Історія справи

Постанова КАС ВП від 16.02.2023 року у справі №160/19628/21
Постанова КАС ВП від 16.02.2023 року у справі №160/19628/21

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 лютого 2023 року

м. Київ

справа № 160/19628/21

адміністративне провадження № К/990/28156/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді: Губської О.А.,

суддів: Білак М.В., Мартинюк Н.М.,

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 160/19628/21

за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Шостої кадрової комісії з добору на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних) про визнання рішення протиправним та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 квітня 2022 року (головуючий суддя Турова О.М.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2022 року (колегія суддів: головуючий суддя Олефіренко Н.А., судді Білак С.В., Шальєва В.А.),

ВСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. Позивач звернувся до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора, Шостої кадрової комісії з добору на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних), у якому просив:

1.1. визнати протиправним та скасувати рішення Шостої кадрової комісії з добору на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних), оформлене протоколом №10 від 17 вересня 2021 року, в частині прийняття рішення про не включення ОСОБА_1 до списку осіб, що успішно пройшли добір на посади прокурорів в окружних прокуратурах, за результатами співбесід кадровими комісіями з добору на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних);

1.2. зобов`язати Шосту кадрову комісію з добору на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних) або іншу кадрову комісію призначити ОСОБА_1 новий час (дату) повторного проходження (складання) етапу добору у формі співбесіди з метою виявлення відповідності кандидата вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

1.3. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивач вважає таке рішення протиправним та таким, що підлягає скасуванню. Вказує, що ним доведено належний рівень професійної компетенції, оскільки правильно виконане практичне завдання, надано усі правильні відповіді на поставлені питання щодо знання норм законодавства, відсутності будь-яких належних доказів та матеріалів, які б підтверджували невідповідність вимогам доброчесності, членами комісії з невідомих причин, за відсутності будь-яких формулювань, не було прийнято рішення про успішне проходження співбесіди, чим проявлено бездіяльність при виконанні своїх повноважень. Протокол засідання Шостої кадрової комісії № 10 від 17.09.2021 року не містить жодних посилань на обставини, що мають значення для неприйняття такого рішення. Неприйняття щодо позивача рішення про успішне проходження добору на посаду прокурора без будь-якого належного для цього обґрунтування не дає змоги встановити дійсні підстави/мотиви, з яких виходила Шоста кадрова комісія під час проведення співбесіди.

ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

2.1. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 квітня 2022 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2022 року, позов задоволено частково.

2.2. Визнано протиправним та скасовано рішення Шостої кадрової комісії з добору на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних) щодо не визначення ОСОБА_1 як кандидата, який успішно пройшов добір на посаду прокурора у відповідному органі прокуратури, оформлене протоколом засідання Шостої кадрової комісії з добору на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних) від 17 вересня 2021 року №10 (пункт 6 порядку денного засідання).

2.3. Зобов`язано Шосту кадрову комісію з добору на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних) за результатами співбесіди з ОСОБА_1 прийняти відповідне рішення з врахуванням висновків суду, викладених у цьому рішенні.

2.4. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

2.5. Задовольняючи позов суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що гідно із пунктами 7, 53 Порядку № 11 (зі змінами, внесеними наказом Генерального прокурора від 27.04.2021 № 128, тобто у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин у цій справі) рішення про неуспішне проходження кандидатом добору кадровою комісією уже не ухвалюється, натомість за результатами добору та залежно від результатів голосування відповідна кадрова комісія ухвалює рішення про визначення кандидатів, які успішно пройшли добір на посаду прокурора у відповідному органі прокуратури.

2.6. Разом з цим суд зазначив, що кадрові комісії у разі не прийняття щодо кандидата рішення про визначення його як такого, який успішно пройшов добір на посаду прокурора у відповідному органі прокуратури, повинні навести відповідні мотиви, що б дало можливість забезпечувати належний публічний та зокрема судовий контроль за такими діями комісій у процесі добору на зайняття вакантної посади прокурора. Належна мотивація (як форма зовнішнього вираження дискреційних повноважень) дає можливість перевірити, як саме (за якими ознаками) відбувалася процедура добору та чи була вона дотримана, її обсяг і ступінь залежить від конкретних обставин, які були предметом обговорення, але у будь-якому випадку має показувати, приміром, що доводи/пояснення кандидата взято до уваги і, що важливо, давати розуміння чому і чим керувалася кадрова комісія, коли проводила співбесіду з метою виявлення відповідності кандидата вимогам професійної компетентності і доброчесності, однак не прийняла щодо кандидата рішення про визначення його як такого, який успішно пройшов добір на посаду прокурора у відповідному органі прокуратури. В зв`язку з наведеним, суд відхилив посилання представника відповідача Офісу Генерального прокурора щодо дискреційних повноважень кадрових комісії та відсутності повноважень у суду здійснювати оцінку діям кадрової комісії у процесі добору на зайняття вакантної посади прокурора.

ІІІ. Касаційне оскарження

3. Не погоджуючись з такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Офіс Генерального прокурора звернувся із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просить скасувати ці судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову повністю.

3.1. Підставою звернення з касаційною скаргою відповідач зазначив пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

4. На обґрунтування підстави оскарження скаржник вказує про те, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

IV. Установлені судами фактичні обставини справи

5. Наказом Генерального прокурора від 30.04.2021року №134 «Про проведення добору на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних)» з 05.05.2021року розпочато добір на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних)

6. Згідно зі списком осіб, щодо яких прийнято рішення про допуск до участі добору на зайняття вакантної посади прокурора ОСОБА_1 допущено до участі у вищевказаному доборі (порядковий номер 3019).

7. Відповідно до результатів складення іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону відповідності здійснювати повноваження прокурора кандидатів на вакантні та тимчасово вакантні посади прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних), який є першим етапом добору на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних), за 30.07.2021року ОСОБА_1 набрав 85 балів.

8. З загального рейтингу кандидатів, оприлюдненого на сайті Офісу Генерального прокурора, встановлено, що ОСОБА_1 допущено до другого етапу атестації.

9. Наказом Генерального прокурора від 29.07.2021року №245, оприлюдненим на сайті Офісу Генерального прокурора 30.07.2021року, встановлено прохідний бал мінімально допустиму кількість балів, які можуть бути набрані за результатами тестування) для успішного складення іспиту на загальні здібності та навички під час добору на вакантні та тимчасово вакантні посади прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних) 93.

10. За результатами складення іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (кандидатів на вакантні та тимчасово вакантні посади прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних), що є другим етапом добору на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних), за 10.08.2021року ОСОБА_1 набрав 104 бали.

11. За загальним рейтингом кандидатів, оприлюдненим на сайті Офісу Генерального прокурора, ОСОБА_1 після другого етапу допущений до третього етапу атестації.

12. Наказом Генерального прокурора від 20.08.2021 №272 створено Шосту кадрову комісію з добору на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних).

13. 17.09.2021 року ОСОБА_1 проходив третій етап добору на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних), в межах якого виконав письмово практичне завдання та пройшов співбесіду з Шостою кадровою комісією з добору на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних).

14. За змістом протоколу №10 засідання Шостої кадрової комісії з добору на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних) від 17.09.2021року, п. 3 порядку денного «Проведення співбесід з кандидатами на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних), включених комісіями до графіку проведення співбесід на 17.09.2021року, кадровою комісією, зокрема, розглянуто питання щодо проведення співбесіди з ОСОБА_1 (п.6), і за результатами дослідження матеріалів щодо кандидата стосовного його доброчесності, а також рівня професійної компетентності, зокрема, з огляду на результати виконання ним практичного завдання відповідно до пунктів 7, 46-53 Порядку проведення добору на зайняття вакантної посади прокурора, затвердженого наказом Генерального прокурора від 10.01.2020 року №11, поставлено на голосування пропозицію щодо визначення ОСОБА_1 як кандидата, який успішно пройшов добір на посаду прокурора у відповідному органі прокуратури, і за результатами голосування: «за» - 0, «проти» - 4, рішення не прийнято.

15. До Списку кандидатів, які успішно пройшли добір на посади прокурорів в окружних прокуратурах, за результатами співбесід кадровими комісіями з добору на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних), оприлюдненого на сайті Генерального прокурора, ОСОБА_1 не включено.

16. Вважаючи протиправним рішення Шостої кадрової комісії з добору на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних), оформлене протоколом №10 від 17.09.2021р., в частині прийняття рішення про не включення його до списку осіб, що успішно пройшли добір на посади прокурорів в окружних прокуратурах, позивач звернувся до суду з цим позовом.

V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

17. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

18. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

19. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

20. За приписами частини другої статті 3 Конституції України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

21. В силу вимог частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

22. Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.

23. 25 вересня 2019 року набув чинності Закон № 113-IX, яким запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни. Зокрема змінами, внесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону № 1697-VII кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ. У тексті Закону № 1697-VII слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно словами «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».

24. Частиною третьою статті 27 Закону № 1697-VII (тут і далі - у редакції Закону № 113-IX) обумовлено, що прокурором Офісу Генерального прокурора може бути призначений громадянин України, який має вищу юридичну освіту, стаж роботи в галузі права не менше п`яти років та володіє державною мовою. Ці вимоги не поширюються на прокурорів Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.

25. Не може бути призначена на посаду прокурора особа, яка: 1) визнана судом обмежено дієздатною або недієздатною; 2) має захворювання, що перешкоджає виконанню обов`язків прокурора; 3) має незняту чи непогашену судимість або на яку накладалося адміністративне стягнення за вчинення корупційного правопорушення (частина шоста статті 27).

26. Згідно зі статтею 28 Закону № 1697-VII добір кандидатів на посаду прокурора здійснюється із числа осіб, які відповідають вимогам, установленим статтею 27 цього Закону. Кожен, хто відповідає встановленим вимогам до кандидата на посаду прокурора, має право звернутися до відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, із заявою про участь у доборі кандидатів на посаду прокурора.

27. За змістом пункту 20 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX у разі оприлюднення відповідного оголошення про добір на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора особи, які не займали посаду прокурора на день набрання чинності цим Законом, мають право, за умови відповідності вимогам, визначеним статтею 27 Закону України «Про прокуратуру», взяти участь у доборі на вакантні посади прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, які з`явилися після звільнення прокурорів за власним бажанням, неуспішного проходження прокурорами атестації або з інших підстав. Для участі у доборі кандидати подають документи, передбачені статтею 30 Закону України «Про прокуратуру». Порядок проведення добору затверджується Генеральним прокурором.

28. Добір включає такі етапи:

1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються кадровою комісією на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди;

2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності кандидата вимогам професійної компетентності і доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками кандидати виконують письмове практичне завдання.

29. Добір може включати інші етапи, які визначаються у Порядку проведення добору на зайняття вакантної посади прокурора.

30. Фізичні та юридичні особи до проведення співбесіди з кандидатом мають право подавати до Офісу Генерального прокурора відомості, які можуть свідчити про невідповідність кандидата критеріям доброчесності. Для цього графік проведення співбесід із зазначенням прізвища, імені та по батькові кандидата заздалегідь оприлюднюється.

31. Особи, які відповідно до цього пункту успішно пройшли добір, можуть перед призначенням на посаду прокурора бути відправлені на проходження стажування до органу прокуратури. У разі неуспішного проходження стажування такі особи не призначаються на посаду прокурора. Порядок проходження стажування в органах прокуратури затверджується Генеральним прокурором.

32. Підпунктами 1, 7, 8 пункту 22 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX установлено, що тимчасово, до 1 вересня 2021 року: порядок проведення добору на зайняття вакантної посади прокурора затверджується Генеральним прокурором; в Офісі Генерального прокурора, у кожній обласній прокуратурі утворюються відповідні кадрові комісії як органи для забезпечення: Генеральний прокурор визначає, зокрема, перелік, склад і порядок роботи кадрових комісій Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур.

33. Відповідно до пункту 20, підпункту 1 пункту 22 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону 113-IX Генеральний прокурор затвердив Порядок № 11, який визначає процедуру добору на зайняття вакантної посади прокурора.

34. За наведеним у пункті 1 Порядку № 11 визначенням, добір на зайняття вакантної посади прокурора (далі - добір) - це встановлена пунктом 20 розділу II «;Прикінцеві і перехідні положення» Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» та цим Порядком процедура проведення добору кандидатів на посади прокурорів в Офісі Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратурах.

35. Відповідно до пунктів 2-5 Порядку № 11 рішення про проведення добору приймається Генеральним прокурором та оформлюється відповідним наказом.

36. Добір проводиться кадровими комісіями прозоро та публічно у присутності кандидата на зайняття вакантної посади прокурора (далі - кандидат). Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій для проведення добору визначаються наказами Генерального прокурора.

37. Під час проведення добору оцінюється: 1) професійна компетентність кандидата (у тому числі загальні здібності та навички); 2) доброчесність кандидата.

38. Добір включає такі етапи:

1) складення іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора;

2) складення іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки;

3) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності кандидата вимогам професійної компетентності та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками кандидати виконують письмове практичне завдання.

39. Участь у доборі мають право брати особи, які не займали посаду прокурора на день набрання чинності Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» та відповідають вимогам, визначеним статтею 27 Закону України «Про прокуратуру» (пункт 8).

VI. Позиція Верховного Суду

40. Відповідно до частин першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої та/або апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

41. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

42. Підставою звернення з касаційною скаргою зазначено пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

43. Предметом оскарження у цій справі є прийняте кадровою комісією з добору рішення в частині не включення ОСОБА_1 до списку осіб, що успішно пройшли добір на посади прокурорів в окружних прокуратурах, за результатами співбесід кадровими комісіями з добору на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних).

44. Це рішення Кадрової комісії оскаржується позивачем, оскільки, на його думку, є таким, що не відповідає вимогам чинного законодавства та порушує його права.

45. Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, вирішуючи питання щодо правильності застосування цими судами норм чинного законодавства, Верховний Суд виходить з такого.

46. Системний аналіз наведених законодавчих норм свідчить, що у разі оприлюднення відповідного оголошення про добір на вакантні посади прокурора в Офісі Генерального прокурора особи, які не займали посаду прокурора на день набрання чинності Законом № 113-IX, мають право взяти участь у доборі, за умови відповідності вимогам, визначеним статтею 27 Закону № 1697-VII. Добір проводиться відповідними кадровими комісіями, що утворюються в Офісі Генерального прокурора, перелік, склад і порядок роботи яких визначає Генеральний прокурор.

47. Згідно з обставинами справи, позивач скористався правом на участь у доборі на зайняття вакантної посади прокурора в Офісі Генерального прокурора, подавши про це відповідну заяву.

48. У подальшому позивач пройшов перші два етапи добору та був допущений до проведення співбесіди з метою виявлення відповідності вимогам професійної компетентності і доброчесності.

49. Пунктами 39-40, 46-53 Порядку № 11 визначено, що протягом трьох днів із моменту оприлюднення на офіційному веб-сайті Офісу Генерального прокурора результатів іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, кадрова комісія затверджує в алфавітному порядку графік проведення співбесід.

50. До початку співбесіди кандидат виконує практичне завдання з метою встановлення кадровою комісією його рівня володіння практичними уміннями та навичками.

51. Співбесіда проводиться кадровою комісією з кандидатами в усній формі державною мовою. Співбесіда з кандидатом може бути проведена в один день із виконанням ним практичного завдання.

52. До проведення співбесіди фізичні та юридичні особи мають право подавати до Офісу Генерального прокурора будь-яку інформацію, яка може свідчити про невідповідність кандидата критеріям доброчесності, шляхом надсилання такої інформації відповідній кадровій комісії, у тому числі на визначену кадровою комісією адресу електронної пошти.

53. Дослідження вказаної та іншої інформації щодо кандидата, який проходить співбесіду, а також документів, які кандидат подав для участі у доборі відповідно до статті 30 Закону України "Про прокуратуру" (далі - матеріали щодо кандидата), здійснюється членами кадрової комісії.

54. Співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження членами кадрової комісії матеріалів щодо кандидата стосовно його доброчесності, а також рівня професійної компетентності кандидата, зокрема з огляду на результати виконаного ним практичного завдання.

55. Під час співбесіди члени кадрової комісії можуть користуватися рекомендаціями з оцінки відповідності кандидата вимогам професійної компетентності та доброчесності.

56. Співбесіда кандидата складається з таких етапів:

1) дослідження членами кадрової комісії матеріалів щодо кандидата;

2) послідовне обговорення з кандидатом відповідних матеріалів, у тому числі у формі запитань і відповідей, а також обговорення результатів виконання ним практичного завдання.

57. Співбесіда проходить у формі засідання кадрової комісії. Співбесіда з кандидатом триває до 45 хвилин. За наявності об`єктивних причин час, відведений на співбесіду, може бути збільшений за процедурним рішенням кадрової комісії.

58. Члени кадрової комісії мають право ставити запитання кандидату, з яким проводять співбесіду, щодо його професійної компетентності, доброчесності, а також із приводу іншої інформації, яка міститься у матеріалах щодо кандидата.

59. Після завершення співбесіди члени кадрової комісії без присутності кандидата, з яким проводилася співбесіда, та без фіксації за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису, обговорюють результати співбесіди, висловлюють пропозиції щодо рішення кадрової комісії, а також проводять відкрите голосування з приводу рішення кадрової комісії стосовно кандидата, який проходить добір. Результати голосування відображаються у протоколі засідання.

60. Суди встановили, що позивач виконав практичне завдання та пройшов співбесіду з Шостою кадровою комісією з добору на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних).

61. За змістом протоколу №10 засідання Шостої кадрової комісії з добору на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних) від 17.09.2021року, п. 3 порядку денного «Проведення співбесід з кандидатами на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних), включених комісіями до графіку проведення співбесід на 17.09.2021року, кадровою комісією, зокрема, розглянуто питання щодо проведення співбесіди з позивачем (п.6), і за результатами дослідження матеріалів щодо кандидата стосовного його доброчесності, а також рівня професійної компетентності, зокрема, з огляду на результати виконання ним практичного завдання відповідно до пунктів 7, 46-53 Порядку проведення добору на зайняття вакантної посади прокурора, затвердженого наказом Генерального прокурора від 10.01.2020 року №11, поставлено на голосування пропозицію щодо визначення позивача як кандидата, який успішно пройшов добір на посаду прокурора у відповідному органі прокуратури, і за результатами голосування: «за» - 0, «проти» - 4, рішення не прийнято.

62. До Списку кандидатів, які успішно пройшли добір на посади прокурорів в окружних прокуратурах, за результатами співбесід кадровими комісіями з добору на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних), оприлюдненого на сайті Генерального прокурора, позивача не включено.

63. Верховний Суд бере до уваги зміни, які були внесені до Порядку № 11.

64. Так, пункт 7 Порядку №11 у первісній його редакції передбачав, що за результатами добору відповідна кадрова комісія ухвалює одне із таких рішень: 1) рішення про успішне проходження кандидатом добору; 2) рішення про неуспішне проходження кандидатом добору.

65. Зразки рішень кадрової комісії визначені у додатку 1 до цього Порядку, а пунктом 53 первісної редакції Порядку №11 визначено, що залежно від результатів голосування кадрова комісія ухвалює рішення про успішне чи неуспішне проходження кандидатом добору. Рішення про успішне проходження кандидатом добору за результатами співбесіди ухвалюється шляхом відкритого голосування більшістю від загальної кількості членів комісії. Якщо рішення про успішне проходження кандидатом добору за результатами співбесіди не набрало чотирьох голосів, комісією ухвалюється рішення про неуспішне проходження кандидатом добору.

66. Наказом Генерального прокурора від 27.04.2021 №128 «Про внесення змін до Порядку проведення добору на зайняття вакантної посади прокурора, затвердженого наказом Генерального прокурора від 10.01.2020 № 11» пункт 7 Порядку №11 викладено у такій редакції: « 7.За результатами добору відповідна кадрова комісія ухвалює рішення про визначення кандидатів, які успішно пройшли добір на посаду прокурора у відповідному органі прокуратури.», а пункт 53 Порядку №11 викладено у наступній редакції: « 53.Залежно від результатів голосування кадрова комісія визначає кандидатів, які успішно пройшли добір на посаду прокурора у відповідному органі прокуратури.».

67. Тобто, згідно із п.7 та п. 53 Порядку №11 (зі змінами, внесеними наказом Генерального прокурора від 27.04.2021 №128, тобто у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин у цій справі) рішення про неуспішне проходження кандидатом добору кадровою комісією уже не ухвалюється, натомість за результатами добору та залежно від результатів голосування відповідна кадрова комісія ухвалює рішення про визначення кандидатів, які успішно пройшли добір на посаду прокурора у відповідному органі прокуратури.

68. Втім внесені наказом Генерального прокурора від 27.04.2021 року №128 зміни до п.7 та п.53 Порядку №11 не звільняють кадрові комісії від обов`язку мотивувати свої рішення, в тому числі і щодо не прийняття відносно конкретного кандидата рішення про визначення його як такого, який успішно пройшов добір на посаду прокурора у відповідному органі прокуратури.

69. Обґрунтований сумнів за замовчуванням повинен містити достатні підстави для його виникнення.

70. Суд вважає, що рішення, підставою для якого може бути обґрунтований сумнів, повинно містити пояснення всіх обставин, що мають значення для вирішення відповідного питання.

71. Презюмування оціночного поняття, яким є обґрунтований сумнів, як на підставу прийняття рішення, не лише спотворює його обґрунтованість, а й суперечить принципу правової визначеності, однією зі складових якого є чітке встановлення меж та порядку реалізації владних повноважень спеціальним суб`єктом.

72. З урахуванням наведеного Суд звертає увагу на те, що проведення добору на вакантні посади прокурорів є дискреційними повноваженнями кадрової комісії.

73. Водночас, обсяг цієї дискреції не може бути необмеженим і повинен підлягати зовнішньому/публічному контролю, в тому числі судовому.

74. Процес та результат добору повинен бути зрозумілим як безпосереднім учасникам цих відносин, зокрема кандидату, так і суспільству загалом, адже коли йдеться про необхідність сформувати якісний прокурорський корпус, якому довіряло б це суспільство, то обґрунтованість/умотивованість рішень щодо добору кожного прокурора є необхідною для цього умовою та гарантією.

75. Належна мотивація (як форма зовнішнього вираження дискреційних повноважень) дає можливість перевірити, як саме (за якими ознаками) відбувалася процедура добору і чи була дотримана процедура його прийняття. Її обсяг і ступінь залежить від конкретних обставин, які були предметом обговорення, але у будь-якому випадку має показувати, приміром, що доводи/пояснення кандидата взято до уваги і, що важливо, давати розуміння чому і чим керувалася кадрова комісія, коли оцінювала кандидата.

76. Враховуючи наведене Верховний Суд вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про те, що кадрова комісія у разі не прийняття щодо кандидата рішення про визначення його як такого, який успішно пройшов добір на посаду прокурора у відповідному органі прокуратури, повинна навести відповідні мотиви, що б дало можливість забезпечувати належний публічний та зокрема судовий контроль за такими діями комісій у процесі добору на зайняття вакантної посади прокурора. Належна мотивація (як форма зовнішнього вираження дискреційних повноважень) дає можливість перевірити, як саме (за якими ознаками) відбувалася процедура добору та чи була вона дотримана, її обсяг і ступінь залежить від конкретних обставин, які були предметом обговорення, але у будь-якому випадку має показувати, приміром, що доводи/пояснення кандидата взято до уваги і, що важливо, давати розуміння чому і чим керувалася кадрова комісія, коли проводила співбесіду з метою виявлення відповідності кандидата вимогам професійної компетентності і доброчесності, однак не прийняла щодо кандидата рішення про визначення його як такого, який успішно пройшов добір на посаду прокурора у відповідному органі прокуратури.

77. Разом з цим суди встановили, що протокол засідання Шостої кадрової комісії № 10 від 17.09.2021 року не містить мотивів, посилань на обставини, що не дають змогу позивачу бути включеним до рішення про визначення кандидатів, які успішно пройшли добір на посаду прокурора у відповідному органі прокуратури.

78. Так, у протоколі засідання Шостої кадрової комісії від 17.09.2021 № 10 відображено лише факт проведення співбесіди з позивачем та факт поставлення на голосування пропозиції щодо визначення позивача як кандидата, який успішно пройшов добір на посаду прокурора у відповідному органі прокуратурі, яке з огляду на результати голосування («за» - 0, «проти» - 4) не прийнято (а. с.55).

79. Верховний Суд вважає обґрунтованим висновок судів попередніх інстанцій про те, що такий підхід до добору на вакантні посади прокурорів певною мірою підриває авторитет до системи прокуратури загалом і дає висновок про наявність підстав для визнання протиправною бездіяльність Шостої кадрової комісії щодо не прийняття рішення про визнання позивача таким, який успішно пройшов добір на посаду прокурора у відповідному органі прокуратури, без наведення відповідних мотивів.

80. Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

81. Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права має бути адекватним наявним обставинам, з урахуванням дискреційних повноважень суб`єкта владних повноважень та виключати подальше звернення особи до суду за захистом порушених прав.

82. Отже, Верховний Суд доходить висновку про обгрунтованість висновку судів попередніх інстанцій щодо протиправності спірного рішення комісії та наявність правових підстав для його скасування.

83. Отже, Верховний Суд резюмує, що оскаржувані судові рішення ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із дотримання норм матеріального та процесуального права.

Висновок за результатами розгляду касаційної скарги.

84. Отже, доводи касаційної скарги, які були підставою відкриття касаційного провадження, не знайшли свого підтвердження під час касаційного перегляду.

85. За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір відповідно до норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судових рішеннях повно і всебічно з?ясовані обставини в адміністративній справі, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

86. Крім цього, у контексті оцінки решти доводів касаційної скарги Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

87. Колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, оскільки за правилами Кодексу адміністративного судочинства України об?єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

88. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.

89. За змістом частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

90. Таким чином, відповідно до повноважень, наданих статтею 349 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд вважає, що касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Керуючись статтями 3 341 344 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 квітня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2022 року залишити без задоволення.

2. Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 квітня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2022 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий О. А. Губська

Судді М.В. Білак

Н.М. Мартинюк