Історія справи

Ухвала КАС ВП від 04.07.2019 року у справі №2040/7750/18

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 грудня 2020 року

м. Київ

справа №2040/7750/18

адміністративне провадження №К/9901/18573/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Тацій Л. В.,

суддів: Стрелець Т. Г., Рибачука А. І.,

розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу №2040/7750/18

за позовом ОСОБА_1 до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру про визнання протиправним та скасування наказу, зобов'язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2018 року (ухвалене в складі: головуючого судді Горшкової О. О.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2019 року (ухвалену в складі колегії суддів: головуючого судді Чалого І. С., суддів: Спаскіна О. А., Перцової Т. С. ), -

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У вересні 2018 року ОСОБА_1 (далі по тексту - позивач, ОСОБА_1) звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі по тексту - відповідач), в якому позивач просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби України з геодезії, картографії та кадастру від 29.08.2018 року № 130 "Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів" в частині анулювання сертифікату інженера- землевпорядника ОСОБА_1, № 003228 від 03.04.2013;

- зобов'язати Державну службу України з геодезії, картографії та кадастру вчинити дії щодо поновлення в Державному реєстрі сертифікованих інженерів- землевпорядників інформацію про кваліфікаційний сертифікат інженера- землевпорядника ОСОБА_1, № 003228 від 03.04.2013.

В обґрунтування позову позивач посилався на те, що відповідачем протиправно та без з'ясування всіх обставин по справі прийнято наказ про анулювання сертифікату інженера - землевпорядника ОСОБА_1 № 130 від 29.08.2018. Кваліфікаційна комісія під час винесення подання про позбавлення ОСОБА_1 сертифіката обмежилась лише дослідженням обставин, які викладені у заяві фізичної особи, замовника документації із землеустрою, а наявність лише звернення особи до кваліфікаційної комісії само по собі не може свідчити про грубе порушення позивачем вимог законодавства, що в свою чергу вказує на неповне дослідження питання щодо можливого порушення позивачем вимог у сфері землеустрою.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2018 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2019 року, позов ОСОБА_1 задоволено частково.

Скасовано наказ Державної служби України з геодезії, картографії та кадастру від
29.08.2018 № 130 "Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів" в частині анулювання сертифікату інженера- землевпорядника ОСОБА_1 №003228 від 03.04.2013.

В іншій частині у задоволенні позову відмовлено.

Задовольняючи позовні вимоги в частині скасування оскаржуваного наказу, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що обов'язковою умовою для складення подання про анулювання кваліфікаційного сертифікату інженера- землевпорядника є встановлення факту правопорушення, вини особи у вчиненні цього правопорушення.

Такий факт має бути встановлений у спосіб, передбачений статтею 61-1 Закону України "Про землеустрій". Також суди дійшли висновку про недоведеність відповідачем як суб'єктами владних повноважень вчинення ОСОБА_1 грубого порушення вимог нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою та висновку про необґрунтованість прийнятого рішення.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на касаційну скаргу

03 липня 2019 року до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, в якій відповідач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення цих судів та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити в повному обсязі.

Відповідач вважає, що суди попередніх інстанцій при постановленні рішень не врахували, що у спірних правовідносинах розглядалось питання про позбавлення позивача сертифікату інженера-землевпорядника не на підставі акту, складеного за результатами здійснення заходів, а на підставі письмового звернення, тому оскаржуваний наказ правомірно прийнято з урахуванням вимог статті 68 Закону України "Про землеустрій".

24 липня 2019 року на адресу Верховного Суду від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу відповідача, в якому ОСОБА_1 просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення- без змін.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Ухвалою Верховного Суду від 4 липня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру.

Ухвалою Верховного Суду від 14.12.2020 справу призначено до розгляду у письмовому провадженні.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено, підтверджується наявними в матеріалах справи доказами, що 03.04.2013 ОСОБА_1 видано кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника за № 003228, який підтверджує відповідність інженера-землевпорядника кваліфікаційним характеристикам професії та його спроможність самостійно складати окремі види документації з оцінки земель (крім експертної грошової оцінки земельних ділянок), виконувати топографо-геодезичні і картографічні роботи, проводити інвентаризацію земель, перевіряти якість ґрунтових, геоботанічних та інших обстежень при здійсненні землеустрою.

14.06.2018 громадяни ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 звернулися до Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру із заявою про анулювання кваліфікаційного сертифікату щодо грубих порушень вимог положень нормативно правових актів, нормативно технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою, допущених ОСОБА_1 під час розроблення проекту землеустрою.

Вказане звернення внесене в порядок денний Кваліфікаційної комісії Держгеокадастру 26.07.2018 згідно витягу з протоколу засідання № 7.

За результатом розгляду колективного звернення громадян ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 від 14.06.2018 на засіданні комісії ухвалено рішення звернутися до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру з поданням про анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_1

01.08.2018 Кваліфікаційної комісією сформовано подання про анулювання кваліфікаційних сертифікатів інженерів-землевпорядників, у тому числі щодо ОСОБА_1 з підставі грубого порушення вимог положень нормативно правових актів, нормативно технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

29.08.2018 Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру прийнято наказ № 130 про анулювання кваліфікаційного сертифікату № 003228 від
03.04.2013 (надалі - оскаржуваний наказ).

Посилаючись на те, що відповідачем протиправно та без з'ясування всіх обставин по справі прийнято наказ про анулювання сертифікату інженера - землевпорядника, позивач звернувся до суду з цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

В силу вимог частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено у частині 2 статті 2 КАС України, де зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож адміністративні суди мали з'ясувати, чи було прийнято рішення відповідача в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.

Відповідно до абзацу 3 частини 2 статті 26 Закону України "Про землеустрій" (далі-Закон №858-IV), розробниками документації із землеустрою є фізичні особи-підприємці, які володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та є сертифікованими інженерами-землевпорядниками, відповідальними за якість робіт із землеустрою.

Згідно з пунктом "а" ~law11~, розробники документації із землеустрою зобов'язані дотримуватися законодавства України, що регулює земельні відносини, а також державних стандартів, норм і правил при здійсненні землеустрою.

~law12~ визначено, що державний контроль за проведенням землеустрою, виконанням запроектованих заходів із землеустрою і дотриманням вимог, встановлених ~law13~, законами України та іншими нормативно-правовими актами при розробці документації із землеустрою, здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, центральними органами виконавчої влади, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель відповідно до повноважень, визначених законом.

~law14~ передбачено, що кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника анулюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин:

а) за зверненням сертифікованого інженера-землевпорядника;

б) у разі набрання законної сили рішенням суду про обмеження дієздатності особи (інженера-землевпорядника), визнання її недієздатною, безвісно відсутньою;

в) за поданням Кваліфікаційної комісії в разі встановлення факту порушення інженером-землевпорядником законодавства у сфері землеустрою відповідно до ~law15~;

г) на підставі свідоцтва про смерть.

За змістом ~law16~, яка встановлює відповідальність за порушення законодавства у сфері землеустрою, особи, винні в порушенні законодавства у сфері землеустрою, несуть відповідальність згідно із законом.

Кваліфікаційна комісія за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою робить подання центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката (його анулювання), зокрема, з підстав грубого порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою (абзац 2 ~law17~).

Водночас, в силу приписів ~law18~, під час здійснення заходів державного нагляду виконавців робіт із землеустрою центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, перевіряє дотримання сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень законів, інших нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою. За наявності підстав для анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника акт перевірки є обов'язковим для розгляду на засіданні Кваліфікаційної комісії. За результатами розгляду акта Кваліфікаційна комісія направляє подання центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника.

Системний аналіз вказаних норм дає підстави для висновку, що законодавець наділив Держгеокадастр повноваженнями здійснювати державний нагляд у сфері землеустрою та приймати рішення про анулювання кваліфікаційного сертифіката на підставі відповідного подання Кваліфікаційної комісії. Кваліфікаційна комісія, у свою чергу, формує таке подання за наслідками розгляду відповідних звернень заінтересованих осіб, а також актів Держгеокадастру, в яких зафіксовані порушення сертифікованими інженерами-землевпорядниками положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

Колегія суддів зауважує, що законодавець розмежував два окремі випадки внесення подання про позбавлення (анулювання) кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника, а саме: за наслідком розгляду актів, складених за результатами здійснених заходів державного нагляду центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин (~law19~); за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою (~law20~).

Слід наголосити, що жодною вищенаведеною нормою не встановлено заборони для центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері землеустрою, на звернення до Кваліфікаційної комісії саме як до органу державної влади у порядку ~law21~, як і не встановлено ~law22~ імперативного припису щодо здійснення останнім державного нагляду виключно шляхом проведення планових та позапланових заходів.

Аналогічний висновок у подібних правовідносинах викладений у постановах Верховного Суду від 19.12.2019 у справі №806/290/16, від 23.01.2020 у справах №804/5700/16 та №821/1216/17, від 30.01.2020 у справі №806/3290/17 та від
30.03.2020 у справі №140/2220/18.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачу анульовано кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника внаслідок порушення ним вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою. на підставі колективного звернення громадян ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_6 від 14.06.2018. Судами встановлено, що оскаржуване рішення відповідачем прийнято без дослідження землевпорядної документації, яка була вилучена під час обшуку та не приймалась до уваги під час прийняття рішення про анулювання кваліфікаційного сертифікату ОСОБА_1.

Пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, визначено, що Держгеокадастр є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Підпунктом 25-6 пункту 4 цього Положення встановлено, що Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань вносить до відповідної кваліфікаційної (екзаменаційної) комісії подання про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника, інженера-геодезиста кваліфікаційного сертифіката (його анулювання), а оцінювачів - кваліфікаційного свідоцтва оцінювача з експертної грошової оцінки земельних ділянок.

Таким чином, колегія суддів вважає помилковими висновки суду першої інстанції в тій частині, що відповідачами не було дотримано порядку позбавлення позивача кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника, у зв'язку з тим, що відповідне питання повинно було вирішуватись саме в порядку, визначеному ~law23~, тобто за результатами проведеної перевірки та виключно на підставі акта перевірки, розглянутого на засіданні Кваліфікаційної комісії.

У той же час, ~law24~ не дає визначення поняття "грубого порушення суб'єктом господарювання або ж інженером-землевпорядником вимог нормативно-правових актів", яке застосоване у ~law25~.

Відтак, це поняття, носить оціночний характер і для з'ясування характеру певного допущеного порушення слід досліджувати його в сукупності з усіма обставинами його вчинення та з урахуванням попередніх проступків. У кожному конкретному випадку наявність факту допущення особою саме грубого порушення повинна встановлюватися, виходячи з об'єктивних та суб'єктивних ознак вчиненого діяння.

Тобто, визнання порушення нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою грубим залежить від оцінки таких критеріїв, кожний з яких має самостійне значення: характеру порушення; категорії виконавця; об'єктивних ознак здійснюваного порушення; суб'єктивних ознак здійснюваного порушення.

Суд першої інстанції, приймаючи судове рішення, встановив, що подання Кваліфікаційної комісії до Держгеокадастру щодо анулювання кваліфікаційного сертифікату позивача складено виключно на підставі колективного звернення громадян ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_6 від 14.06.2018, без дослідження землевпорядної документації, яка була вилучена під час обшуку та не приймалась до уваги під час прийняття рішення про анулювання кваліфікаційного сертифікату ОСОБА_1. Крім того, судами встановлено, що пояснення від ОСОБА_1 не витребувано, отже його право на участь у прийнятті рішення, яке його стосується, не забезпечено, що не відповідає Конституції України та є порушенням права особи на захист.

Тому, суди дійшли обґрунтованого висновку, що матеріали справи не містять будь-яких доказів того, що відповідачами під час встановлення факту грубого порушення позивачем вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою досліджувались, збирались та оцінювались додаткові докази, аналізувалась попередня робота позивача, проводилась перевірка кваліфікації та якості його професійної підготовки, як інженера-землевпорядника, проводилась оцінка характеру порушення, категорії виконавця, об'єктивних та суб'єктивних ознак здійснюваного порушення, що свідчить про відсутність достатніх підстав стверджувати про допущення ним саме грубого порушення вимог нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

З приводу посилання відповідача, як на підтвердження допущення позивачем грубого порушення вимог положень нормативно-правових актів, нормативно технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою, на висновки експерт державної експертизи Карпусь В. Г. стосовно того, що проект ОСОБА_1 не пройшов погодження у зв'язку з допущенням певних порушень, колегія суддів погоджується також з висновками судів попередніх інстанцій про те, що чинним законодавством не встановлено, що наявність негативного висновку державної експертизи землевпорядної документації свідчить про грубе порушення інженером-землевпорядником вимог нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

Колегія суддів касаційного суду приходить до висновку, що суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, прийняв правильне судове рішення по суті заявлених позовних вимог, проте допустив неправильне застосування норм матеріального права, яке не виправив суд апеляційної інстанції, в частині висновків щодо недотримання відповідачами порядку позбавлення позивача кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника.

З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає до задоволення частково, оскаржувані судові рішення підлягають залишенню в силі із зміною їх мотивувальної частини шляхом викладення її у редакції цієї постанови.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від
15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 349, 355, 356, 359 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру - задовольнити частково.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2018 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2019 року залишити у силі, змінивши її мотивувальну частину шляхом викладення її у редакції цієї постанови.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Л. В. Тацій

Судді А. І. Рибачук

Т. Г. Стрелець