Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

18 липня 2018 року

м. Київ

справа № 826/3274/16

адміністративне провадження № К/9901/19043/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Анцупової Т. О.,

суддів: Гімона М. М., Гриціва М. І.,

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу № 826/3274/16

за адміністративним позовом Державної архітектурно-будівельної інспекції України до Державної регуляторної служби України, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «Амікс-Груп» про визнання незаконним та скасування рішення в частині;

за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 липня 2017 року (у складі колегії суддів: Шрамко Ю. Т., Вєкуа Н. Г., Федорчука А. Б.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2018 року (у складі колегії суддів: Безименної Н. В., Аліменка В. О., Беспалова О. О.) установив:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

1. У лютому 2016 року Державна архітектурно-будівельна інспекція України (далі - ДАБІ) звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Державної регуляторної служби України, в якому просила суд визнати незаконним та скасувати розпорядження Державної регуляторної служби України від 27 січня 2016 року № 5, яким зобов'язано скасувати наказ від 23 листопада 2015 року № 43-Л в частині анулювання ліцензії ТОВ «Амікс-Груп» серії АЕ № 639634 від 07 жовтня 2014 року на провадження господарської діяльності, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури.

2. В обґрунтування вказаних вимог позивач зазначав, що наказ Держархбудінспекції в частині анулювання ліцензії ТОВ «Амікс-Груп» на провадження господарської діяльності, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури, виданий правомірно та в межах наданих повноважень, в той же час, оскаржуване розпорядження не містить посилання на норми законодавства, які порушила Держархбудінспекція при видачі наказу. Відповідач, зобов'язавши оскаржуваним рішенням Держархбудінспекцію вчинити конкретні дії, на думку позивача, вийшов за межі компетенції, оскільки оскаржуване розпорядження є формою втручання у дискреційні повноваження суб'єкта владних повноважень.

3. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 липня 2017 року, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.

4. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду. Просив постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 липня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2018 року скасувати, ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.

5. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 06 березня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та встановлено десятиденний строк з дня отримання копії даної ухвали для подачі відзиву на касаційну скаргу.

6. У відзиві на касаційну скаргу, який надійшов до суду 26 березня 2018 року, відповідач заперечує проти доводів скаржника з підстав, якими керувалися суди попередніх інстанцій, приймаючи свої рішення.

7. Ухвалою Верховного Суду від 16 липня 2018 року справу призначено до касаційного розгляду в порядку письмового провадження.

IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. Судами попередніх інстанцій установлено, що на підставі наказу ДАБІ від 22 вересня 2015 року № 1048 «Про затвердження плану перевірок дотримання суб'єктами господарювання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об'єктів IV і V категорії складності, яка підлягає ліцензуванню Держархбудінспекцією, на IV квартал 2015 року» Управлінням Держархбудінспекції у Сумській області (далі - Управління) проведено плановий захід контролю ТОВ «Амікс-Груп».

9. Уповноважена особа ТОВ «Амікс-Груп» не допустила посадових осіб Управління до перевірки. Листом 21 жовтня 2015 року № 86 уповноважений представник ТОВ «Амікс-Груп» повідомив, що вважає дії Управління щодо проведення перевірки такими, що суперечать чинному законодавству.

10. Відповідно до вимог Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» № 222-VIII від 02 березня 2015 року (далі - Закон України «Про ліцензування видів господарської діяльності») представником Управління було складено акт про недопущення посадових осіб інспекції державного архітектурно-будівельного контролю на об'єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій від 28 жовтня 2015 року № 31.

Примірник зазначено акту направлено до Ліцензійної комісії Держархбудінспекції та її територіальних органів з пропозицією анулювати ліцензію ТОВ «Амікс-Груп» серії АЕ №639634, термін дії якої 30 березня 2015 року - 07 жовтня 2019 року.

11. За результатами розгляду пропозиції Управління прийнято висновок Ліцензійної комісії Держархбудінспекції та її територіальних органів (протокол від 20 листопада 2015 року № 22), який в подальшому став підставою для прийняття ДАБІ наказу від 23 листопада 2015 року № 43-Л, яким, зокрема, анульовано ліцензію ТОВ «Амікс-Груп» серії АЕ № 639634 на провадження господарської діяльності, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури.

12. Зазначений наказ оскаржений ТОВ «Амікс-Груп» до Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України.

13. За результатами розгляду апеляції товариства Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування прийняла рішення від 26 січня 2016 року № 3.2 (витяг з протоколу № 01-16), згідно якого апеляцію ТОВ «Амікс-Груп» щодо прийняття ДАБІ наказу від 23 листопада 2015 року № 43-Л в частині анулювання ліцензії серії АЕ № 639634 на провадження господарської діяльності, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури, задоволено та зобов'язано ДАБІ скасувати вказаний наказ.

14. На підставі вказаного протоколу Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування відповідачем видано розпорядження від 27 січня 2016 року № 5, яким зобов'язано ДАБІ скасувати наказ від 23 листопада 2015 року № 43-Л в частині анулювання ліцензії ТОВ «Амікс-Груп» серії АЕ № 639634.

15. Вважаючи такі дії відповідача протиправними, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16. Оцінюючи доводи сторін, суд першої інстанції, з висновком якого погодився і апеляційний суд, приймаючи рішення про відмову у задоволенні позову виходив з наступного законодавчого регулювання спірних відносин.

16.1 Так, суди погодились з висновками Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування щодо того, що планові заходи контролю здійснювалися позивачем без дотримання вимог п. 3 Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» від 27 грудня 2014 року № 71-VІІІ, а саме: без дозволу Кабінету Міністрів України, а інші підстави, передбачені вказаним пунктом закону, відсутні.

Крім того, починаючи з 28 червня 2015 року органи ліцензування можуть здійснювати контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов, виданих відповідно до вимог ч. 2 ст. 9 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності».

До видання Кабінетом Міністрів України нормативно-правового акта, яким затверджуються ліцензійні умови провадження відповідного виду господарської діяльності, підстави для здійснення контролю за їх додержанням відсутні, оскільки відсутній предмет здійснення таких заходів.

16.2 З моменту набрання чинності Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності» (28 червня 2015 року), правові підстави для застосування ліцензійних умов, прийнятих на реалізацію вимог Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» № 1775 від 01 червня 2000 року, який втратив чинність згідно Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», відсутні.

16.3 Також суди виходили з того, що вичерпний перелік підстав для прийняття рішення про анулювання ліцензії передбачений ч. 2 ст. 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності». Акт про недопущення посадових осіб інспекції на об'єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій від 28 жовтня 2015 року № 31 до таких підстав не відноситься.

16.4 Відмовляючи у задоволенні позову, суди виходили з того, що Державна регуляторна служба України, видавши оскаржуване розпорядження на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України, реалізувала надані їй Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності» повноваження.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

17. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судами у своїх рішенням неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень у справі.

18. Скаржник вказує на те, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій щодо відсутності правових підстав для застосування у спірних правовідносинах ліцензійних умов, які затверджені наказом Мінрегіонбуду від 27 січня 2009 року № 47, є хибними і призвели до прийняття необґрунтованого та такого, що не відповідає вимогам законодавства, рішення.

19. Також скаржник не погоджується із висновками судів щодо поширення мораторію на проведення перевірок у 2015 та 2016 роках.

20. Скаржник зазначає, що при прийнятті оскаржуваного рішення відповідач вийшов за межі своєї компетенції та втрутився у дискреційні повноваження іншого суб'єкта владних повноважень.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

21. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального чи порушення норм процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.

22. Відповідно до п. 1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2014 року № 724, Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності.

Державна регуляторна служба України є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

23. Згідно ч. 1 ст. 4 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, серед іншого, видає розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування та розпорядження про відхилення або задовільнення апеляцій чи скарг з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.

24. Частиною 1 ст. 5 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» встановлено, що Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування є постійно діючим колегіальним органом при спеціально уповноваженому органі з питань ліцензування та діє за регламентом, що затверджується спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування.

25. Відповідно до ч. 2 ст. 5 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» обов'язками Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування є, зокрема, розгляд апеляцій та інших скарг здобувачів ліцензії, ліцензіатів на дії органу ліцензування або інших заявників щодо порушення законодавства у сфері ліцензування.

26. В ході розгляду справи судами установлено, що оскаржуване розпорядження Державної регуляторної служби України від 27 січня 2016 року № 5 прийнято на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування за наслідками розгляду апеляції ТОВ «Амікс-Груп».

Отже, при прийнятті оскаржуваного розпорядження Державна регуляторна служба України діяла стосовно ДАБІ як орган, якому на підставі закону надано повноваження здійснювати нагляд за додержанням органами державної влади (в тому числі органами ліцензування) законодавства у сфері ліцензування, тобто реалізувала надані їй Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності» повноваження.

Державна регуляторна служба України жодним чином не втрутилась у дискреційні повноваження ДАБІ, як органу ліцензування, оскільки не приймала жодного рішення замість суб'єкта владних повноважень, а лише зобов'язала ДАБІ вчинити певні дії у зв'язку з порушенням законодавства у сфері ліцензування.

27. Крім того, відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» ліцензійні умови - нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог, обов'язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії.

28. Згідно ч. 2 ст. 9 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» ліцензійні умови та зміни до них розробляються органом ліцензування, що є центральним органом виконавчої влади, підлягають погодженню спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та затверджуються Кабінетом Міністрів України, крім випадків, визначених законом.

29. На момент проведення перевірки ТОВ «Амікс-Груп» ліцензійні умови провадження господарської діяльності, пов'язаної зі створення об'єкта архітектури IV і V категорії складності Кабінетом Міністрів України затверджені не були.

30. Колегія суддів погоджується з висновками судів, що починаючи з 28 червня 2015 року органи ліцензування можуть здійснювати контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов, виданих відповідно до вимог ч. 2 ст. 9 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності».

Тобто, до видання Кабінетом Міністрів України нормативно-правового акта, яким затверджуються ліцензійні умови провадження відповідного виду господарської діяльності, підстави для здійснення контролю за їх додержанням відсутні, оскільки відсутній предмет здійснення таких заходів.

31. Крім того, п. 3 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змій до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» від 27 грудня 2014 року № 71-VІІІ встановлено, що у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України.

Під час розгляду скарги товариства, Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування було встановлено, що сума отриманого доходу ТОВ «Амікс-Груп» за попередній (2014) календарний рік не перевищувала 20 млн грн.

32. Так, в ході розгляду справи судами установлено, що планові заходи контролю здійснювались позивачем без дотримання вимог п. 3 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змій до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» від 27 грудня 2014 року № 71-VІІІ, а саме, без дозволу Кабінету Міністрів України.

33. Враховуючи наведене, колегія суддів не встановила неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судами першої та апеляційної інстанцій оскаржуваних судових рішень і погоджується з висновками судів щодо відсутності підстав для задоволення позовних вимог.

34. Відповідно до ч. 1-3 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

35. Згідно ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

36. З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

37. Оскільки Суд залишає в силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій, відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 липня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2018 року у справі № 826/3274/16 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Т. О. Анцупова

Суддя М. М. Гімон

Суддя М. І. Гриців