Історія справи

Ухвала КАС ВП від 09.05.2018 року у справі №823/1424/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

16 травня 2018 року

м. Київ

справа №823/1424/16

адміністративне провадження №К/9901/9820/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючої судді - Желтобрюх І.Л.,

суддів: Білоуса О.В., Стрелець Т.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Черкаській області на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 06.12.2016 (колегія суддів у складі: Глущенко Я.Б., Пилипенко О.Є. Шелест С.Б.) у справі № 823/1424/16 за позовом ОСОБА_4 до Головного управління Національної поліції в Черкаській області, Атестаційної комісії № 8 Головного управління Національної поліції в Черкаській області про визнання протиправними дій, скасування рішення та наказу, поновлення на роботі,

ВСТАНОВИВ:

У вересні 2016 року ОСОБА_4 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Черкаській області (далі - відповідач-1, ГУ НП в Черкаській області), Атестаційної комісії № 8 Головного управління Національної поліції в Черкаській області (далі - відповідач-2, Атестаційна комісія № 8), у якому просив:

визнати протиправними дії ГУ НП в Черкаській області щодо включення ОСОБА_4 до списку поліцейських, які підлягають атестуванню;

визнати протиправним та скасувати рішення Атестаційної комісії № 8, прийняте стосовно позивача та оформлене протоколом від 10.08.2016 ОП № 15.00021274.0051949;

визнати протиправним та скасувати наказ ГУ НП в Черкаській області від 02.09.2016 № 143 о/с в частині його звільнення зі служби в поліції за пунктом 5 частини першої статті 77 (через службову невідповідність) Закону України від 02.07.2015 № 580-VIII «Про Національну поліцію» (далі - Закон № 580-VIII);

поновити позивача на службі в поліції на посаді інспектора Черкаського відділу поліції ГУ НП в Черкаській області.

Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 21.10.2016 в задоволенні адміністративного позову відмолено повністю.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 06.12.2016 постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 21.10.2016 скасовано, прийнято нову, якою адміністративний позов задоволено: визнано протиправними дії ГУ НП в Черкаській області щодо включення ОСОБА_4 до списку поліцейських, які підлягають атестуванню; визнано протиправним та скасоване рішення Атестаційної комісії № 8, прийняте стосовно позивача та оформлене протоколом від 10.08.2016 ОП № 15.00021274.0051949; визнано протиправним та скасовано наказ ГУ НП в Черкаській області від 02.09.2016 № 143 о/с в частині звільнення ОСОБА_4 зі служби в поліції за пунктом 5 частини першої статті 77 (через службову невідповідність) Закону № 580-VIII; поновлено позивача на службі в поліції на посаді інспектора Черкаського відділу поліції ГУ НП в Черкаській області з 03.09.2016. Постанова в частині поновлення на посаді допущена до негайного виконання.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 07.11.2015 наказом ГУ НП в Черкаській області № 1 о/с позивача призначено на посаду інспектора Черкаського відділу поліції ГУ НП в Черкаській області, з присвоєнням спеціального звання «старший лейтенант поліції».

Наказом ГУ НП в Черкаській області від 12.02.2016 № 222 «Про організацію проведення атестування поліцейських ГУ НП в Черкаській області», з метою оцінки успішності виконання поліцейськими службових обов'язків, визначення їхньої відповідності займаним посадам, оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри, на підставі статей 57, 58 Закону № 580-VIII наказано провести атестування поліцейських ГУ НП в Черкаській області та підпорядкованих підрозділів.

За результатами розгляду матеріалів, проведеної співбесіди та обговорення, 10.08.2016 Атестаційною комісією № 8 прийнято рішення, яке оформлене протоколом ОП № 15.00021274.0051949, що позивач займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Наказом ГУ НП в Черкаській області від 02.09.2016 № 143 о/с позивач був звільнений зі служби в поліції за пунктом 5 частини першої статті 77 (через службову невідповідність) Закону № 580-VIII.

Вважаючи своє звільнення незаконним, а оскаржувані рішення такими, що винесені з порушенням процедури, встановленої законодавством, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанцій виходив з того, що Інструкцією про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженою наказом МВС України від 17.11.2015 № 1465 (далі - Інструкція № 1465) чітко передбачено обов'язок керівника у випадку отримання висновку атестаційної комісії про службову невідповідність особи звільнити її зі служби в поліції за пунктом 5 частини першої статті 77 Закону № 580-VIII.

Суд апеляційної інстанції дійшов висновку про наявність підстав до скасування рішення суду першої інстанції та задоволення позовних вимог враховуючи те, що позивача протиправно звільнено зі служби в поліції на підставі висновків, прийнятих за наслідком проведеної атестації, яка призначена та проведена з порушеннями норм чинного законодавства України.

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції відповідач-1 звернувся до суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 06.12.2106. При цьому, серед іншого, відповідач-1 вважає, що позивач звернувся до суду з порушенням строків звернення, що не було враховано судом першої інстанції, а тому просить залишити без розгляду позовні вимоги в частині визнання протиправними дій ГУ НП в Черкаській області щодо включення ОСОБА_4 до списку поліцейських, які підлягають атестуванню та скасування рішення Атестаційної комісії № 8, яке прийняте стосовно позивача та оформлене протоколом від 10.08.2016, а в іншій частині постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 21.10.2016 просить залишити в силі. В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що призначення позивача 07.11.2015 на посаду та присвоєння йому спеціального звання не свідчило станом на вказану дату про його відповідність займаній посаді у розрізі вимог до поліцейських, встановлених Законом № 580-VIII, не звільняло його від обов'язку проходження атестації в подальшому. Крім того, зазначає, що позивача було призначено на посаду поліцейського тимчасового штату без надання оцінки його професійним якостям та визначення відповідності його займаній посаді.

Позивач у своєму відзиві на касаційну скаргу зазначає, що рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим, прийнятим з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

Переглянувши судові рішення в межах касаційної скарги, перевіривши повноту встановлення судовими інстанціями фактичних обставин справи, та правильність застосування ними норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.

Відповідно до частини другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначено Законом № 580-VIII.

Відповідно до частини першої статті 17 Закону № 580-VІІІ, поліцейським є громадянин України, який склав Присягу поліцейського, проходить службу на відповідних посадах у поліції і якому присвоєно спеціальне звання поліції.

Згідно з пунктами 9, 10 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 580-VІІІ, працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців, з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

Посади, що пропонуються особам, зазначеним у цьому пункті, можуть бути рівнозначними, вищими або нижчими щодо посад, які ці особи обіймали під час проходження служби в міліції.

Працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін, з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів.

Вказані в цьому пункті особи можуть бути звільнені зі служби в органах внутрішніх справ до настання зазначеного в цьому пункті терміну на підставах, визначених Положенням про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ.

Як визначено пунктом 12 розділу ХІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 580-VІІІ, працівникам міліції, які у визначеному цим Законом порядку прийняті на службу до поліції, наказами про призначення на відповідні посади одночасно присвоюються відповідні спеціальні звання поліції відповідно до такої схеми співвідношення спеціальних звань, зокрема капітан міліції - капітан поліції.

Матеріалами справи підтверджено, що, на підставі особистої заяви позивача, наказом т.в.о. начальника ГУ НП в Черкаській області від 07.11.2015 № 1 о/с, відповідно до пунктів 9 та 12 розділу XI Закону № 580-VІІІ, в порядку переатестування, ОСОБА_4 призначений на посаду інспектора Черкаського відділу поліції ГУ НП в Черкаській області, з присвоєнням спеціального звання «старший лейтенант поліції» та установленням посадового окладу згідно з штатним розписом. При цьому, вказаний наказ не містить жодних застережень про тимчасовість призначення позивача на посаду, що також свідчить про те, що відповідач визнав позивача таким, що відповідає вимогам до поліцейських, визначеними Законом № 580-VІІІ. Зазначений наказ не допускає неоднозначного трактування підстав для його прийняття. Прийнявши його, відповідач визнав, що позивач відповідає вимогам до поліцейських.

До того ж, відповідно до пункту 9 Розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 580-VІІІ видання наказу про призначення є самостійною і достатньою підставою для призначення колишніх працівників міліції на посади, створені в структурі Національної поліції України.

Зазначена норма не передбачає процедури переатестування колишніх працівників міліції на предмет відповідності посаді як під час прийняття, так і після такого прийняття на службу в поліції.

Та обставина, що позивач прийнятий на службу в поліцію не за конкурсом не створює підстав проводити такий конкурс після прийняття на роботу.

Статтею 59 Закону № 580-VІІІ визначено, що служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень. Службові відносини особи, яка вступає на службу в поліції, розпочинаються з дня видання наказу про призначення на посаду поліцейського.

Згідно з приписами статті 58 Закону № 580-VІІІ призначення на посаду поліцейського здійснюється безстроково (до виходу на пенсію або у відставку), за умови успішного виконання службових обов'язків.

Таким чином, оскільки, позивач прийнятий на службу до поліції на умовах, визначених пунктом 9 Розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 580-VІІІ, шляхом видання наказу про призначення за його згодою, - він вважається, відповідно до статті 58 цього Закону, призначеним безстроково.

Посилання скаржника на те, що штат був затверджений тимчасово, колегія суддів вважає безпідставним, оскільки частиною другою статті 58 Закону № 580-VIII передбачено випадки, коли особа може бути призначена на посаду в органи Національної поліції України тимчасово. До них відносяться: 1) заміщення посади поліцейського на період відсутності особи, за якою відповідно до закону зберігається посада поліцейського, 2) заміщення посад, призначенню на які передує укладання контракту.

Законом № 580-VІІІ, також, визначені мета та підстави атестування поліцейських. Відповідно до частини першої статті 57 Закону № 580-VІІІ атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також, перспектив їхньої службової кар'єри.

За правилами частини другої статті 57 Закону № 580-VIII атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Наведений перелік підстав є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає, а тому аналіз положень наведеної норми Закону дає підстави для висновку, що атестуванню підлягають лише ті поліцейські, які претендують на вищу посаду або щодо яких вирішується питання про переведення на нижчу посаду, або щодо яких вирішується питання щодо звільнення через службову невідповідність, а тому відповідно до списку поліцейських, які підлягають атестуванню (складається на підставі підпункту 2 пункту першого розділу ІV Інструкції № 1465) слід включати лише тих поліцейських, відносно яких наявні підстави для проведення атестування, що передбачені частиною другою статті 57 Закону № 580-VIII.

Кожна із зазначених у частині другій статті 57 Закону № 580-VIII підстав проведення атестування повинна бути пов'язана з певними передумовами, зокрема, атестування, яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, повинне бути зумовлене існуванням реальних підстав до звільнення, як то неналежне виконання службових обов'язків, порушення установленого чинним законодавством порядку і правил несення служби тощо.

Атестація працівника одразу ж після прийняття його на роботу (у тому числі на службу до поліції), безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення поліцейського на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження не відповідає меті та завданню атестування і суперечить вимогам Закону № 580-VIII.

Слід зауважити, що приписи частини першої статті 57 Закону № 580-VIII не є самостійною підставою проведення атестування, оскільки цю норму необхідно застосовувати у системному взаємозв'язку з нормами частини другої статті 57 цього ж Закону, в якій наведений вичерпний перелік підстав для проведення атестування, за відсутності яких проведення атестації є протиправним.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказ від 12.02.2016 № 222 «Про організацію проведення тестування поліцейських ГУ НП в Черкаській області», на підставі якого було проведено атестування позивача, прийнятий з метою оцінки успішності виконання поліцейськими службових обов'язків, визначення їхньої відповідності займаним посадам, оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

При цьому, незважаючи на посилання відповідачів на наявність у позивача численних дисциплінарних стягнень та негативні характеристики безпосереднього керівника, атестацію позивача призначено не з підстав, передбачених частиною другою статті 57 Закону № 580-VIII.

Стосовно посилання скаржника на те, що позивач зареєструвався у єдиній відомчій телекомунікаційній мережі для участі в атестуванні, а тому вважається таким, що пройшов атестування в добровільному порядку, колегія суддів вважає безпідставним, оскільки статтею 57 Закону № 580-VІІІ не передбачено такої підстави для проведення атестування як проходження в добровільному порядку.

За таких обставин Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про протиправність оскаржуваного наказу ГУ НП в Черкаській області від 02.09.2016 № 143 о/с про звільнення позивача зі служби в поліції через службову невідповідність за пунктом 5 частини першої статті 77 Закону № 580-VIII.

Таким чином, доводи касаційної скарги висновків суду апеляційної інстанції в цій частині не спростовують.

Водночас, суд касаційної інстанції погоджується з доводами скаржника про пропуск позивачем строку звернення до суду з позовними вимогами про визнання протиправними дій ГУ НП в Черкаській області щодо включення ОСОБА_4 до списку поліцейських, які підлягають атестуванню та визнання протиправним та скасування рішення Атестаційної комісії № 8, яке прийняте стосовно позивача та оформлене протоколом від 10.08.2016 з огляду на наступне.

Відповідно до частини першої статті 59 Закону № 580-VIII служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень.

Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк (частина третя статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України, в редакції чинній на час звернення з даним позовом).

Позивачем оскаржуються дії ГУ НП в Черкаській області щодо включення його до списку поліцейських, які підлягають атестуванню та рішення Атестаційної комісії № 8, оформлене протоколом від 10.08.2016 ОП № 15.000021274.0051949.

Проте з даними позовними вимогами ОСОБА_4 звернувся до суду лише 30.09.2016, тобто з пропуском місячного строку, встановленого частиною третьою статті 99 КАС України (у редакції, чинній на дату звернення позивачем до суду з даним позовом).

Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 13.10.2016 відмовлено у задоволенні клопотання представника ГУ НП в Черкаській області про залишення без розгляду адміністративного позову в цій частині. Ухвала вмотивована не встановленням наявних та допустимих доказів часу, з якого позивач дізнався або міг дізнатися, що його атестація проводилася саме на підставі поданого відповідачем списку.

На противагу зазначеному, з матеріалів справи вбачається, що за результатами атестування (висновком атестаційної комісії) позивач був ознайомлений 17.08.2016, про що свідчить його підпис в атестаційному листі (а.с. 14). Крім того, відповідно до відомості про результати проведення тестування ОСОБА_4 проходив тестування 29.07.2016 (а.с. 86), а відтак, саме з цієї дати слід обчислювати строк звернення до суду з позовними вимогами про визнання протиправними дій відповідача-1 щодо включення ОСОБА_4 до списку поліцейських, які підлягають атестуванню та визнання протиправним і скасування рішення Атестаційної комісії № 8, оформлене протоколом від 10.08.2016 ОП № 15.00021274.0051949.

Таким чином, відмовляючи в задоволенні клопотання про залишення без розгляду позовних вимог в частині визнання протиправними дій ГУ НП в Черкаській області щодо включення ОСОБА_4 до списку поліцейських, які підлягають атестуванню та скасування рішення Атестаційної комісії № 8, яке прийняте стосовно позивача та оформлене протоколом від 10.08.2016, судом першої інстанції не прийнято до уваги зазначені докази, які були наявні в матеріалах справи на час розгляду клопотання, та не досліджено усіх істотних обставин у справі. Заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду в цій частині позовних вимог позивачем не подано, причини пропуску строку для такого звернення не зазначено, що унеможливили їх аналіз судом та вирішення питання про поновлення пропущеного строку.

За таких обставин, судам при прийнятті рішення необхідно було вирішити питання щодо поважності причин пропуску строку на звернення до суду в цій частині позовних вимог, однак ні суд першої інстанції, ні апеляційний суд цього не зробили.

Пунктом 2 частини другої статті 353 КАС України передбачено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій з направленням справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд необґрунтовано відхилив клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.

Враховуючи, що ухвала про поновлення строку звернення до суду в матеріалах справи відсутня, поважність причин пропуску строку звернення з позовом судами не досліджено, зазначені рішення судів не можуть вважатися обґрунтованими та законними в цій частині.

Оскільки при ухваленні рішень судами першої та апеляційної інстанцій були допущені порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, а саме: поважність причин пропущення строку для звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про визнання протиправними дій ГУ НП в Черкаській області щодо включення позивача до списку поліцейських, які підлягають атестуванню та визнання протиправним та скасування рішення Атестаційної комісії № 8, прийняте стосовно ОСОБА_4 та оформлене протоколом від 10.08.2016 ОП №15.00021274.0051949, що має значення для правильного вирішення справи, зазначені судові рішення підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції в цій частині.

В решті висновки суду апеляційної інстанції є обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, а тому зміні чи скасуванню не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Черкаській області задовольнити частково.

Постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 21.10.2016 у справі № 823/1424/16 в частині відмови в задоволенні позовних вимог про визнання протиправними дії Головного управління Національної поліції в Черкаській області щодо включення ОСОБА_4 до списку поліцейських, які підлягають атестуванню та визнання протиправним та скасування рішення Атестаційної комісії № 8 Головного управління Національної поліції в Черкаській області, прийняте стосовно ОСОБА_4 та оформлене протоколом від 10.08.2016 ОП №15.00021274.0051949 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 06.12.2016 у справі № 823/1424/16 в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправними дій Головного управління Національної поліції в Черкаській області щодо включення ОСОБА_4 до списку поліцейських, які підлягають атестуванню та визнання протиправним та скасування рішення Атестаційної комісії № 8 Головного управління Національної поліції в Черкаській області, прийняте стосовно ОСОБА_4 та оформлене протоколом від 10.08.2016 ОП № 15.00021274.0051949 скасувати та справу в цій частині направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

У решті постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 06.12.2016 у справі № 823/1424/16 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Головуюча суддя: І.Л. Желтобрюх Судді: О.В. Білоус Т.Г. Стрелець