ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 лютого 2021 року

м. Київ

справа № П/811/397/18

адміністративне провадження № К/9901/58079/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Шарапи В. М.,

суддів: Тацій Л. В., Чиркіна С. М.,

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 20.03.2018 у складі судді Брегея Р. І. та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 22.05.2018 у складі колегії суддів: Чепурнова Д. В. (суддя-доповідач), Сафронова С. В., Мельник В. В. у справі №П/811/397/18 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області про визнання протиправним рішення та зобов'язання вчинити певні дії,

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. ОСОБА_1 (надалі - позивач, ОСОБА_1) звернулася до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області (надалі - відповідач, ГУ Держгеокадастру у Кіровоградській області), в якому, просила:

1.1. визнати протиправною відмову відповідача у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення товарного сільськогосподарського виробництва із земель фермерського господарства "Гнєдича Петра Пилиповича" (надалі - ФГ "Гнєдича Петра Пилиповича") у розмірі земельної частки (паю) члена сільськогосподарського підприємства на території Дружелюбівської сільської ради Добровеличківського району Кіровоградської області, викладену у листі від 26.01.2018 №32-11-0.332-989/2-18;

1.2. зобов'язати відповідача надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення товарного сільськогосподарського виробництва із земель ФГ "Гнєдича Петра Пилиповича" у розмірі земельної частки (паю) члена сільськогосподарського підприємства на території Дружелюбівської сільської ради Добровеличківського району Кіровоградської області (орієнтовний розмір - 5,91 умовних кадастрових гектарів).

2. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 20.03.2018, яке залишене без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 22.05.2018, позовні вимоги задоволено повністю.

2.1. Визнано протиправним та скасовано рішення ГУ Держгеокадастру у Кіровоградській області від 26.01.2018, яким ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою на підставі заяви від 24.02.2017.

2.2. Зобов'язано ГУ Держгеокадастру у Кіровоградській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення товарного сільськогосподарського виробництва із земель ФГ "Гнєдича Петра Пилиповича" у розмірі 5,91 умовних кадастрових гектарів на території Дружелюбівської сільської ради Добровеличківського району Кіровоградської області.

3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні обставини:

3.1. ОСОБА_1 є членом ФГ "Гнєдича Петра Пилиповича", головою якого є ОСОБА_2 (надалі - ОСОБА_2).

3.2. У 2012 році ОСОБА_2 уклав з Добровеличківською районною державною адміністрацією договір оренди земельної ділянки площею 35,70 га сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства, строк дії якого становить 20 років.

3.3.16.02.2017 відбулись загальні збори членів ФГ "Гнєдича Петра Пилиповича", де вирішено питання про розпаювання земельної ділянки та складено схему поділу і визначено розмір земельних ділянок (5,95 га).

3.4.24.02.2017 ОСОБА_1 подала до ГУ Держгеокадастру у Кіровоградській області заяву про надання їй дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення товарного сільськогосподарського виробництва із земель ФГ "Гнєдича Петра Пилиповича" у розмірі земельної частки (паю) члена сільськогосподарського підприємства на території Дружелюбівської сільської ради Добровеличківського району Кіровоградської області, до якої додала 11 документів, серед яких, інформація щодо земельної ділянки, видана державним кадастровим реєстратором.

3.5.20.03.2017 ГУ Держгеокадастру у Кіровоградській області прийнято рішення, яким відмовлено ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою з підстав відсутності інформації щодо позиції органу місцевого самоврядування у питанні розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності.

3.6. Постановою Кіровоградського окружного адміністративного суду від
28.08.2017, яка набрала законної сили 06.12.2017, визнано протиправним та скасовано вказане рішення ГУ Держгеокадастру у Кіровоградській області та зобов'язано останнє повторно розглянути заяву позивача від 24.02.2017 та прийняти передбачене законодавством рішення.

3.7.26.01.2018 ГУ Держгеокадастру у Кіровоградській області листом №32-11-0.332-989/2-18 повторно відмовлено позивачу в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення товарного сільськогосподарського виробництва із земель ФГ "Гнєдича Петра Пилиповича" у розмірі земельної частки (паю) члена сільськогосподарського підприємства на території Дружелюбівської сільської ради Добровеличківського району Кіровоградської області з тих підстав, що подана нею заява не відповідає вимогам статті 118 Земельного кодексу України (надалі - ЗК України), оскільки зазначений у ній вид цільового призначення земельної ділянки не відповідає видам цільового призначення земельних ділянок, вказаним у частині 6 статті 118 ЗК України.

4. Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що земельна ділянка, за наданням дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення якої у власність звернулась позивач, відноситься до земель сільськогосподарського призначення і вказавши мету використання земельної ділянки (для ведення товарного сільськогосподарського виробництва), позивач повідомила, що її цільовим призначенням є ведення особистого селянського господарства. Тому, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що у відповідача не було підстав для відмови у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, передбачених частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України (надалі - ЗК України). Крім того, судами попередніх інстанцій відхилені посилання відповідача на наявність у нього виключних дискреційних повноважень щодо вирішення питання про надання зазначеного дозволу і неможливість вирішення даного питання у судовому порядку.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

5. Відповідач - ГУ Держгеокадастру у Кіровоградській області, подав касаційну скаргу на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від
20.03.2018 та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 22.05.2018, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати і ухвалити нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

5.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та допущення ними порушень норм процесуального права. Зокрема, скаржник наполягає, що відмова у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність була правомірно вмотивована невідповідністю цільового призначення запитуваної земельної ділянки, оскільки позивач у поданій нею заяві вказала її цільове призначення - для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, в той час як у статті 121 ЗК України не передбачено цей варіант цільового призначення земельної ділянки.

Скаржник вважає, що задоволення позовних вимог про зобов'язання відповідача надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є втручанням у його дискреційні повноваження.

6. Позивач до закінчення встановленого судом строку відзиву на касаційну скаргу не подала.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

7. Під час розгляду даної касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1, 2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України, в редакції до 08.02.2020), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

8. Положеннями частини 2 статті 19 Конституції України гарантується, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

9. Згідно з пунктом "а" частини 3 статті 22 ЗК України, громадянам, зокрема, для ведення особистого селянського господарства передаються у власність та надаються у користування землі, віднесені до категорії земель сільськогосподарського призначення, якими визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.

10. Частинами 1, 2 статті 116 ЗК України передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених Частинами 1, 2 статті 116 ЗК України. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність чи надання їх у користування.

11. Пунктом "б" частини 1 статті 121 ЗК України встановлено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства - не більше 2 гектарів.

12. Частиною 6 статті 118 ЗК України визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, зокрема, для ведення особистого селянського господарства, у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених Частиною 6 статті 118 ЗК України. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).

13. В силу приписів частини 7 цієї статті ЗК України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених частини 7 цієї статті ЗК України, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

14. При цьому, за змістом частини 4 статті 122 ЗК України, центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, у власність або у користування для всіх потреб.

15. Системний аналіз зазначених норм права дає підстави для висновку, що обов'язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.

16. Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від
29.09.2016 №333 (надалі - Положення) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 за №1391/29521.

17. Пунктом 8 Положення передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

18. Отже, за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ. Тому, рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його наданні повинно оформлятися Головним управлінням Держгеокадастру в області розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу.

19. У межах даного спору позивач звернулась до відповідача із заявою, за наслідками розгляду якої останній повинен був прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як ГУ Держгеокадастру протиправно направив позивачу відповідь у формі листа.

20. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення ГУ Держгеокадастру в області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити згідно з нормами законодавства.

21. Таким чином, наданий відповідачем лист не може сприйматися як належна відмова у наданні цього дозволу, оскільки питання вирішене не у встановленому законом порядку.

22. Аналогічна правова позиція щодо застосування норм права у подібних правовідносинах викладена у постановах Верховного Суду від 11.11.2020 у справі №822/89/18, від 29.10.2020 у справі №0640/3541/18, від 15.09.2020 у справі №802/2321/17-а.

23. Крім того, частиною 7 статті 118 ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у тому числі, для ведення особистого селянського господарства, якими є: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою та техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

24. За змістом частини 6 статті 118 ЗК України, громадянам надаються безоплатно у власність земельні ділянки із земель державної або комунальної власності, в тому числі, для ведення особистого селянського господарства.

25. Частиною 1 статті 33 ЗК України встановлено, що земельні ділянки, призначені для ведення особистого селянського господарства, можуть передаватися громадянами у користування юридичним особам України і використовуватися ними для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства без зміни цільового призначення цих земельних ділянок.

26. Як встановлено судами попередніх інстанцій, земельна ділянка, щодо якої позивачем подано відповідну заяву, належить до земель сільськогосподарського призначення і позивач у заяві вказала мету її використання - для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

27. При цьому, Класифікацію видів цільового призначення земель затверджено наказом Державного комітету України із земельних ресурсів 23.07.2010 №548, що зареєстрований в Міністерстві юстиції України 01.11.2010 за №1011/18306 (надалі - КВЦПЗ) і нею передбачено, що землі сільськогосподарського призначення - це землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей; землі, надані для діяльності у сфері надання послуг у сільському господарстві, та інше.

Розділом 01 секції А "Землі сільськогосподарського призначення" КВЦПЗ визначено, що до таких земель належать як землі для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (код КВЦП 01.01), так і землі для ведення особистого селянського господарства (код КВЦП 01.03).

28. Відповідно до частини 5 статті 20 ЗК України, види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою. Земельні ділянки сільськогосподарського призначення використовуються їх власниками або користувачами виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання, встановлених частини 5 статті 20 ЗК України.

29. За висновком, що викладений у постановах Верховного Суду від 16.07.2020 у справі №802/1447/17-а, від 04.05.2020 у справі №802/1539/17-а, згідно з частиною 5 статті 20 ЗК України, земельні ділянки для особистого селянського господарства є не окремою категорією цільового призначення земель, а лише видом використання земель в межах цільового призначення.

30. Відтак, землі сільськогосподарського призначення можуть використовуватись громадянами для ведення товарного сільськогосподарського виробництва і відповідач відмовляючи у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність позивачу, фактично, не керувався підставами, що передбачені частиною 7 статті 118 ЗК України.

31. Правові висновки у подібних правовідносинах (за участю членів ФГ "Гнєдича Петра Пилиповича") викладені у постановах від 19.12.2019 у справі №П/811/2516/17, від 03.12.2019 у справі №П/811/2514/17, від 23.10.2019 у справі №П/811/805/17.

32. Що стосується доводів касаційної скарги з приводу втручання судів попередніх інстанцій у дискреційні повноваження відповідача внаслідок зобов'язання останнього надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, то колегія суддів Верховного Суду зазначає, що спосіб відновлення порушеного права позивача має бути ефективним та таким, який виключає можливість подальших протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення суду не повинна виникати необхідність повторного звернення до суду.

33. Зазначена позиція повністю кореспондується з висновками Європейського суду з прав людини, відповідно до яких, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності "небезпідставної заяви" за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов'язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею, повинен бути "ефективним" як у законі, так і на практиці, зокрема, в тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (пункт 75 рішення у справі "Афанасьєв проти України" від 05.04.2005, заява №38722/02).

34. Отже, "ефективний засіб правого захисту" в розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату.

35. Згідно з положеннями Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №R (80)2 щодо здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке вважає найкращим за даних обставин.

36. Таким чином, дискреція - це елемент управлінської діяльності. Вона пов'язана з владними повноваженнями і їх носіями органами - державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не слід ототожнювати лише з формалізованими повноваженнями, вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб'єкта. На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб'єкта владних повноважень відсутнє.

У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тому, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку.

37. Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

38. У справі, що переглядається, повноваження відповідача щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою чи відмови у його наданні регламентовані частинами 6, 7 статті 118 ЗК України. Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями, а тому зазначені повноваження не є дискреційними.

39. Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 24.11.2020 у справі №2240/3066/18, від 05.03.2019 у справі №2040/6320/18.

40. За приписами статті 350 КАС України (в редакції, чинній до 08.02.2020), суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - залишенню без змін.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від
15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 349, 355, 356, 359 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області залишити без задоволення.

Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 20.03.2018 та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 22.05.2018 у справі №П/811/397/18 - залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

СуддіВ. М. Шарапа Л. В. Тацій С. М. Чиркін