Історія справи

Ухвала КАС ВП від 26.05.2019 року у справі №826/7367/18

ПОСТАНОВА

Іменем України

15 липня 2021 року

м. Київ

справа №826/7367/18

адміністративне провадження №К/9901/13946/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Уханенка С. А.,

суддів: Кашпур О. В., Радишевської О. Р.,

розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу

за позовом: Управління освіти Оболонської районної в місті Києві державної адміністрації до Антимонопольного комітету України, за участю третіх осіб: фізичної особи-підприємця ОСОБА_1, комунального підприємства "Шкільне харчування Оболонського району міста Києва", фізичної особи-підприємця ОСОБА_2, фізичної особи-підприємця ОСОБА_3, фізичної особи-підприємця ОСОБА_4, про визнання протиправним та скасування рішення, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Антимонопольного комітету України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 грудня 2018 року (суддя Шевченко Н. М. ) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 квітня 2019 року (суддя-доповідач Карпушова О. В., судді Губська Л. В., Степанюк А. Г. ),

УСТАНОВИЛ:

I. Суть спору

1. У травні 2018 року Управління освіти Оболонської районної в місті Києві державної адміністрації (далі - Управління освіти Оболонської РДА) звернулося з позовом до Антимонопольного комітету України про визнання протиправними і скасування рішення постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель (далі - Колегія) від 10.04.2018 №3291-р/пк-пз.

2. Позов обґрунтовано тим, що Управління освіти Оболонської РДА правомірно застосувало переговорну процедуру закупівлі послуг з організації шкільного харчування, зважаючи на надзвичайну ситуацію соціального характеру місцевого рівня, що виникла у зв'язку із зупиненням харчування дітей у комунальних закладах загальної середньої освіти Оболонського району. Проте відповідач, зобов'язавши Управління освіти Оболонської РДА відмінити процедуру закупівлі, не врахував цієї обставини та не обґрунтував в оскаржуваному рішенні, в чому полягало порушення діями замовника прав та законних інтересів фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 - суб'єкта оскарження.

ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 грудня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 квітня 2019 року, позов задоволено: визнано протиправним та скасовано рішення Колегії від 10.04.2018 №3291-р/пк-пз.

4. Суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що позивач обґрунтовано застосував переговорну процедуру закупівлі на підставі рішення комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Оболонської районної в місті Києві державної адміністрації, оформленого протоколом засідання від
14.03.2018 №3, тому прийняте відповідачем рішення про відміну процедури закупівлі є протиправним.

III. Провадження в суді касаційної інстанції

5. У касаційній скарзі Антимонопольний комітет України, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить скасувати судові рішення та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позову.

6. Скаргу аргументує тим, що висновок судів попередніх інстанцій про обґрунтування Управлінням освіти Оболонської РДА умов застосування переговорної процедури закупівлі зроблений внаслідок неправильного застосування пункту 3 частини 2 статті 35 Закону України від 25.12.2015 №922-VIII "Про публічні закупівлі" (далі - ~law3~) і пункту 11 Порядку класифікації надзвичайних ситуацій за їх рівнями, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.03.2004 №368, відповідно до яких така процедура можлива у разі виникнення надзвичайної ситуації, рівень якої визначається остаточним рішенням ДСНС з урахуванням експертного висновку (за наявності) регіональної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій. У зв'язку з цим, за доводами відповідача, суди помилково виходили з того, що протокол засідання комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Оболонської районної в місті Києві державної адміністрації від 14.03.2018 №3 підтверджує виникнення надзвичайної ситуації місцевого рівня та є достатньою підставою для застосування позивачем переговорної процедури закупівлі.

7. Позивач і треті особи не подали відзиву на касаційну скаргу.

8. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів виходить з такого.

IV. Встановлені судами фактичні обставини справи

9. Відповідно до оголошення №UA-2018-03-14-001632-а, оприлюдненого на веб-порталі Уповноваженого органу (prozorro. gov. ua), Управління освіти Оболонської РДА як замовник оголосило про проведення переговорної процедури закупівлі за лотами №1-4 "послуги з організації гарячого харчування; ДК 021:2015:55520000-1 - Кейтерингові послуги".

10.14.03.2018 замовником оприлюднені наступні повідомлення: за лотом №1 - про намір укласти договір з комунальним підприємством "Шкільне харчування Оболонського району міста Києва"; за лотом №2 - про намір укласти договір з фізичною особою-підприємцем ОСОБА_2; за лотом №3 - про намір укласти договір з фізичною особою-підприємцем ОСОБА_3; за лотом №4 - про намір укласти договір з фізичною особою-підприємцем ОСОБА_4

11.19.03.2018 фізична особа-підприємець ОСОБА_1 подав через електронну систему закупівель до Антимонопольного комітету України (органу оскарження) скаргу №UA-2018-03-14-001632-а. с1 про порушення Управлінням освіти Оболонської РДА порядку проведення процедури закупівлі, у якій просив зобов'язати замовника скасувати рішення про визначення переможця за лотами №1-4 та відмінити переговорну процедуру закупівлі. У скарзі ОСОБА_1 послався на необґрунтованість призначеної замовником переговорної процедури закупівлі за вказаними лотами, що, за твердженням скаржника, порушує його права і законні інтереси як потенційного учасника та виконавця послуг з організації гарячого харчування.

12. За результатом розгляду зазначеної скарги Колегія ухвалила рішення від
10.04.2018 №3291-р/пк-пз, яким зобов'язала Управління освіти Оболонської РДА відмінити процедуру закупівлі за лотами №1-4 "послуги з організації гарячого харчування; ДК 021:2015:55520000-1 - Кейтерингові послуги", оголошення про проведення якої оприлюднене на веб-порталі Уповноваженого органу за №UA-2018-03-14-001632-а.

13. Ухвалюючи таке рішення, Колегія виходила з того, що замовник не обґрунтував і документально не підтвердив наявність підстав для проведення вказаного виду процедури закупівлі, які передбачені ~law4~.

Виявлені порушення законодавства з питань закупівель, за висновком Колегії, вплинули на об'єктивність визначення переможця процедури закупівлі, що є підставою для її відміни відповідно до вимог ~law5~.

V. Позиція Верховного Суду

14. Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об'єднаних територіальних громад визначає Закон України від 25.12.2015 №922-VIII "Про публічні закупівлі".

15. ~law6~ на Антимонопольний комітет України покладено функції органу оскарження.

16. Відповідно до ~law7~ (тут і далі у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) Антимонопольний комітет України як орган оскарження з метою неупередженого та ефективного захисту прав та законних інтересів осіб, пов'язаних з участю у процедурах закупівлі, утворює постійно діючу адміністративну колегію (колегії) з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель. Рішення постійно діючої адміністративної колегії (колегій) приймаються від імені Антимонопольного комітету України.

17. Порядок оскарження процедур закупівлі визначений ~law8~ та передбачає право суб'єкта оскарження подати до органу оскарження скаргу у формі електронного документа через електронну систему закупівель, за результатами розгляду якої орган оскарження має право прийняти рішення про встановлення або відсутність порушень процедури закупівлі (у тому числі порушення порядку оприлюднення або неоприлюднення інформації про закупівлі, передбаченої ~law9~) та про заходи, що повинні вживатися для їх усунення, зокрема зобов'язати замовника повністю або частково скасувати свої рішення, надати необхідні документи, роз'яснення, усунути будь-які дискримінаційні умови (у тому числі ті, що зазначені в технічній специфікації, яка є складовою частиною тендерної документації), привести тендерну документацію у відповідність із вимогами законодавства, або за неможливості виправити допущені порушення відмінити процедуру закупівлі.

18. Матеріали справи свідчать про те, що предметом оскарження до Антимонопольного комітету України стали дії Управління освіти Оболонської РДА щодо проведення переговорної процедури закупівлі послуг з організації шкільного харчування з точки зору обґрунтованості застосування замовником саме такого виду процедури закупівлі.

19. Згідно зі ~law10~ закупівлі здійснюються за такими принципами: добросовісна конкуренція серед учасників; максимальна економія та ефективність; відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель; недискримінація учасників; об'єктивна та неупереджена оцінка тендерних пропозицій; запобігання корупційним діям і зловживанням.

20. ~law11~ обумовлено, що закупівля може здійснюватися шляхом застосування однієї з таких процедур: відкриті торги; конкурентний діалог; переговорна процедура закупівлі.

21. Відповідно до ~law12~ переговорна процедура закупівлі - це процедура, що використовується замовником як виняток і відповідно до якої замовник укладає договір про закупівлю з учасником після проведення переговорів з одним або кількома учасниками.

22. Вичерпний перелік підстав для застосування переговорної процедури закупівлі наведений у ~law13~, пункт 3 якої визначає однією з таких підстав нагальну потребу у здійсненні закупівлі у зв'язку з виникненням особливих економічних чи соціальних обставин, що унеможливлюють дотримання замовниками строків для проведення тендеру, а саме пов'язаних з негайною ліквідацією наслідків надзвичайних ситуацій, а також наданням у встановленому порядку Україною гуманітарної допомоги іншим державам.

Застосування переговорної процедури закупівлі в таких випадках здійснюється за рішенням замовника щодо кожної процедури.

23. Наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 22.03.2016 №490 (чинного на час виникнення спірних правовідносин) затверджено форму повідомлення про намір укласти договір під час застосування переговорної процедури, яка, зокрема, передбачає обов'язкове внесення замовником інформації про умову застосування переговорної процедури закупівлі відповідно до ~law14~ та обґрунтування застосування переговорної процедури закупівлі (посилання на експертні, нормативні, технічні та інші документи, що підтверджують наявність умов застосування процедури закупівлі).

24. Як убачається зі встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи, позивач навів обґрунтування наявності умов застосування переговорної процедури закупівлі вже під час розгляду відповідачем скарги, надавши на розгляд Колегії протокол засідання комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Оболонської районної в місті Києві державної адміністрації від 14.03.2018 №3, яким було вирішено:

- надати попередню кваліфікацію ситуації, що склалась із зупиненням харчування дітей у комунальних закладах середньої освіти Оболонського району міста Києва, визначивши її як надзвичайну ситуацію соціального характеру місцевого рівня;

- доручити управлінню освіти Оболонської районної в місті Києві державної адміністрації вжити усі необхідні організаційно-правові заходи щодо негайного поновлення харчування дітей у комунальних закладах загальної середньої освіти Оболонського району міста Києва.

25. З посиланням на статті 1, 13, 25, 43 Закону України від 09.04.1999 №586-XIV "Про місцеві державні адміністрації", що регламентують місце місцевих державних адміністрацій у системі органів виконавчої влади, питання, які ними вирішуються (забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян, науки, освіти, культури, охорони здоров'я тощо), повноваження щодо оголошення у разі стихійного лиха, аварій, катастроф, епідемій, епізоотій, пожеж, інших надзвичайних подій зони надзвичайної ситуації та здійснення передбачених законодавством заходів, пов'язаних з підтриманням у них громадського порядку, врятуванням життя людей, захистом їх здоров'я і прав, збереженням матеріальних цінностей, а також порядок оскарження актів місцевих державних адміністрації, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що рішення комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Оболонської районної в місті Києві державної адміністрації, оформлене протоколом засідання від 14.03.2018 №3 та затверджене головою Оболонської районної в місті Києві державної адміністрації, підтверджує виникнення в Оболонському районі міста Києва надзвичайної ситуації соціального характеру місцевого рівня, що вказує на необхідність проведення переговорної процедури закупівлі згідно з ~law16~ (у судових рішеннях пункт 3 помилково названо пунктом 5, оскільки останній не має відношення до спірної ситуації).

26. З таким висновком колегія суддів не погоджується, адже у розумінні пунктів 2 і 11 Положення про єдину державну систему цивільного захисту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.01.2014 №11, комісія з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій району у місті є координаційним органом на місцевому рівні, що утворюється для координації діяльності відповідних місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, пов'язаної з техногенно-екологічною безпекою, захистом населення і територій, запобіганням і реагуванням на надзвичайні ситуації.

27. Водночас за приписами пункту 23 вказаного Положення, які узгоджуються з пунктом 9 частини 1 статті 25 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", режим надзвичайної ситуації в межах конкретної території України вводиться:

за рішенням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій - на території відповідного регіону;

за рішенням райдержадміністрацій та органів місцевого самоврядування - на території відповідного району (міста).

28. Рівень надзвичайної ситуації визначається відповідно до Порядку класифікації надзвичайних ситуацій за їх рівнями, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.03.2004 №368.

29. У цьому Порядку наведені критерії віднесення надзвичайної ситуації до відповідного рівня (державного, регіонального, місцевого та об'єктового) та встановлено, що остаточне рішення щодо визначення рівня надзвичайної ситуації з подальшим відображенням його у даних статистики, зокрема у разі відсутності відомостей у повному обсязі стосовно розвитку надзвичайної ситуації, приймає ДСНС з урахуванням експертного висновку (за наявності) регіональної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій. Остаточне рішення (експертний висновок) ДСНС є підставою для здійснення інших заходів щодо реагування на надзвичайну ситуацію відповідно до законодавства (пункт 11).

30. З огляду на викладене суди попередніх інстанцій помилково ототожнили рішення комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій районної у місті держадміністрації про надання певній ситуації попередньої кваліфікації як надзвичайної ситуації соціального характеру місцевого рівня із рішенням уповноважених органів (місцевої державної адміністрації та ДСНС) про оголошення (введення режиму) надзвичайної ситуації і визначення її рівня.

31. Отже, застосування переговорної процедури можливо за настанням економічних чи соціальних обставин, зокрема, пов'язаних з негайною ліквідацією наслідків надзвичайних ситуацій, що визначені рішенням уповноваженого органу та унеможливлюють дотримання замовниками строків для проведення тендеру.

32. При цьому неприйняття уповноваженими органами рішень про запровадження в Оболонському районі міста Києва станом на березень 2018 року режиму надзвичайної ситуації вказує на відсутність умови, з якою ~law18~ пов'язує можливість застосування позивачем переговорної процедури закупівлі.

33. За наведених обставин відповідач правильно встановив порушення позивачем процедури закупівлі та прийняв законне і обґрунтоване рішення в межах своїх повноважень, спрямоване на усунення відповідних порушень.

34. Таким чином, висновок судів першої та апеляційної інстанцій про протиправність оскаржуваного рішення не ґрунтується на належній правовій оцінці встановлених обставин справи, що в силу вимог частини 1 статті 351 КАС України є підставою для скасування прийнятих судових рішень та ухвалення нового рішення про відмову в задоволенні позову.

35. Керуючись статтями 345, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Антимонопольного комітету України задовольнити.

2. Скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 грудня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 квітня 2019 року.

3. Ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову Управління освіти Оболонської районної в місті Києві державної адміністрації відмовити.

Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття і не підлягає оскарженню.

Суддя-доповідач С. А. Уханенко

Судді: О. В. Кашпур

О. Р. Радишевська