Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

19 лютого 2019 року

Київ

справа №815/5804/17

провадження №К/9901/48966/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Гриціва М.І., провівши в касаційному порядку попередній розгляд справи за позовом ОСОБА_3 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру в Одеській області на постанову Одеського окружного адміністративного суду у складі судді: Танцюра К.О. від 14 грудня 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Градовського Ю.М., Крусяна А.В., Романішина В.Л. від 21 лютого 2018 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У листопаді 2017 року ОСОБА_3 звернулась до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області, у якому просила:

- визнати протиправним та скасувати рішення №С-21151/0-10475/6-17 від 27 жовтня 2017 року про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність площею 0,063 га, яка розташована на території Єреміївської сільської ради Роздільнянського району Одеської області (за межами населених пунктів) в садовому товаристві «Автомобіліст», СМ «Бурдівський», діл. НОМЕР_1 для ведення індивідуального садівництва за рахунок земель сільськогосподарського призначення;

- зобов'язати прийняти рішення в порядку встановленому частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України щодо надання ОСОБА_3 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність орієнтовною площею 0,063 га, яка розташована на території Єреміївської сільської ради Роздільнянського району Одеської області (за межами населених пунктів) в садовому товаристві «Автомобіліст», СМ «Бурдівський», діл.НОМЕР_1 для ведення індивідуального садівництва за рахунок сільськогосподарського призначення.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2017 року, залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2018 року, позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення №С-21151/0-10475/6-17 від 27 жовтня 2017 року про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність орієнтованою площею 0,063 га, яка розташована на території Єреміївської сільської ради Роздільнянського району Одеської області (за межами населених пунктів) в садовому товаристві «Автомобіліст», СМ «Бурдівський», діл. НОМЕР_1 для ведення індивідуального садівництва за рахунок земель сільськогосподарського призначення. Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру в Одеській області прийняти рішення в порядку, встановленому частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України, щодо надання ОСОБА_3 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність орієнтовною площею 0,063 га, яка розташована на території Єреміївської сільської ради Роздільнянського району Одеської області (за межами населених пунктів) в садовому товаристві «Автомобіліст», СМ «Бурдівський», діл. НОМЕР_1 для ведення індивідуального садівництва за рахунок земель сільськогосподарського призначення.

3. Рішення судів мотивовано незаконністю відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Щодо зобов'язання відповідача прийняти рішення про надання їй такого дозволу, вказано, що це є ефективним способом захисту порушеного права позивача.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись з судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Головне управління Держгеокадастру в Одеській області звернулось із касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_3 з 29 травня 2017 року є ченом садівничого товариства «Автомобіліст» Садового масиву «Бурдівський», що підтверджується членською книжкою садовода НОМЕР_2 від 29 травня 2017 року.

02 червня 2017 року ОСОБА_3 звернулась до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення індивідуального садівництва, орієнтованою площею 0,063 га, за рахунок земель сільськогосподарського призначення на території Єреміївської сільської ради, Роздільнянського району, Одеської області (за межами населених пунктів) в садовому товаристві «Автомобіліст», Садового масиву Бурдівський, діл.НОМЕР_1.

Листом від 05 липня 2017 року № С-10780/0-6039/6-17 Головне управління Держгеокадастру в Одеській області відмовило позивачу у задоволенні вказаного клопотання. Посилалось на те, що відповідно до Статергії удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, затвердженої Постановою Кабінету Міністірв України від 07 червня 2017 року № 413, Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності в межах норм безоплатної приватизації повинні надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати їх в межах норм безоплатної приватизації відповідно до перелвіку земельних ділянок, який формується щоквартально та орилюдюється на офіційних веб-сайтах територіавльних органах Держгеокадастру.

Не погоджуючись із такою відмовою, 28 серпня 2017 року ОСОБА_3 через свого представника ОСОБА_6 звернулась зі скаргою до Державної служби України з питань геодезії картографії та кадастру.

Листом від 19 вересня 2017 року №Ф-6759/0-0.13-3852/6-17 Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру роз'яснила ОСОБА_3 право повторного звернення до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області у порядку, встановленому законодавством. Стосовно недотримання працівниками Головного управління Держгеокадастру в Одеській області вимог статті 118 Земельного кодексу України щодо розгляду її клопотання, зазначено про доручення останньому вжити відповідних заходів реагування до відповідальних осіб.

27 вересня 2017 року представник позивача ОСОБА_6 звернулась до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення індивідуального садівництва, орієнтованою площею 0,063 гектара, за рахунок земель сільськогосподарського призначення на території Єриміївської сільської ради, Роздільнянського району, Одеської області (за межами населених пунктів) в садовому товаристві «Автомобіліст», Садового масиву Бурдівський, діл.НОМЕР_1.

Листом від 27 жовтня 2017 року №С-21151/0-10475/6-17 Головне управління Держгеокадастру в Одеській області відмовило ОСОБА_3 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Зазначено про те, що воно забезпечує підбір земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які можуть бути передані у власність громадян у межах норм безоплатної приватизації, перелік яких висвітлено на сайті Головне управління, який постійно оновлюється. У зв'язку із тим, що бажана земельна ділянка відсутня у вказаному переліку, відсутні підстави для надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо її відведення.

Вважаючи таку відмову протиправною, ОСОБА_3 звернулась до суду з цим позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

6. Касаційна скарга Головного управління Держгеокадастру в Одеській області обґрунтована тим, що відмовляючи ОСОБА_3 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою діяло у межах наданих повноважень, та не порушило її прав. Щодо зобов'язання надати позивачу відповідний дозвіл, це є втручанням у його дискреційні повноваження.

7. ОСОБА_3 відзив на касаційну скаргу не надіслала.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8. Відповідно до пункту «а» частини третьої статті 22 Земельного кодексу України землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.

9. За змістом частин першої - третьої та п'ятої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.

10. Частиною шостою та сьомою статті 118 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

11. Згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

12. Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

13. У разі наявності у суб'єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов'язання судом суб'єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.

14. Відповідно до пунктів 2, 4 та 10 частини другої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України у разі задоволення адміністративного позову суд може визнати протиправним та скасувати індивідуальний акт чи окремі його положення; визнати бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язати вчинити певні дії; визначити інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.

15. Згідно з частиною четвертою статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

16. У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

17. Європейський суд з прав людини неодноразово висловлював позицію з цього питання, згідно якої національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (пункт 157 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункт 44 рішення у справі «Брайєн проти Об'єднаного Королівства» (Bryan v. the United Kingdom); пункти 156-157, 159 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункти 47-56 рішення у справі «Путтер проти Болгарії» (Putter v. Bulgaria № 38780/02).

18. Відповідно до пункту 30 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Hirvisaari v. Finland" від 27 вересня 2001 року рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя.

19. За змістом частини першої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

20. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

21. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, Головне управління Держгеокадастру в Одеській області відмовило позивачу у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою у зв'язку з тим, що бажана земельна ділянка відсутня у переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення, який складається ним за результатом відповідного підбору.

22. Аналіз частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України дає підстави для висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. З іншого боку, подання зацікавленою особою документів, необхідних для розгляду клопотання, не в повному обсязі або виявлення у документах, поданих замовником, недостовірних відомостей об'єктивно перешкоджають розгляду та винесенню законного рішення про надання дозволу/вмотивованої відмови на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

23. У разі надання особою пакету документів, необхідних для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, з недоліками щодо комплектності, форми чи змісту, відповідний орган має право звернутися до заявника з пропозицією усунути виявлені недоліки. Така дія є правомірним способом поведінки органу і має на меті створення громадянам умов для реалізації їх прав на землю. Зазначена пропозиція щодо усунення недоліків не може вважатися "відмовою у наданні дозволу" у розумінні частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України. Проте, звернення з такою пропозицією не звільняє відповідний орган від обов'язку прийняти рішення щодо надання дозволу (або відмову) в межах встановленого законом місячного строку.

24. Суди попередніх інстанцій у контексті спірних правовідносин дійшли правильного висновку, що Головне управління Держгеокадастру в Одеській області, відмовляючи ОСОБА_3 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з підстав, які не передбачені Земельним кодексом України, діяло протиправно. Відтак, визнано протиправним та скасовано рішення №С-21151/0-10475/6-17 від 27 жовтня 2017 року про відмову позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність.

25. Щодо зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Одеській області прийняти рішення про надання ОСОБА_3 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що обрана судом форма є ефективним способом захисту порушеного права позивача та не є втручанням у дискреційні повноваження відповідача.

26. Слід зазначити, що надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є адміністративним актом, прийняттю якого повинна передувати визначена законом адміністративна процедура. Видача такого дозволу без необхідних дій суб'єкта владних повноважень в межах адміністративної процедури не гарантує забезпечення прав позивача у передбачений законом спосіб.

27. Судами попередніх інстанцій встановлено, та матеріалами справи підтверджено, що звертаючись до Головного управління Держгеокадастру у Одеській області із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно земельної ділянки у власність для ведення індивідуального садівництва, представник позивача додала до нього графічний матеріал, на якому зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, копію членської книжки садового товариства, копію рішення Роздільнянського районного суду Одеської області у справі за №511/1392/16-ц, копію листа за №Ф-6759/0-0.13-3852/6-17 від 19 вересня 2017 року, копії паспортів та копію довіреності, копію ідентифікаційного номеру позивача. Отже, питання відповідності поданих документів згідно вимог частини шостої статті 118 Земельного кодексу України, було предметом дослідження судами попередніх інстанцій.

28. У зв'язку із належно поданими ОСОБА_3 документів, ефективним захистом її порушеного права є зобов'язання відповідача прийняти відповідне рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно земельної ділянки у власність для ведення індивідуального садівництва.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

29. Колегія суддів прийшла до висновку, що рішення судів попередніх інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; у них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки судів щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Одеській області - залишити без задоволення.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2018 року - залишити без змін.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Коваленко

Суддя Я. О. Берназюк

Суддя М. І. Гриців