Історія справи

Ухвала КАС ВП від 18.11.2019 року у справі №819/35/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

19 листопада 2019 року

Київ

справа №819/35/16

адміністративне провадження №К/9901/11747/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Білак М. В.,

суддів Губської О. А., Калашнікової О. В.,

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 01 березня 2016 року (у складі головуючого судді Ходачкевич Н. І.)

та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2016 року (колегія суддів у складі головуючого судді Заверухи О. Б., суддів: Ільчишин Н. В., Курильця А. Р. )

у справі № 819/35/16

за позовом ОСОБА_2

до Лановецької районної державної адміністрації Тернопільської області,

треті особи: Тернопільська обласна державна адміністрація, Національне агентство України з питань державної служби,

про визнання протиправним і скасування розпорядження, поновлення на роботі та стягнення заробітку за час вимушеного прогулу.

I. ПРОЦЕДУРА

1. ОСОБА_2 звернулась до суду з позовом до Лановецької районної державної адміністрації Тернопільської області (далі - Лановецька РДА), треті особи:

Тернопільська обласна державна адміністрація, Національне агентство України з питань державної служби, в якому просила суд визнати протиправними і скасувати розпорядження голови Лановецької РДА від 18 грудня 2015 року № 122-к "Про звільнення ОСОБА_2"; поновити її на посаді начальника відділу освіти, молоді та спорту Лановецької РДА; стягнути з відповідача середній заробіток за час вимушеного прогулу до дня поновлення на роботі.

2. Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 01 березня 2016 року позов задоволено. Скасовано розпорядження голови Лановецької РДА від 18 грудня 2015 року № 122-к "Про звільнення ОСОБА_2". Поновлено ОСОБА_2 на посаді начальника відділу освіти, молоді та спорту Лановецької РДА. Стягнено з Лановецької РДА середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 19 грудня 2015 року по 01 березня 2016 року включно.

3. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2016 року апеляційні скарги ОСОБА_1 і Тернопільської обласної державної адміністрації задоволено частково. Постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 01 березня 2016 року змінено, викладено третій та четвертий абзаци резолютивної частини в наступній редакції: "Поновити ОСОБА_2 на посаді начальника відділу освіти, молоді та спорту Лановецької РДА Тернопільської області з 22 грудня 2015 року. Стягнути з Лановецької РДА Тернопільської області на користь ОСОБА_2 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 22 грудня 2015 року по 01 березня 2016 року в розмірі 7806,62 грн.". В іншій частині рішення суду першої інстанції залишено без змін.

4. У поданій касаційній скарзі ОСОБА_1 із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, просила скасувати оскаржувані судові рішення, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 12 листопада 2014 року головою Лановецької РДА прийнято розпорядження №124-к, яким призначено ОСОБА_2 на посаду начальника відділу освіти, молоді та спорту Лановецької РДА, присвоєно 13 ранг державного службовця в межах шостої категорії посад на підставі заяви позивача та погодження Тернопільської обласної державної адміністрації від 06 листопада 2014 року.

6. Голова Лановецької РДА 06 листопада 2014 року звернувся до голови Тернопільської обласної державної адміністрації з пропозицією про погодження призначення ОСОБА_2 на посаду начальника відділу освіти, молоді та спорт Лановецької районної державної адміністрації. У цій пропозиції зазначено рівень фахової та професійної підготовки, ділові якості позивача.

7. Відповідно до картки погодження ОСОБА_2 отримала погодження управління юридичної та кадрової роботи апарату обласної державної адміністрації, профільного управління, керівника апарату обласної державної адміністрації, заступника голови обласної державної адміністрації, першого заступника голови обласної державної адміністрації, завідувача сектору з питань запобігання та виявлення корупції, взаємодії з правоохоронними органами та оборонної роботи апарату облдержадміністрації.

8. Тернопільська обласна державна адміністрація 06 листопада 2014 року направила погодження №01-4746/13-22 щодо призначення ОСОБА_2 на посаду начальника відділу освіти, молоді та спорту Лановецької РДА.

9. З 04 березня 2015 року по 16 березня 2015 року Національне агентство України з питань державної служби провело позапланову безвиїзну перевірку дотримання вимог Закону України "Про державну службу", антикорупційного законодавства та інших нормативно-правових актів з питань державної служби в Лановецькій РДА. За результатами перевірки складено довідку, в якій встановлено порушення призначення ОСОБА_2 на посаду начальника відділу освіти, молоді та спорту Лановецької РДА, а саме недотримання вимог статті 15 Закону України "Про державну службу" та Порядку призначення на посади та звільнення з посад керівників управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29 липня 1999 року № 1374 (далі - Порядок № 1374).

10. У зазначеній довідці рекомендовано керівництву Лановецької РДА розглянути питання про звільнення з посади начальника відділу освіти, молоді та спорту Лановецької РДА ОСОБА_2 згідно з пунктом 2 статті 40 КЗпП України та пунктом 1 частини 1 статті 30 Закону України "Про державну службу".

11. На виконання довідки Національного агентства України з питань державної служби голова Лановецької РДА прийняв розпорядження від 18 грудня 2015 року № 122-к відповідно до частини 1 статті 30 Закону України "Про державну службу", яким звільнив ОСОБА_2 з посади начальника відділу освіти, молоді та спорту Лановецької РДА.

12. Вважаючи розпорядження від 18 грудня 2015 року № 122-к протиправним, ОСОБА_2 звернулась до суду з цим адміністративним позовом.

III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ.

13. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що проведення конкурсного відбору на посаду начальника відділу освіти, молоді та спорту Лановецької РДА є правом керівника відповідного органу.

14. Водночас, призначення ОСОБА_2 на посаду начальника відділу освіти, молоді та спорту Лановецької РДА відбулось відповідно до Порядку № 1374 та згідно зі статтею 11 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", статтею 15 Закону України "Про державну службу".

15. Змінюючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції зазначив, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку щодо дати, з якої позивача необхідно поновити на посаді.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

16. ОСОБА_1 у своїй касаційній скарзі наполягає на тому, що суди попередніх інстанцій всупереч вимогам процесуального законодавства не дослідили та не надали правову оцінку ряду доказів та обставин, які свідчать про порушення порядку призначення позивача на відповідну посаду.

17. Зазначає, що судами не досліджено всіх фактів порушення призначення на посаду ОСОБА_2, які викладені у довідці Національного агентства України з питань державної служби, зокрема щодо відсутності у позивача необхідного стажу роботи на керівних посадах (не менше 5-ти років), відсутності усіх документів, передбачених пунктом 3 Порядку № 1374, які повинні були долучатися до листа Лановецької РДА від 06 листопада 2014 року № 05-1234/02-16 про погодження призначення на посаду ОСОБА_2, відсутності правової експертизи проекту розпорядження Голови Лановецької РДА від 12 листопада 2014 року №124-к.

18. Звертає увагу на недотримання відповідачем вимог Положення про відділ освіти молоді та спорту Лановецької РДА, затвердженого розпорядженням голови Лановецької РДА від 10 жовтня 2014 року № 307-ов, та Регламенту Лановецької РДА, затвердженого розпорядженням голови Лановецької РДА від 03 листопада 2014 року № 325-од, під час призначення позивача на посаду.

19. Вказує на помилковість зазначення у мотивувальній частині рішення першої інстанції про допит свідка ОСОБА_3, оскільки вказана особа до суду не з'являлась, будь-яких пояснень суду не надавала.

20. У запереченнях на касаційну скаргу ОСОБА_2 та Лановецька РДА не погоджуються з доводами касаційної скарги, вважають їх безпідставними. Тому просять касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

21. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.

22. Спірні правовідносини виникли стосовно наявності чи відсутності підстав для звільнення ОСОБА_2 згідно з частиною 1 статті 30 Закону України "Про державну службу".

23. Відповідно до вимог частини 1 статті 30 Закону України "Про державну службу" (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, державна служба припиняється у разі порушення умов реалізації права на державну службу (частини 1 статті 30 Закону України "Про державну службу").

24. Згідно зі частини 1 статті 30 Закону України "Про державну службу" право на державну службу мають громадяни України незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової і національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли у встановленому порядку конкурсний відбір, або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України.

25. Таким чином, для правильного вирішення спору по суті необхідно встановити правомірність призначення позивача на відповідну посаду, зокрема в частині дотримання передбаченої законодавством процедури.

26. Згідно з частиною 1 статті 15 Закону України "Про державну службу" (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) прийняття на державну службу на посади третьої - сьомої категорій, передбачених частиною 1 статті 15 Закону України "Про державну службу", здійснюється на конкурсній основі, крім випадків, коли інше встановлено законами України.

27. Частиною 2 статті 11 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" встановлено, що керівники структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду та звільняються з посади головами відповідних державних адміністрацій за погодженням з органами виконавчої влади вищого рівня в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України.

28. Відповідно до пункту 1 Порядку № 1374 керівники управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій призначаються на посади та звільняються з посад головами державних адміністрацій з погодженням з відповідними та іншими центральними органами виконавчої влади.

29. Питання про призначення на посаду або звільнення з посади керівника управління, відділу іншого структурного підрозділу місцевої державної адміністрації порушується головою відповідної місцевої державної адміністрації за наявності вакансії або обґрунтованих підстав для звільнення з посади. У разі наявності вакансії голова місцевої державної адміністрації у двотижневий термін звертається до відповідного міністерства, іншого центрального або місцевого органу виконавчої влади з пропозицією щодо кандидатури на посаду керівника управління відділу, іншого структурного підрозділу місцевої державної адміністрації (пункт 2 Порядку № 1374).

30. Згідно з пунктом 3 Порядку № 1374 у пропозиції щодо кандидатури на посаду керівника управління, відділу, іншого структурного підрозділу місцевої державної адміністрації зазначається прізвище, ім'я, по батькові, дата народження кандидата на посаду, громадянство, займана посада, посада, на яку пропонується призначити цю кандидатуру, рівень фахової та професійної підготовки, відомості про перебування в кадровому резерві, ділові та інші якості і відомості про кандидата на посаду. Водночас, указаною нормою Порядку № 1374 встановлено перелік документів, копії яких повинні долучатись до пропозиції щодо кандидатури на посаду керівника відділу місцевої державної адміністрації.

31. У пункті 6 Порядку № 1374 передбачено, що висновки щодо призначення на посаду або звільнення з посади керівника управління, відділу, іншого структурного підрозділу місцевої державної адміністрації не пізніше десяти днів з дня порушення даного питанні надсилаються голові відповідної місцевої державної адміністрації і додаються до особової справи державного службовця за місцем роботи. Голова місцевої державної адміністрації у триденний термін з дня отримання висновку відповідного міністерства, іншого центрального або місцевого органу виконавчої влади видає в установленому порядку розпорядження про призначення на посаду або звільнення з посади керівника управління, відділу, іншого структурною підрозділу місцевої державної адміністрації. Копії цих розпоряджень надсилаються до відповідного міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, обласної, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій.

32. Колегія суддів зазначає про необхідність дослідити у цьому спорі правомірність призначення позивача на відповідну посаду, зокрема в частині дотримання передбаченої законодавством процедури.

33. Суд апеляційної інстанції, погодившись з висновками суду першої інстанції, зазначив, що призначення ОСОБА_2 на посаду начальника відділу освіти, молоді та спорту Лановецької РДА відбулось правомірно та відповідно до Порядку № 1374, статті 11 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", статті 15 Закону України "Про державну службу".

34. Проте такі висновки судів є поверхневими, зроблені передчасно та без належного дослідження, опису й оцінки всіх доказів, які б могли підтвердити їх, з огляду на таке.

35. ОСОБА_1 стверджує, що судами попередніх інстанцій не досліджено і не надано належну правову оцінку усім фактам порушення процедури призначення позивача на посаду, які викладені у довідці Національного агентства України з питань державної служби, зокрема в частині наявності у ОСОБА_2 необхідного стажу та дотримання відповідачем вимог пункту 3 Порядку № 1374. Не надано оцінку розпорядженню голови Лановецької РДА від 12 листопада 2014 року №124-к в частині дотримання відповідачем вимог Положення про відділ освіти молоді та спорту Лановецької РДА, затвердженого розпорядженням голови Лановецької РДА від 10 жовтня 2014 року № 307-ов, та Регламенту Лановецької РДА, затвердженого розпорядженням голови Лановецької РДА від 03 листопада 2014 року № 325-од.

36. Суд касаційної інстанції погоджується з доводами касатора щодо необхідності встановлення вказаних обставин та надання їм належної правової оцінки.

37. Відповідно до статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

38. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

39. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

40. Верховний Суд зазначає, що оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій не в повній мірі відповідають вимогам щодо їх обґрунтованості, оскільки ухвалені без повного і всебічного з'ясування всіх обставин, що мають значення для вирішення цього спору, без надання оцінки всім аргументам учасників справи.

Зокрема, суди попередніх інстанцій не встановили, не дослідили усі зафіксовані у довідці Національного агентства України з питань державної служби порушення призначення позивача на посаду, не надали їм належну правову оцінку. Не надали оцінку розпорядженню голови Лановецької РДА від 12 листопада 2014 року №124-к в частині дотримання відповідачем вимог Положення про відділ освіти молоді та спорту Лановецької РДА, затвердженого розпорядженням голови Лановецької РДА від 10 жовтня 2014 року № 307-ов, та Регламенту Лановецької РДА, затвердженого розпорядженням голови Лановецької РДА від 03 листопада 2014 року № 325-од.

Тобто, не дослідили всі обставини, на які посилається ОСОБА_1

41. Суд касаційної інстанції відповідно до частини 2 статті 341 КАС України позбавлений процесуальної можливості встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

42. За змістом статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

43. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

44. З огляду на викладене, Верховний Суд дійшов висновку про недотримання судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права щодо повного і всебічного з'ясування обставин в адміністративній справі та, як наслідок, висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

45. При новому розгляді спору суду необхідно: надати оцінку всім твердженням та аргументам сторін (у тому числі, вчинити передбачені процесуальним законом дії з метою витребування доказів, необхідних для правильного вирішення спору); дослідити та оцінити обставини справи, на які у своїх доводах посилається ОСОБА_1; на підставі додатково встановлених обставин прийняти законне та обґрунтоване рішення.

46. Крім того, суд касаційної інстанції зазначає, що відповідно до пункту 1 частини 1 статті 88 Закону України "Про державну службу" підставами для припинення державної служби у зв'язку з обставинами, що склалися незалежно від волі сторін, є поновлення на посаді державної служби особи, яка раніше її займала.

47. Згідно з частиною 2 статті 49 КАС України треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача до закінчення підготовчого засідання або до початку першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження, у разі коли рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов'язки. Вони можуть бути залучені до участі у справі також за клопотанням учасників справи. Якщо адміністративний суд при вирішенні питання про відкриття провадження у справі або при підготовці справи до судового розгляду встановить, що судове рішення може вплинути на права та обов'язки осіб, які не є стороною у справі, суд залучає таких осіб до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору.

48. Зважаючи на викладене, суду першої інстанції також необхідно розглянути питання щодо доцільності залучення ОСОБА_1 до участі у справі третьою особою, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору.

49. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 353, 356 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 01 березня 2016 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2016 року скасувати, справу № 819/35/16 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.........................................

М. В. Білак

О. А. Губська

О. В. Калашнікова,

Судді Верховного Суду