Історія справи

Ухвала КАС ВП від 24.03.2020 року у справі №240/9214/19

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 лютого 2021 року

м. Київ

справа № 240/9214/19

адміністративне провадження № К/9901/5826/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С. М.,

суддів: Бевзенка В. М., Єзерова А. А.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 16.10.2019 (головуючий суддя: Майстеренко Н. М. ) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.01.2020 (головуючий суддя: Граб Л. С., судді: Сторчак В. Ю., Іваненко Т. В. ) у справі №240/9214/19 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання протиправним та скасування наказу, зобов'язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

05.07.2019 ОСОБА_1 (далі - позивач або ОСОБА_1) звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області (далі - відповідач або ГУ Держгеокадастру), в якому просив:

визнати протиправним наказ відповідача від 16.05.2019 №152 про відмову йому у затвердженні проекту землеустрою з відведення земельної ділянки площею 14,1000 га за кадастровим номером 1822083500:01:001:0392 для ведення фермерського господарства на території Коднянської сільської ради Житомирського району Житомирської області в оренду;

зобов'язати відповідача затвердити проект землеустрою з відведення земельної ділянки площею 14,1000 га за кадастровим номером 1822083500:01:001:0392 для ведення фермерського господарства на території Коднянської сільської ради Житомирського району Житомирської області та надати її в оренду ОСОБА_1 терміном на 7 років.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 16.10.2019, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від
29.01.2020, позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 16.05.2019 №152 про відмову йому у затвердженні проекту землеустрою з відведення земельної ділянки площею 14,1000 га за кадастровим номером 1822083500:01:001:0392 для ведення фермерського господарства на території Коднянської сільської ради Житомирського району Житомирської області в оренду.

Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області затвердити проект землеустрою з відведення земельної ділянки площею 14,1000 за кадастровим номером 1822083500:01:001:0392 для ведення фермерського господарства на території Коднянської сільської ради Житомирського району Житомирської області та надати в оренду ОСОБА_1 земельну ділянку площею 14,1000 га за кадастровим номером 1822083500:01:001:0392 для ведення фермерського господарства на території Коднянської сільської ради Житомирського району Житомирської області терміном на 7 років.

Задовольняючи позовні вимоги суди попередніх інстанцій зазначили, що на момент звернення з клопотанням про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки останнім були виконані усі вимоги Земельного Кодексу України (далі - ЗК України), що передбачало ухвалення лише позитивного рішення за його зверненням. Сам проект землеустрою пройшов державну експертизу та отримав позитивний висновок.

Також суди звернули увагу, що судовими рішеннями з цього приводу було підтверджено незаконність відмов відповідача у позитивному вирішенні порушеного питання.

За позицією судів попередніх інстанцій, посилання відповідача на сплив строку дії позитивного висновку державної експертизи проекту, до якого призвело зволікання відповідача у належному вирішенні заяви позивача, є сферою його відповідальності, яка не може бути перекладена на позивача, оскільки проект знаходиться у відповідача, що встановлено у судовому засіданні в суді першої інстанції.

Так, з посиланням на норми ЗК України та з зазначенням про надання позивачем необхідних документів, суди дійшли висновку, що у відповідача не було правомірних підстав відхиляти заяву щодо затвердження проекту землеустрою з відведення земельної ділянки площею 14,1000 за кадастровим номером 1822083500:01:001:0392 для ведення фермерського господарства на території Коднянської сільської ради Житомирського району Житомирської області.

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач направив на адресу Верховного Суду касаційну скаргу, яка надійшла 02.03.2020 (направлено поштою 28.02.2020), у якій просить скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 16.10.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.01.2020.

В обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач зазначає, що Головне управління Держгеокадастру діяло в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Водночас скаржник стверджує, що позивач повинен був звертатися в порядку статті 383 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) із заявою про визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності відповідача, а не пред'являти новий позов, оскільки оскаржуване рішення прийнято на виконання судового рішення.

Також зауважує, що земельна ділянка відсутня у державному земельному кадастрі та не існує як об'єкт цивільного права згідно статті 79-1 ЗК України, оскільки була поділена згідно наказу від 16.08.2019 №6-2541/14-19-СГ.

Ухвалою Верховного Суду від 27.04.2020 відкрито касаційне провадження у справі.

Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.

18.05.2020 від позивача на адресу Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він зазначає, що відповідач умисно не виконує рішення судів, оскільки починаючи з 2014 року до цього часу так і не отримав в оренду земельну ділянку площею 14,1000 га за кадастровим номером 1822083500:01:001:0392 для ведення фермерського господарства на території Коднянської сільської ради Житомирського району Житомирської області.

З посиланням на статтю 341 КАС України позивач наполягає на тому, що суд касаційної інстанції не має права приймати нові докази, про які скаржник зазначає та додає до касаційної скарги, а саме щодо надання відповідачем дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки ОСОБА_2 згідно наказу від 16.08.2019 №254/14-19-СГ.

Також зазначає, що лише з копії заяви відділу примусового виконання рішень про роз'яснення рішення Житомирського окружного адміністративного суду від
16.10.2019 дізнався про існування наказу від 24.02.2020 "Про виконання судового рішення".

Водночас позивач звертає увагу, що відповідач в касаційній скарзі повідомляє суд про відсутність спірної земельної ділянки у державному земельному кадастрі, оскільки вона була поділена згідно його наказу від 16.08.2019 №254/14-19-сг, при цьому видає наказ від 24.02.2020 №6-1865/14-20-сг, яким, як стверджує позивач, передає зазаначену земельну ділянку йому в оренду, проте договір оренди укладати відмовляється.

26.06.2020 від відповідача надійшли додаткові пояснення, в яких він зазначає, що спір у цій справі не пов'язаний із захистом прав позивача у публічно-правових відносинах від порушень з боку суб'єкта владних повноважень, а стосується захисту приватних інтересів, зумовлених бажанням укласти договір оренди конкретної земельної ділянки на конкретних умовах, відтак, з урахуванням суб'єктного складу, має бути вирішений за правилами цивільного судочинства.

Ухвалою Верховного Суду від 10.02.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

Верховний Суд переглянув оскаржені судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з'ясував повноту фактичних обставин справи встановлених судами, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та встановив таке.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до наказу Головного управління Держземагентства у Житомирській області від 05.12.2014 №6-2586/14-14-СГ "Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою" ОСОБА_1 надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, розташованої на території Житомирського району, за межами населених пунктів Коднянської сільської ради. Орієнтований розмір земельної ділянки 14,1000 га, з цільовим призначенням - для ведення фермерського господарства. У пункті 2 вказаного наказу визначено, що розроблений проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає погодженню та затвердженню відповідно до вимог чинного законодавства.

Позивачем 24.09.2015 за №1006-15 було отримано висновок державної експертизи землевпорядної документації - проекту землеустрою з відведення земельної ділянки площею 14,1000 га для ведення фермерського господарства на території Коднянської сільської ради Житомирського району Житомирської області. Після усунення зауважень та врахування пропозицій було отримано штамп "Держгеокадастр.

Зауваження враховано".

Листом ДП "Центр державного земельного кадастру" (Житомирська регіональна філія) від 14.03.2018 №68 позивача повідомлено, що висновки державної експертизи після їх затвердження спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у сфері державної експертизи є обов'язковими для прийняття до розгляду і врахування при прийнятті відповідного рішення щодо об'єктів державної експертизи. Це виключає підстави для внесення змін у проект землеустрою.

Отже, проект землеустрою з відведення земельної ділянки площею 14,1000 га для ведення фермерського господарства на території Коднянської сільської ради Житомирського району Житомирської області пройшов державну експертизу і отримав позитивний висновок.

Крім того, ДП "Житомирський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою" було здійснено державну експертизу, про що складено висновок державної експертизи землевпорядної документації від 30.12.2015 №315/дгк, відповідно до якого технічна документація по визначенню нормативної грошової оцінки земельної ділянки загальною площею 14,100 га, яка надається в оренду, відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим стандартам, нормам і правилам, оцінюється позитивно та погоджується.

Листом від 26.06.2017 №Д-8467/0-7152/6-17 відповідач повідомив позивача, що його заяву відносно затвердження проекту землеустрою щодо відведення в оренду терміном на 7 років земельної ділянки площею 14,1000 га для ведення фермерського господарства на території Коднянської сільської ради Житомирського району Житомирської області розглянуто та виявлено наступні недоліки, допущені при розробці даної документації: акт прийомки-передачі межових знаків, переданих на зберігання, не відповідає Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Держкомзему України від 18.05.2010 №376, а саме: відсутній кадастровий номер земельної ділянки у акті прийомки-передачі межових знаків, переданих на зберігання, та у кроках межових знаків.

Розглянувши повторно заяву позивача відносно затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, відповідач листом від 30.08.2017 №Д-12382/0-10112/6-17 повідомив позивача про виявлення наступних недоліків, допущених при розробці даного проекту, а саме:

акт прийомки-передачі межових знаків на зберігання не відповідає додатку 2 Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Держкомзему України від 18.05.2010 №376, а саме: в даному акті відсутній кадастровий номер земельної ділянки; у списку межових знаків, переданих на зберігання, відсутній підпис особи, яка прийняла межові знаки та абрис місцезнаходження межового знака; у кроках межових знаків відсутній кадастровий номер земельної ділянки;

в акті прийомки-передачі межових знаків на зберігання відсутній підпис представника Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, чим порушені вимоги пункту 3.12 Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Держкомзему України від 18.05.2010 №376, та статті 198 ЗК України.

За результатами наступного розгляду заяви позивача про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, відповідач листом від 04.04.2018 №Д-2439/0-1907/0/22-18 повідомив позивача про відмову у затвердженні проекту землеустрою внаслідок виявлених недоліків, допущених при розробці документації, а саме: акт прийомки-передачі межових знаків на зберігання не відповідає Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Держкомзему України від 18.05.2010 №376, а саме: відсутнє погодження суміжними власниками (землекористувачами), землі державної власності, статті 198 ЗК України. Список межових знаків, переданих на зберігання, та кроки межових знаків привести у відповідність до пункту 3.2 вищезазначеної Інструкції.

З урахуванням недоліків, вказаних у листі від 04.04.2018 №Д-2439/0-1907/0/22-18, позивач повторно звернувся із заявою про затвердження проекту землеустрою, однак відповідач листом від 07.05.2018 №Д-3449/0-2390/0/22-18 повідомив позивача про відмову у затвердженні проекту землеустрою, внаслідок виявлених недоліків, допущених при розробці документації, а саме: список межових знаків, переданих на зберігання, не відповідає додатку №2 "Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками", затвердженої наказом Держкомзему України від 18.05.2010 №376 - відсутній підпис особи, яка прийняла межові знаки на зберігання.

Відповідач, розглянувши заяву ОСОБА_1 відносно затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду на 7 років площею 14,1000 га для ведення фермерського господарства на території Коднянської сільської ради Житомирського району Житомирської області, листом від 24.05.2018 №Д-4276/0-2896/0/22-18 повідомив позивача про відмову у затвердженні проекту землеустрою з тих підстав, що при розробці документації із землеустрою допущено недоліки, які необхідно усунути наступним шляхом: узгодити невідповідність даних у Витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 14.07.2016 №НВ-1802699162016 з проектом землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а саме: у додатках до Витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку -кадастровий план та опис меж земельної ділянки.

Позивач тричі звертався до суду з вимогою до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області погодити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за наслідками яких бездіяльність відповідача визнавалась незаконною, а також він зобов'язувався повторно розглянути це питання.

За наслідками останнього звернення позивача до суду рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 11.10.2018 було частково задоволено позов ОСОБА_1.

Визнано протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області у затвердженні проекту землеустрою з відведення земельної ділянки в оренду площею 14,1 га для ведення фермерського господарства ОСОБА_1, яка розташована на території Коднянської сільської ради Житомирського району Житомирської області.

Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 10.05.2018 за вх. №Д-4271/0/21-18 про затвердження проекту землеустрою з відведення земельної ділянки в оренду площею 14,1 га для ведення фермерського господарства, яка розташована на території Коднянської сільської ради Житомирського району Житомирської області, з урахуванням норм Земельного кодексу України та висновків суду.

Листом відповідача від 12.04.2019 №Д-1930/0-1211/0/22-19 до позивача звернено вимогу підтвердити повноваження Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області щодо розпорядження земельною ділянкою, яка передбачається для передачі в оренду.

На виконання рішення суду Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянуло заяву ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою з відведення земельної ділянки та видало наказ від 16.05.2019 №152 про відмову у затвердженні проекту землеустрою у зв'язку з недотриманням вимог пункту 6 статті 123 ЗК України.

Вважаючи рішення суб'єкта владних повноважень таким, що порушує його права та законні інтереси, позивач звернувся до суду з позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.

Статтею 124 Конституції України регламентовано, що судові рішення ухвалюються судами іменем України і є обов'язковими до виконання на всій території України.

Суб'єктами, на яких поширюється обов'язковість судових рішень являються всі органи державної влади і органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, посадові чи службові особи та громадяни.

Згідно зі статтею 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини та основоположних свобод та практику Суду як джерело права.

Європейський суд з прав людини в пункті 40 рішення у справі "Горнсбі проти Греції" зазначив, що право на суд було б ілюзорним, якби національна правова система Договірної держави допускала невиконання остаточного та обов'язкового судового рішення на шкоду одній зі сторін.

Якщо адміністративний (виконавчий) орган відмовляється виконувати, не виконує чи затягує виконання судового рішення, то передбачені статтею 6 гарантії, які забезпечуються стороні на етапі судового розгляду справи, фактично втрачають свій сенс (рішення у справі "Піалопулос та інші проти Греції", пункт 68).

Конституційний Суд України бере до уваги практику Європейського суду з прав людини, який, зокрема, в рішенні у справі "Шмалько проти України" від 20.07.2004 року вказав, що право на виконання судового рішення є складовою права на судовий захист, передбаченого статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, для цілей якої виконання рішення, ухваленого будь-яким судом, має розцінюватися як складова частина судового розгляду (пункт 43).

Право на судовий захист є конституційною гарантією прав і свобод людини і громадянина, а обов'язкове виконання судових рішень - складовою права на справедливий судовий захист.

Отже, обов'язок виконати судове рішення виникає з моменту набрання ним законної сили.

В той же час, закон не забороняє суб'єкту владних повноважень добровільно виконати судове рішення до набрання ним чинності.

Так, судами попередніх інстанцій встановлено, що 11.10.2018 Житомирським окружним адміністративним судом прийнято рішення по справі № 0640/3561/18, яким, зокрема зобов'язано ГУ Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянути заяву позивача від 10.05.2018 за вх. №Д-4271/0/21-18 про затвердження проекту землеустрою з відведення земельної ділянки в оренду площею 14,1 га для ведення фермерського господарства, яка розташована на території Коднянської сільської ради Житомирського району Житомирської області, з урахуванням норм Земельного кодексу України та висновків суду.

При цьому, як слідує зі змісту вказаного судового рішення, підставою для первинної відмови в задоволенні заяви від 18.12.2017 зазначено те, що при розробці документації із землеустрою допущено недоліки, які необхідно усунути наступним шляхом: узгодити невідповідність даних у Витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 14.07.2016 №НВ-1802699162016 з проектом землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а саме, в додатках до Витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку кадастровий план та опис меж земельної ділянки.

Однак, під час розгляду справи № 0640/3561/18 Житомирський окружний адміністративний суд дійшов висновку про протиправність такої відмови, оскільки у розумінні частини 6 статті 186-1 ЗК України підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою є невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.

Також у вищевказаному рішенні судом зазначено, що фактично відповідач листом від
24.05.2018 №Д-4276/0/-2896/0/22-18 повторно відмовив позивачу у затвердженні поданого ним проекту землеустрою із зазначенням інших недоліків, ніж вказані у попередньому листі-відмові від 07.05.2018 №Д-3449/0-2390/0/22-18 та не встановлено строк для усунення недоліків проекту землеустрою.

Водночас суд у справі №0640/3561/18 прийшов до висновку, що відмовляючи ОСОБА_1 у затвердженні проекту землеустрою, відповідач діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України, Законом України "Про землеустрій".

Також судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідач стверджуючи, що наказ №152 від 16.05.2019 прийнятий на виконання судового рішення від 11.10.2018 по справі №0640/3561/18 розглянув заяву позивача від 18.12.2017 всупереч висновкам, викладеним в даному рішенні та вказав причини для відмови в задоволенні заяви, не передбачені частиною 6 статті 186-1 ЗК України. Тоді як у рішенні суду від 11.10.2018 вказано, що підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.

Отже, як правильно зазначено судами попередніх інстанцій наказ №152 від
16.05.2019 не може вважатись рішенням, вчиненим суб'єктом владних повноважень на виконання рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 11.10.2018 у справі № 0640/3561/18, оскільки останній винесений всупереч висновку, викладеному у рішенні.

Слід наголосити, що позовом у процесуальному сенсі є звернення до суду з вимогою про захист своїх прав та інтересів, який складається з двох елементів: предмету і підстави позову.

Особа, яка звертається до суду з позовом, самостійно визначає і обґрунтовує у позовній заяві, яке її право чи охоронюваний законом інтерес порушено особою, до якої пред'явлено позов та зазначає, які саме дії необхідно вчинити суду для відновлення порушеного права.

Підстави адміністративного позову - це фактичні та юридичні обставини публічно-правового спору, які обґрунтовують можливість подання такого позову, це факти, які відповідно до норм матеріального права вказують на наявність (відсутність) між позивачем та відповідачем спірних правовідносин.

Предмет позову - це матеріально-правові вимоги позивача до відповідача.

Необхідність у зміні предмету позову може виникати тоді, коли початкові вимоги позивача не дають йому можливості задовольнити свої інтереси.

Визначення змісту та обсягу позовних вимог, що підлягають судовому захисту, є диспозитивним правом позивача. При цьому, підстави, з якими позивач пов'язує виникнення у нього права на звернення до суду і задоволення його вимог, визначаються позивачем самостійно.

Так, неодноразово відмовляючи у затвердженні проекту землеустрою, викладаючи своє рішення попередньо у формі листа та в межах цієї справи у формі наказу, відповідач кожного разу зазначає нові підстави, які визнаються судами такими, що суперечать чинному законодавству, що свідчить про різні предмети та підстави позовів.

За такого правого регулювання та встановлених обставин, Верховний Суд погоджується з позицією судів попередніх інстанцій про безпідставність доводів відповідача щодо обрання позивачем невірного способу захисту свого права та необхідність вирішення питання, порушеного в цьому позові в порядку статті 383 КАС України.

Стосовно правомірності наказу ГУ Держгеокадастру у Житомирській області №152 від
16.05.2019, Верховний Суд зазначає таке.

Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України та Законом України "Про землеустрій".

Згідно з частиною 2 статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

За змістом статті 22 ЗК України землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.

До земель сільськогосподарського призначення належать, зокрема, сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги).

Землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування, зокрема, громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

Землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам, серед іншого, для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.

Частиною 2 статті 116 ЗК України передбачено, що набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Повноваження органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування визначені статтею 122 Земельного кодексу України.

Згідно з частиною 2 статті 123 ЗК України особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених частиною 2 статті 123 ЗК України, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки).

Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених частиною 2 статті 123 ЗК України, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідно до частини 3 статті 123 ЗК України забороняється відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, місце розташування об'єктів на яких погоджено відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування згідно із частини 3 статті 123 ЗК України.

У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених частини 3 статті 123 ЗК України, не надав дозволу на розроблення документації із землеустрою або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення документації із землеустрою без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Умови і строки розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок визначаються договором, укладеним замовником з виконавцем цих робіт відповідно до типового договору. Типовий договір на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки затверджується Кабінетом Міністрів України.

Частиною 4 статті 123 ЗК України визначено, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому Частиною 4 статті 123 ЗК України.

Частиною 6 статті 123 ЗК України унормовано, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи приймає рішення про надання земельної ділянки у користування.

Листом від 12.04.2019 Д-1930/0-1211/0/22-19 відповідач запросив від позивача підтвердити повноваження Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області щодо розпорядження земельною ділянкою, яка передбачається для передачі в оренду.

В той же час приписи пункту 6 статті 123 ЗК України вказують на перелік суб'єктів, які наділені компетенцією на прийняття рішень про затвердження проекту землеустрою, до яких зокрема відноситься відповідач. А отже, останній, будучи носієм державної влади, повинен знати про надання йому законом таких повноважень. Зазначене свідчить про формальність та необґрунтованість чергової вимоги.

Водночас в оскаржуваному рішенні як підставу для відмови відповідач зазначив недотримання вимог чинного законодавства, а саме вимог частини 6 статті 123 ЗК України, без конкретизації в чому саме полягає недотримання вимог чинного законодавства.

За змістом частини 13 статті 123 ЗК України підставою відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише його невідповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.

Так, суди попередніх інстанцій звернули увагу, що при первинному зверненні позивача, відповідачем не був сформульований у повному обсязі перелік зауважень до нього, а кожного наступного разу висувались нові вимоги.

Верховний Суд погоджується з позицією судів попередніх інстанцій, що відсутність такої послідовності у діях відповідача зводить нанівець правомірні очікування суб'єкта звернення та не дозволяє належним чином узгоджувати свою поведінку з вимогами Закону, який принаймні не передбачає п'ятирічного строку для вирішення питання отримання у користування земельної ділянки, а тому ситуація, яка склалась у даній справі, не є прийнятною для правової держави, якою визнається Україна.

Приписи частини 13 статті 123 ЗК України імперативно встановлюють перелік обставин, за яких можливе прийняття рішення про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, що логічно передбачає необхідність прийняття позитивного рішення за відсутності таких обставин.

Оскільки у даній справі відповідачем при прийнятті оскаржуваного рішення не було зазначено обставин, які виключають прийняття рішення про затвердження проекту землеустрою, колегія суддів погоджується з позицією суду першої інстанції, що відсутні підстави для відмови у задоволенні позову щодо зобов'язання відповідача вчинити ці дії.

Також Верховний Суд враховує встановлені судами попередніх інстанцій обставини, що на момент звернення з клопотанням про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки останнім були виконані усі вимоги ЗК України, що передбачало ухвалення лише позитивного рішення за його зверненням. Сам проект землеустрою пройшов державну експертизу та отримав позитивний висновок.

Судовими рішеннями з цього приводу було підтверджено незаконність відмов відповідача у позитивному вирішенні порушеного питання.

Щодо спливу строку дії позитивного висновку державної експертизи проекту, до якого призвело зволікання відповідача у належному вирішенні заяви позивача, Верховний Суд погоджується з позицією судів попередніх інстанцій що зазначені обставини є сферою його відповідальності, яка не може бути перекладена на позивача, оскільки проект знаходиться у відповідача, що встановлено у судовому засіданні в суді першої інстанції.

Отже, з урахуванням вищезазначених норм ЗК України та надання позивачем необхідних документів, у відповідача не було правомірних підстав відхиляти заяву щодо затвердження проекту землеустрою з відведення земельної ділянки площею 14,1000 за кадастровим номером 1822083500:01:001:0392 для ведення фермерського господарства на території Коднянської сільської ради Житомирського району Житомирської області.

В свою чергу відповідачем не надано належних доказів правомірності оскаржуваного наказу.

Визначаючись щодо способу захисту порушеного права позивача, обраного судом першої інстанції, колегія суддів виходить із такого.

У відповідності до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною 1 статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

При зверненні до суду позивачу необхідно обирати такий спосіб захисту, який міг би відновити його становище та захистити порушене право. Застосування конкретного способу захисту права залежить як від змісту суб'єктивного права, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення.

З цією метою суд повинен з'ясувати характер спірних правовідносин сторін (предмет та підставу позову), характер порушеного права позивача та можливість його захисту в обраний ним спосіб. Вказаний висновок відповідає такому принципу права як правосуддя, який за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30.01.2003 №3-рп/2003).

У своєму рішенні від 16.09.2015 у справі №21-1465а15 Верховний Суд України вказав, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося б примусове виконання рішення.

Згідно з Рекомендацією №К (80) 2 комітету Міністрів державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів Ради Європи 11.05.1980 на 316-й нараді заступників міністрів, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб'єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення.

Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

У справі, що розглядається, повноваження щодо затвердження проекту землеустрою чи надання мотивованої відмови, регламентовано ЗК України.

Умови, за яких орган відмовляє у затвердженні, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен ухвалити позитивне рішення. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу- прийняття рішення про надання земельної ділянки у користування. За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.

Відповідно до частини 2 статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Верховний Суд погоджується з позицією судів попередніх інстанцій щодо безпідставності наведених відповідачем доводів, які перешкоджають йому ухвалити рішення, передбачене ЗК України, оскільки документація із землеустрою була складена інженером-землевпорядником під час дії його кваліфікованого сертифіката. Сплив строку чинності землевпорядної документації, зважаючи на судові процеси з приводу спірного питання, які закінчувались констатацією протиправної поведінки та бездіяльності відповідача, є сферою саме його відповідальності, тягар якої не може бути перекладений на позивача. Фізична ж відсутність самого проекту у відповідача не знайшла свого підтвердження.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною 10 статті 123 Земельного кодексу України рішенням про надання земельної ділянки у користування за проектом землеустрою щодо її відведення здійснюється:

затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

вилучення земельних ділянок у землекористувачів із зазначенням умов вилучення земельних ділянок (у разі необхідності);

надання земельної ділянки особі у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання, у тому числі (у разі необхідності) вимог щодо відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.

Отже, приймаючи рішення про надання земельної ділянки у користування за проектом землеустрою щодо її відведення, уповноважений орган зобов'язаний зазначити в ньому інформацію відповідно до вимог частини 10 статті 123 ЗК України, а саме вказати, крім затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, також інформацію про надання земельної ділянки у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання.

Вказаний висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 11.08.2020 у справі 818/2400/18.

Отже, оскільки вказані відповідачем підстави для відмови у затвердженні проекту землеустрою з відведення земельної ділянки не відповідають імперативним приписам ЗК України, питання про надання позивачу земельної ділянки вирішується відповідачем тривалий час, а відмови в наданні позивачу земельної ділянки скасовувалися в судовому порядку, Верховний Суд вважає правильним висновок судів попередніх інстанцій, що належним засобом захисту прав позивача є зобов'язання відповідача затвердити проект землеустрою з відведення земельної ділянки площею 14,1000 га за кадастровим номером undefined для ведення фермерського господарства на території Коднянської сільської ради Житомирського району Житомирської області з наданням її в оренду позивачу.

Аналогічний висновок зробила Велика Палата Верховного Суду у постанові від
19.02.2020 (справа № 591/5935/17, провадження № 11-951апп19).

Водночас Верховний Суд зазначає, що цей спір не пов'язаний з вирішенням питання приватноправового характеру, а є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб'єкта владних повноважень, який реалізовує у цих правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції шляхом вирішення питання щодо передачі земельної ділянки у користування.

Підсумовуючи викладене, Верховний Суд приходить до висновку, що суди попередніх інстанцій при вирішенні даного публічно-правового спору правильно встановили фактичні обставини справи та надали їм належну правову оцінку.

Водночас посилання скаржника на практику Великої Палати Верховного Суду у постановах від 14.06.2019 у справі №804/5499/17, від 25.04.2018 у справі №336/2177/17 та від 03.10.2018 у справі №815/1595/17 не заслуговує на увагу, оскільки правовідносини не є тотожними та в перелічених справах стосуються реєстраційних дій.

Згідно частин 1 та 2 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Враховуючи зміст вищенаведених норм, Верховний Суд не приймає до уваги нові докази, які без поважних причин не надавались суб'єктом владних повноважень до судів першої та апеляційної інстанцій.

Так, суб'єкт владних повноважень не зазначав та не надавав до судів попередніх інстанцій будь-яких доказів щодо поділу спірної ділянки та надання її у власність іншим особам.

За такого правового регулювання та встановлених обставин, надані до Верховного Суду нові докази не можуть бути підставою для скасування рішень судів попередніх інстанцій, які ухвалені з урахуваннях наявних доказів та з наданням останнім належної оцінки.

Згідно із пунктом 1 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

За приписами частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.

Рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області залишити без задоволення.

Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 16.10.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.01.2020 у справі №240/9214/19 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду С. М. Чиркін

В. М. Бевзенко

А. А. Єзеров