Історія справи

Ухвала КАС ВП від 17.04.2018 року у справі №814/2874/14

ПОСТАНОВА

Іменем України

19 квітня 2018 року

Київ

справа №814/2874/14

провадження №К/9901/9217/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Стрелець Т.Г.,

суддів: Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л.,

розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу № 814/2874/14

за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру України у Миколаївській області, Прокуратури Миколаївської області про визнання звільнення незаконним, зобов'язання вчинити певні дії, стягнення середнього заробітку, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру України у Миколаївській області на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду (прийняту у складі головуючого судді - Марича Є.В.) від 11 травня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду (постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді - Бойка А.В., суддів: Танасогло Т.М., Яковлєва О.В.) від 16 серпня 2016 року,

у с т а н о в и в :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У вересні 2014 року ОСОБА_1 звернулась до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держземагенства у Миколаївській області, Прокуратури Миколаївської області, в якому просила:

1.1. визнати подання Прокуратури Миколаївської області №05/3-764вц-14 від 15.08.2014 року незаконним;

1.2. визнати незаконним звільнення ОСОБА_1 з посади головного спеціаліста відділу ринку та оцінки земель, Головного управління Держземагенства у Миколаївській області;

1.3. скасувати наказ Головного управління Держземагенства у Миколаївській області №201-дс-к від 02.09.2014 року;

1.4. зобов'язати Головне управління Держземагенства у Миколаївській області поновити на посаді головного спеціаліста відділу ринку та оцінки земель ОСОБА_1, з моменту звільнення;

1.5. стягнути з Головного управління Держземагенства у Миколаївській області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у сумі 1158 грн.;

1.6. стягнути з Головного управління Держземагенства у Миколаївській області на користь ОСОБА_1 моральну шкоду в сумі 20000 грн.

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржуваний наказ про звільнення позивача з посади є незаконним, оскільки був прийнятий без проведення службового розслідування, лише на підставі подання прокуратури, без належної перевірки наявності вини ОСОБА_1 в порушенні нею норм Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції» та Закону України «Про державну службу».

3. Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2016 року замінено відповідача - Головне управління Держземагентства України у Миколаївській області на правонаступника - Головне управління Держгеокадастру України у Миколаївській області.

Короткий зміст рішення суду І інстанції

4. 11 травня 2016 року Миколаївський окружний адміністративний суд вирішив:

4.1. Позов задовольнити частково.

4.2. Визнати звільнення ОСОБА_1 з посади головного спеціаліста відділу ринку та оцінки земель, Головного управління Держземагенства у Миколаївській області незаконним;

4.3. Скасувати наказ Головного управління Держземагенства у Миколаївській області №201-дс-к від 02.09.2014 року, як незаконний;

4.4. Зобов'язати Головне управління Держземагенства у Миколаївській області поновити на посаді головного спеціаліста відділу ринку та оцінки земель ОСОБА_1, з моменту звільнення;

4.5. Стягнути з Головного управління Держземагенства у Миколаївській області на користь ОСОБА_1 середній заробіток на час вимушеного прогулу у сумі 1158 грн.

4.6. В решті позовних вимог відмовити.

5. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що до позивача неправомірно застосовано дисциплінарне стягнення, оскільки відносно позивача не було проведене службове розслідування відповідно до Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Також суд дійшов висновку, що подання прокуратури у Миколаївській області від 15.08.2014 року відповідає вимогам ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», що діяв на час виникнення спірних правовідносин.

6. Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 31 травня 2016 року внесено виправлення у постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 11 травня 2016 року та змінено назву відповідача на «Головне управління Держгеокадастру України у Миколаївській області».

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

7. 16 серпня 2016 року Одеський апеляційний адміністративний суд вирішив:

7.1. Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру України у Миколаївській області залишити без задоволення, а постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 11 травня 2016 року - без змін.

8. Апеляційний суд мотивував своє рішення тим, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та прийняв постанову з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

9. 12 вересня 2016 року Головне управління Держгеокадастру України у Миколаївській області подало касаційну скаргу.

10. У касаційній скарзі відповідач просить:

10.1. Скасувати постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 11 травня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2016 року у справі № 814/2874/14, ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

11. У касаційній скарзі не заявлено жодних клопотань.

12. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 10 жовтня 2016 року відкрито касаційне провадження за скаргою Головного управління Держгеокадастру України у Миколаївській області.

13. 31 жовтня 2016 року до Вищого адміністративного суду України надійшли письмові заперечення прокуратури Миколаївської області.

14. 25 січня 2018 року вказана касаційна скарга Головного управління Держгеокадастру України у Миколаївській області надійшла до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах.

II. АРГУМЕНТИ СТОРІН

А. Доводи особи, яка подала касаційну скаргу

15. Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення судів першої та апеляційної інстанції винесенні з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому підлягають скасуванню. Відповідач зазначає, що висновки судів попередніх інстанцій щодо обов'язкового проведення службового розслідування при застосуванні до позивача дисциплінарного стягнення є помилковими, оскільки чинним на момент виникнення спірних правовідносин законодавством України не було передбачено обов'язкового проведення службового розслідування при притягненні осіб до дисциплінарної відповідальності, у тому числі при звільненні з займаної посади.

Б. Доводи прокуратури Миколаївської області

16. У запереченнях на касаційну скаргу прокурор зазначає, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій в частині відмови у задоволенні позовних вимог щодо визнання незаконним подання прокуратури Миколаївської області №05/3-764вц-14 від 15.08.2014 року прийнятті з дотриманням норм права.

IІI. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

17. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 працювала на посаді головного спеціаліста відділу ринку та оцінки земель Головного управління Держземагентства у Миколаївській області згідно наказу № 74-к від 12 грудня 2012 року.

18. 27 травня 2014 року прокуратурою Миколаївської області було прийнято постанову про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів у Головному управлінні Держземагентства у Миколаївській області щодо додержання вимог Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції».

19. За наслідками проведеної перевірки, прокуратурою Миколаївської області було направлено начальнику Головного управління Держземагентства у Миколаївській області подання про усунення порушень антикорупційного законодавства, причин та умов, що їм сприяли №05/3-764вих-14 від 15.08.2014 року.

У вказаному поданні прокуратурою зазначено, що за інформацією Головного управління Міндоходів в області ОСОБА_1 у IV кварталі 2013 року отримала доходи в сумі 1,9 тис. грн. від ДП «ЕЙВОН КОСМЕТІКС ЮКРЕЙН» за ознакою доходів « 102» - сума винагород та інших витрат нарахованих фізичних осіб (виплати відповідно договору). Опитана ОСОБА_1 пояснила, що договір з ДП «ЕЙВОН КОСМЕТІКС ЮКРЕЙН» про надання послуг № 13816177 від 09.09.2013 року був укладений координатором цього підприємства ОСОБА_5 на підставі паспортних даних, які останній вона надала особисто, та на ім'я ОСОБА_1 відкрито відповідний рахунок у банку АТ «Райффайзен Банк Аваль». На цей час ОСОБА_1 ніяких трудових відносин з вказаним підприємством не має та вжила заходів щодо закриття рахунку. Таким чином, ОСОБА_1 допущено порушення вимог ст. 7 Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції» щодо заборони займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю.

20. Наказом Головного управління Держземагентства у Миколаївській області від 02.09.2014 року № 201-дс-к ОСОБА_1 звільнена 03.09.2014 року з посади головного спеціаліста відділу ринку та оцінки земель Головного управління Держземагентства у Миколаївській області відповідно до п. 2 ч.1 ст. 147 КЗпП України та п. 2 ст. 30 Закону України «Про державну службу».

Підставою для прийняття вказаного наказу стало подання прокуратури Миколаївської області від 15.08.2014 року, пояснення ОСОБА_1, пропозиції юридичного відділу та управління кадрової політики Головного управління Держземагентства у Миколаївській області від 21.08.2014 року.

21. Непогоджуючись з вказаним наказом про звільнення, та вважаючи незаконним подання прокуратури Миколаївської області від 15.08.2014 року № 05/3-764вц-14, ОСОБА_1 оскаржила їх до суду.

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА

Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

22. Конституція України

22.1. Частина 2 статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

23. Закон України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 № 1789-XII

23.1. Стаття 20. При виявленні порушень закону прокурор у межах своєї компетенції має право вносити подання.

23.2. Стаття 23. Подання - це акт реагування прокурора на виявлені порушення закону з вимогою (вимогами) щодо: 1) усунення порушень закону, причин та умов, що їм сприяли; 2) притягнення осіб до передбаченої законом відповідальності; 3) відшкодування шкоди; 4) скасування нормативно-правового акта, окремих його частин або приведення його у відповідність із законом; 5) припинення незаконних дій чи бездіяльності посадових і службових осіб.

24. Закон України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 року №3723-XII

24.1. Стаття 1. Державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.

Ці особи є державними службовцями і мають відповідні службові повноваження.

24.2. Частина 1 статті 10. Основними обов'язками державних службовців є: додержання Конституції України та інших актів законодавства України; забезпечення ефективної роботи та виконання завдань державних органів відповідно до їх компетенції; недопущення порушень прав і свобод людини та громадянина; безпосереднє виконання покладених на них службових обов'язків, своєчасне і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб, розпоряджень і вказівок своїх керівників; збереження державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома під час виконання обов'язків державної служби, а також іншої інформації, яка згідно з законодавством не підлягає розголошенню; постійне вдосконалення організації своєї роботи і підвищення професійної кваліфікації; сумлінне виконання своїх службових обов'язків, ініціатива і творчість в роботі.

24.3. Стаття 14. Дисциплінарні стягнення застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює.

До службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу: попередження про неповну службову відповідність; затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.

24.4. Стаття 16. На державних службовців поширюються обмеження, передбачені Законом України "Про засади запобігання і протидії корупції".

Державні службовці не можуть брати участь у страйках та вчиняти інші дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державного органу.

Інші обмеження, пов'язані з проходженням державної служби окремими категоріями державних службовців, встановлюються виключно законом.

24.5. Пункт 2 частини першої статті 30. Крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, державна служба припиняється у разі недотримання пов'язаних із проходженням державної служби вимог, передбачених статтями 16 і 16-1 цього Закону.

25. Закон України «Про засади запобігання і протидії корупції» від 07.04.2011 №3206-VI

25.1. Пункт 1 частини першої статті 7. Особам, зазначеним у пункті 1 частини першої статті 4 цього Закону, забороняється займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту) або підприємницькою діяльністю, якщо інше не передбачено Конституцією або законами України.

26. Кодекс законів про працю України

26.1. Стаття 147. За порушення трудової дисципліни до працівника може бути застосовано тільки один з таких заходів стягнення: 1) догана; 2) звільнення.

Законодавством, статутами і положеннями про дисципліну можуть бути передбачені для окремих категорій працівників й інші дисциплінарні стягнення.

26.2. Стаття 147-1. Дисциплінарні стягнення застосовуються органом, якому надано право прийняття на роботу (обрання, затвердження і призначення на посаду) даного працівника.

На працівників, які несуть дисциплінарну відповідальність за статутами, положеннями та іншими актами законодавства про дисципліну, дисциплінарні стягнення можуть накладатися також органами, вищестоящими щодо органів, вказаних у частині першій цієї статті.

Працівники, які займають виборні посади, можуть бути звільнені тільки за рішенням органу, який їх обрав, і лише з підстав, передбачених законодавством.

26.3. Стаття 149. До застосування дисциплінарного стягнення власник або уповноважений ним орган повинен зажадати від порушника трудової дисципліни письмові пояснення.

За кожне порушення трудової дисципліни може бути застосовано лише одне дисциплінарне стягнення.

При обранні виду стягнення власник або уповноважений ним орган повинен враховувати ступінь тяжкості вчиненого проступку і заподіяну ним шкоду, обставини, за яких вчинено проступок, і попередню роботу працівника.

Стягнення оголошується в наказі (розпорядженні) і повідомляється працівникові під розписку.

27. Порядок проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 2000р. №950

27.1. Пункт 1. Відповідно до цього Порядку стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування може бути проведено службове розслідування: у разі невиконання або неналежного виконання ними службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну чи моральну шкоду громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об'єднанню громадян; у разі недодержання ними законодавства про державну службу, службу в органах місцевого самоврядування, антикорупційного законодавства, порушення етики поведінки; на вимогу особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, з метою зняття безпідставних, на її думку, звинувачень або підозри; з метою виявлення причин та умов, що призвели до вчинення корупційного правопорушення або порушення вимог Закону України "Про засади запобігання і протидії корупції", за поданням спеціально уповноваженого суб'єкта у сфері протидії корупції за рішенням керівника органу, в якому працює особа, яка вчинила таке правопорушення.

27.2. Пункт 2. Рішення щодо проведення службового розслідування приймається вищими посадовими особами України, Першим віце-прем'єр-міністром України, керівником органу державної влади (посадовою особою), що призначив на посаду особу, уповноважену на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, стосовно якої планується проводитися службове розслідування, керівником органу, в якому працює зазначена особа.

27.3. Пункт 3. Рішенням щодо проведення службового розслідування визначається голова комісії з проведення службового розслідування, інші члени комісії, мета і дата початку та закінчення службового розслідування. Термін службового розслідування не може перевищувати двох місяців.

27.4. Пункт 8. За результатами службового розслідування члени комісії складають акт, у якому зазначаються: факти і суть звинувачень або підозри, які стали підставою для проведення службового розслідування, посада, прізвище, ім'я та по батькові, рік народження, освіта, термін служби у органі державної влади і перебування на займаній посаді особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, стосовно якої проведено службове розслідування, результати щорічної оцінки виконання особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, покладених на неї завдань та обов'язків, види заохочення та дисциплінарного стягнення, а також ступінь участі у виконанні окремих доручень (завдань); заяви, клопотання, пояснення та зауваження особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, стосовно якої проведено службове розслідування, обґрунтована інформація про їх відхилення чи задоволення; висновки службового розслідування, обставини, що пом'якшують або обтяжують відповідальність, причини та умови, що призвели до порушення, вжиті або запропоновані заходи для їх усунення чи обставини, що знімають з особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, безпідставні звинувачення або підозру; обґрунтовані пропозиції щодо усунення виявлених порушень та притягнення у разі необхідності винних осіб до відповідальності згідно із законодавством.

У разі прийняття рішення щодо притягнення особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, до відповідальності комісія пропонує вид дисциплінарного стягнення, передбаченого законодавством.

Під час визначення виду дисциплінарного стягнення члени комісії повинні враховувати ступінь тяжкості вчиненого проступку і заподіяну ним шкоду, обставини, за яких вчинено проступок, і попередню роботу працівника.

У разі виявлення корупційного правопорушення комісія вносить пропозицію щодо надіслання акта службового розслідування до спеціально уповноваженого суб'єкта у сфері протидії корупції.

Члени комісії мають право викласти свою окрему думку, про що до акта додається відповідний документ.

28. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку обчислення середньої заробітної плати» від 08 лютого 1995 року №100

28.1. Пункт 2. Обчислення середньої заробітної плати для оплати часу щорічної відпустки, додаткових відпусток у зв'язку з навчанням, творчої відпустки, додаткової відпустки працівникам, які мають дітей, або для виплати компенсації за невикористані відпустки провадиться виходячи з виплат за останні 12 календарних місяців роботи, що передують місяцю надання відпустки або виплати компенсації за невикористані відпустки. У всіх інших випадках збереження середньої заробітної плати середньомісячна заробітна плата обчислюється виходячи з виплат за останні 2 календарні місяці роботи, що передують події, з якою пов'язана відповідна виплата. Працівникам, які пропрацювали на підприємстві, в установі, організації менше двох календарних місяців, середня заробітна плата обчислюється виходячи з виплат за фактично відпрацьований час.

V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

29. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Звільнення державного службовця з державної служби у зв'язку з порушенням обмежень, пов'язаних з проходженням державної служби, є видом відповідальності за вчинення дисциплінарного проступку. Таке звільнення є крайнім заходом відповідальності державного службовця.

Разом з цим, передумовою застосування дисциплінарного стягнення до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, є ретельне з'ясування всіх обставин вчинення проступку, та встановлення вини особи у вчиненні такого проступку, що можливе шляхом проведення службового розслідування.

В даному випадку відповідачем не проводилось службове розслідування відносно позивача.

Також суд звертає увагу, що подання прокурора щодо усунення порушень закону не є безумовним розпорядженням щодо виконання приписів, зазначених у поданні, а є підставою для розгляду такого подання органом контролю, який, на думку прокурора, допустив порушення закону, з подальшим прийняттям таким органом рішення в залежності від результатів розгляду подання прокурора.

Таким чином, доводи скаржника не спростовують висновків судів попередніх інстанцій стосовно необґрунтованості прийнятого Головним управлінням Держземагентства в Миколаївській області наказу від 02.09.2014 року № 201-дс-к про звільнення ОСОБА_1 з посади.

30. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції у справі.

31. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

32. Згідно статті 350 Кодексу адміністративного судочинства Українисуд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

33. З урахуванням викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судами першої і апеляційної інстанцій винесені законні і обґрунтовані рішення, постановлені з дотриманням норм матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

34. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру України у Миколаївській області - залишити без задоволення.

2. Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 11 травня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2016 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру України у Миколаївській області, Прокуратури Миколаївської області про визнання звільнення незаконним, зобов'язання вчинити певні дії, стягнення середнього заробітку - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Т. Г. Стрелець

Судді О. В. Білоус

І. Л. Желтобрюх