Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 вересня 2023 року

м. Київ

справа №580/6477/22

адміністративне провадження № К/990/18769/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства «Черкаське автотранспортне підприємство 17127» на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 квітня 2023 року (судді: Єгорова Н.М., Федотов І.В., Чаку Є.В.) у справі за адміністративним позовом Приватного акціонерного товариства «Черкаське автотранспортне підприємство 17127» до Виконавчого комітету Черкаської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

Приватне акціонерне товариство «Черкаське автотранспортне підприємство 17127» (далі - позивач) звернулось до суду з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Черкаської міської ради (далі - відповідач), в якому просило:

визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Черкаської міської ради від 13 грудня 2022 року №1123 «Про дострокове розірвання в односторонньому порядку договору на перевезення автомобільним транспортом від 18 березня 2021 року №7-21».

Одночасно з адміністративним позовом Приватним акціонерним товариством «Черкаське автотранспортне підприємство 17127» подано заяву про забезпечення позову, у якій просив вжити заходів забезпечення позову шляхом:

зупинення дії рішення Виконавчого комітету Черкаської міської ради від 13 грудня 2022 року №1123 «Про дострокове розірвання в односторонньому порядку договору на перевезення автомобільним транспортом від 18 березня 2021 року №7-21» до набрання судовим рішенням у справі законної сили;

заборони Виконавчому комітету Черкаської міської ради вчиняти певні дії, а саме: укладати з іншим перевізником короткостроковий терміном на три календарні місяці договір на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на маршруті загального користування №5 «Вулиця Генерала Момота - ВАТ ЧЛФЗ «Аврора» до набрання судовим рішенням у справі законної сили.

Обґрунтовуючи заяву про забезпечення позову позивач послався на очевидну протиправність оскаржуваного рішення Виконавчого комітету Черкаської міської ради.

Так, позивач зазначив, що оскаржуване рішення прийнято з порушенням порядку, установленого пунктом 55 постанови Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2008 року №1081, який передбачає, що організатор конкурсу зобов`язаний забезпечити дострокове розірвання договору з автомобільним перевізником-переможцем конкурсу у разі наявності фактів порушення ним умов договору та встановлює, що розірвання договору відбувається після невиконання надісланого організатором попередження такому перевізникові про недопущення порушення умов договору. За твердженням позивача, він не отримував жодного письмового попередження щодо невиконання умов договору від 18 березня 2021 року №7-21. Крім того, у порядку частини другої статті 188 Господарського кодексу України письмові пропозиції щодо дострокового розірвання (ініціювання) від Виконавчого комітету Черкаської міської ради не надходили.

Позивач також вказав на те, що подальша практична реалізація рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 13 грудня 2022 року №1123 про дострокове розірвання в односторонньому порядку договору на перевезення пасажирів унеможливить ефективний захист та поновлення прав позивача в ході судового процесу, оскільки призведе до припинення господарської діяльності, що означатиме фактичне закриття транспортного підприємства та тяжких фінансових втрат, а відновити господарську діяльність на означеному маршруті №5 буде вкрай складно з огляду на передачу цих маршрутів іншим перевізникам.

Крім цього, у разі укладення короткострокового договору з іншим перевізником доведеться докладати додаткових зусиль та звертатись до судів з позовами про визнання таких договорів недійсними.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Ухвалою Черкаського адміністративного суду міста Києва від 30 грудня 2022 року заяву Приватного акціонерного товариства «Черкаське автотранспортне підприємство 17127» задоволено.

Зупинено дію рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 13 грудня 2022 року №1123 «Про дострокове розірвання в односторонньому порядку договору на перевезення автомобільним транспортом від 18 березня 2021 року №7-21» до набрання законної сили рішенням суду у справі №580/6477/22.

Заборонено виконавчому комітету Черкаської міської ради вчиняти дії щодо укладення з іншим перевізником договору на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на маршруті загального користування №5 «Вулиця Генерала Момота ВАТ ЧЛФЗ «Аврора» до набрання законної сили рішенням суду у справі №580/6477/22.

Задовольняючи заяву про забезпечення позову, суд першої інстанції виходив з того, що невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду у разі задоволення позову.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 квітня 2023 року скасовано ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 30 грудня 2022 року, відмовлено у задоволенні заяви Приватного акціонерного товариства «Черкаське автотранспортне підприємство 17127» про забезпечення позову.

Відмовляючи у задоволенні заяви про забезпечення позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що в матеріалах справи відсутні докази того, що невжиття заходів забезпечення позову якимось чином може ускладнити чи зробити неможливим виконання рішення суду. Окрім того, суд апеляційної інстанції уважав, що обставини порушення відповідачем процедури розірвання договору на перевезення пасажирів підлягають перевірці під час розгляду справи по суті. При цьому очевидних ознак протиправності оскаржуваного рішення апеляційним судом не встановлено.

Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування

У касаційній скарзі Приватне акціонерне товариство «Черкаське автотранспортне підприємство 17127», покликаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі ухвалу суду першої інстанції.

Скаржник вказує на очевидну протиправність оскаржуваного рішення та ту обставину, що невжиття заходів забезпечення позову унеможливить ефективний захист та поновлення прав позивача, позаяк припинення господарської діяльності на маршруті № 5 призведе до зупинення господарської діяльності та закриття підприємства.

Позиція інших учасників справи

Від Виконавчого комітету Черкаської міської ради надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому останній, не погоджуючись з доводами Приватного акціонерне товариство «Черкаське автотранспортне підприємство 17127», просить відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити оскаржуване рішення без змін.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 01 червня 2023 року (судді: Загороднюк А.Г., Єресько Л.О., Соколов В.М.) визнано поважними причини пропуску Приватним акціонерним товариством «Черкаське автотранспортне підприємство 17127» строку на касаційне оскарження постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 квітня 2023 року та поновлено цей строк; відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Приватного акціонерного товариства «Черкаське автотранспортне підприємство 17127» на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 квітня 2023 року у справі № 580/6477/22.

Ухвалою Верховного Суду (суддя: Загороднюк А.Г.) від 13 вересня 2023 року призначено справу до розгляду.

Джерела права та акти їхнього застосування, оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини першої статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Забезпечення позову - це надання позивачеві тимчасової правової охорони його прав та інтересів, за захистом яких він звернувся до суду, до вирішення спору судом та набрання рішенням суду законної сили. Заходи забезпечення позову є втручанням суду у спірні правовідносини до їх вирішення, тому вони повинні застосовуватися судом з підстав та в порядку, прямо передбаченому законом.

Згідно із частиною другою статті 150 КАС України забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:

1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або

2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Водночас підстави забезпечення позову, передбачені частиною другою статті 150 КАС України, є оціночними, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

За умовами статті 151 КАС України позов може бути забезпечено: зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; забороною відповідачу вчиняти певні дії; забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

При розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.

Згідно із Рекомендаціями №R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13.09.1989, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.

Тобто, інститут забезпечення позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.

При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.

Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

Адекватність заходу забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.

Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.

Аналогічні висновки містяться, зокрема, у постановах Верховного Суду від 05 березня 2019 року у справі №826/16911/18, від 25 квітня 2019 року у справі №826/10936/18, від 26 червня 2019 року у справі №826/13396/18, від 30 вересня 2019 року у справах №420/5553/18, №640/868/19, №1840/3517/18, від 29 січня 2020 року у справі №640/9167/19, від 20 травня 2021 року у справі №640/29749/20 та від 11 січня 2022 року у справі №640/18852/21.

Предмет оскарження у цій справі становить рішення Виконавчого комітету Черкаської міської ради від 13 грудня 2022 року №1123, яким достроково розірвано договір на перевезення автомобільним транспортом від 18 березня 2021 року № 7-21 (автобусний маршрут № 5 «Вулиця Генерала Момота - ВАТ ЧЛФЗ «Аврора»), укладений з Приватним акціонерним товариством «Черкаське АТП 17127», в односторонньому порядку.

Необхідність вжиття заходів забезпечення позову позивач пов`язує з тим, що оскаржуване рішення прийнято з порушенням порядку дострокового розірвання договору, що, з погляду позивача, вказує на його очевидну протиправність. При цьому реалізація такого рішення, за доводами позивача, призведе до неможливості поновлення порушених прав позивача та негативних наслідків у вигляді закриття підприємства та тяжких фінансових втрат.

В ухвалі про забезпечення адміністративного позову суд першої інстанції виклав зміст доводів Приватного акціонерного товариства «Черкаське автотранспортне підприємство 17127» та зазначив про їхню достатню обґрунтованість, що, за висновком суду, дає підстави для вжиття заходів забезпечення позову, оскільки невжиття таких заходів може істотно ускладнити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду.

Постанову про скасування ухвали суду першої інстанції та відмову в задоволенні заяви Приватного акціонерного товариства «Черкаське автотранспортне підприємство 17127» суд апеляційної інстанції мотивував тим, що позивач не надав жодних доказів на підтвердження того, що невжиття заходів забезпечення позову може ускладнити чи зробити неможливим виконання рішення суду. Стосовно аргументів про порушення відповідачем процедури розірвання договору на перевезення пасажирів суд апеляційної інстанції зазначив, що вказані обставини підлягають перевірці під час розгляду справи по суті, водночас судом не встановлено очевидних ознак протиправності рішення Виконавчого комітету Черкаської міської ради від 13 грудня 2022 року № 1123.

Колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що визначені позивачем підстави для забезпечення позову про наявність ознак, які свідчать про очевидність протиправності оскаржуваного рішення, у цьому випадку, може бути виявлена судом тільки на підставі з`ясування фактичних обставин справи, а також оцінки належності, допустимості і достовірності як кожного доказу окремо, так і достатності та взаємного зв`язку наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності.

Суд, який застосовує заходи забезпечення позову з підстав очевидності ознак протиправності оскарженого рішення, на основі наявних у справі доказів повинен бути переконаний, що рішення явно суперечить вимогам закону за критеріями, передбаченими частиною другою статті 2 КАС України, порушує права, свободи або інтереси позивача і вжиття заходів забезпечення позову є способом запобігання істотним та реальним негативним наслідкам цього порушення.

Твердження про «очевидність» порушення до розгляду справи по суті є висновком, який свідчить про правову позицію суду наперед. Тому застосування заходів забезпечення позову з цієї підстави допускається у виключних випадках.

Водночас зі змісту оскаржуваного судового рішення слідує, що суд апеляційної інстанції не встановив обставин, які надають підстави стверджувати, що оскаржуване рішення Виконавчого комітету Черкаської міської ради явно суперечить вимогам закону та порушує права або інтереси позивача, і вжиття заходів забезпечення позову є способом запобігання істотним та реальним негативним наслідкам цього порушення.

Сам собою факт прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, яке стосується прав та інтересів заявника, та обмежує його діяльність, не може автоматично свідчити про те, що таке рішення є очевидно протиправним і невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити виконання рішення суду, а факт порушення прав та інтересів позивача підлягає доведенню у встановленому законом порядку.

З приводу доводів позивача про те, що припинення господарської діяльності Приватного акціонерного товариства «Черкаське автотранспортне підприємство 17127» на маршруті №5 «Вулиця Генерала Момота - ВАТ ЧЛФЗ «Аврора» призведе до зупинення господарської діяльності підприємства, судом апеляційної інстанції слушно зазначено, що позивачем не надано доказів того, що маршрут загального користування №5 в м. Черкаси є єдиним на якому позивач надає послуги з перевезення пасажирів автомобільним транспортом.

Покликання ж позивача на те, що внаслідок реалізації оскаржуваного рішення Виконавчого комітету Черкаської міської ради він зазнає значних фінансових втрат, Суд визнає лише його оціночним судженням, з огляду на відсутність у заяві про забезпечення позову або долучених до неї документах відповідних обґрунтованих розрахунків.

Верховний Суд наголошує на тому, що безумовно, рішення чи дії суб`єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб`єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно. Проте Суд звертає увагу, що відповідно до статті 150 КАС України зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.

Окрім того, Верховний Суд звертає увагу на те, що забезпечення позову шляхом заборони Виконавчому комітету Черкаської міської ради укладати на час вирішення справи в суді договори з іншими перевізниками впливає на інтереси територіальної громади м. Черкас, тобто стосується необмеженого кола осіб, права та інтереси яких можуть бути порушені відповідним заходом забезпечення позову.

З огляду викладене вище, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції щодо відсутності передбачених процесуальним законом підстав для застосування заходів забезпечення позову у цьому спорі.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги.

Згідно з частиною першою статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Ураховуючи викладене, Суд уважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення без змін.

Судові витрати

З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства «Черкаське автотранспортне підприємство 17127» залишити без задоволення.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 квітня 2023 року у справі №580/6477/22 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач судді А.Г. Загороднюк Л.О. Єресько В.М. Соколов