. Обслуговування передбачає надання послуг з проведення відповідних робіт із запобігання виникненню надзвичайних ситуацій (профілактики), локалізації і ліквідації наслідків аварій, інших послуг відповідно до договору.

Право на здійснення обслуговування мають аварійно-рятувальні служби, що утворені на професійній основі та атестовані відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 13 листопада 2013 року № 828 "Про затвердження Порядку атестації аварійно-рятувальних служб і рятувальників".

У разі відсутності на об'єкті суб'єкта господарювання власної об'єктової аварійно-рятувальної служби, атестованої в установленому порядку для проведення аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, виникнення яких можливе на зазначеному об'єкті, обслуговування такого об'єкта здійснюється іншими аварійно-рятувальними службами, а на об'єкті, що має стратегічне значення для економіки та/або безпеки держави, - державними аварійно-рятувальними службами, атестованими відповідно до законодавства. Обслуговування суб'єктів господарювання, у власності, володінні або користуванні яких перебувають об'єкти, діяльність яких пов'язана з веденням гірничих робіт або експлуатацією гірничих виробок, здійснюється державними воєнізованими аварійно-рятувальними службами (пункт 5 Порядку).

Пунктом 6 Порядку визначено, що обслуговування здійснюється на підставі відповідного договору, що укладається між суб'єктом господарювання та аварійно-рятувальною службою, за письмовим зверненням уповноваженої особи суб'єкта господарювання до відповідної аварійно-рятувальної служби з одночасним поданням відомостей, визначених за результатами ідентифікації об'єкта підвищеної небезпеки, декларації безпеки та плану локалізації і ліквідації наслідків аварій на об'єкті підвищеної небезпеки, які підлягають обслуговуванню.

Вартість обслуговування визначається згідно з розрахунком, що є невід'ємною частиною договору на обслуговування. Формування вартості обслуговування об'єкта суб'єкта господарювання державними аварійно-рятувальними службами здійснюється згідно з економічно обґрунтованими плановими витратами відповідного підрозділу (оперативної одиниці) аварійно-рятувальної служби, пов'язаними з його обслуговуванням, визначеними на підставі національних положень (стандартів), державних та галузевих нормативів витрат ресурсів, техніко-економічних розрахунків та кошторисів з урахуванням цін на матеріальні ресурси та послуги відповідно до вимог законодавства. Вартість обслуговування для аварійно-рятувальних служб визначається з урахуванням витрат, пов'язаних з організацією здійснення обслуговування. Оплата за обслуговування здійснюється за фактично виконані роботи на підставі відповідного акта (пункт 9 Порядку).

З системного аналізу наведених законодавчих положень вбачається, що аварійно-рятувальне обслуговування суб'єктів господарювання, у власності, володінні або користуванні яких перебувають об'єкти, діяльність яких пов'язана з веденням гірничих робіт або експлуатацією гірничих виробок, здійснюється державними воєнізованими аварійно-рятувальними службами на договірній основі.

Отже, укладення договору на аварійно-рятувальне обслуговування суб'єкта господарювання є обов'язковим в силу законодавчих приписів.

Як указано в пункті 6 Порядку, одночасно із договором на аварійно-рятувальне обслуговування суб'єктом господарювання подається, серед іншого, план ліквідації наслідків аварій на об'єкті підвищеної небезпеки, які підлягають обслуговуванню.

Звідси слідує, що умовою погодження ПЛА є наявність погодженого та укладеного між сторонами договору обслуговування.

15. Як установлено судами попередніх інстанцій, в провадженні Господарського суду Донецької області перебуває справа № 904/848/19 за позовом ПАТ "ДТЕК Павлоградвугілля" до Восьмого воєнізованого гірничорятувального загону про врегулювання розбіжностей та визнання укладеним договору про постійне та обов'язкове аварійно-рятувальне обслуговування об'єктів в редакції позивача.

Таким чином, відносини між ПАТ "ДТЕК Павлоградвугілля" та Восьмим воєнізованим гірничорятувальним загоном щодо обслуговування об'єктів позивача випливають з умов відповідного договору, та узгодження ПЛА є складовою частиною таких договірних відносин. При цьому, в цих відносинах відповідач не здійснює управлінські функції, тобто не виступає суб'єктом владних повноважень.

Отже, характер спірних правовідносин у цій справі не є публічно-правовим, оскільки випливає з договірних відносин між позивачем і відповідачем.

Виходячи із суті права та інтересу, за захистом якого звернувся позивач, заявлених вимог і характеру спірних правовідносин, спір у цій справі не відповідає нормативному визначенню адміністративної справи, наведеному в пункті 1 частини 1 статті 4 КАС України, а тому не підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.

Частиною 1 статті 187 Господарського кодексу України встановлено, що спори, що виникають при укладанні господарських договорів за державним замовленням, або договорів, укладення яких є обов'язковим на підставі закону та в інших випадках, встановлених законом, розглядаються судом. Інші переддоговірні спори можуть бути предметом розгляду суду у разі якщо це передбачено угодою сторін або якщо сторони зобов'язані укласти певний господарський договір на підставі укладеного між ними попереднього договору.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 20 Господарського процесуального кодексу України, господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв'язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні правочинів у господарській діяльності, крім правочинів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, а також у спорах щодо правочинів, укладених для забезпечення виконання зобов'язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці.

16. Враховуючи викладене, Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що даний спір виник у зв'язку із здійсненням господарської діяльності сторін, тобто не є спором між учасниками публічно-правових відносин та, у відповідності до вимог статті 20 Господарського процесуального кодексу України підлягає розгляду за правилами господарського судочинства.

17. Відтак, з огляду на приписи пункту 1 частини 1 статті 238 КАС України, суди правильно зазначили про наявність підстав для закриття провадження у справі.

18. Частиною 1 статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

19. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

20. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

21. Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

постановив:

1. Касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства "ДТЕК Павлоградвугілля" - залишити без задоволення.

2. Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2020 року по справі №160/1487/20 - залишити без змін.

3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Т. Г. Стрелець

Судді С. Г. Стеценко

А. Ю. Бучик