Історія справи

Ухвала КАС ВП від 03.05.2018 року у справі №826/25318/15

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 липня 2021 року

м. Київ

справа № 826/25318/15

адміністративне провадження №К/9901/48149/18 К/9901/48244/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Бучик А. Ю.,

суддів: Мороз Л. Л., Рибачука А. І.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційні скарги ОСОБА_1, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 29 листопада 2017 року (суддя Бояринцева М. А.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2018 року (колегія суддів: Губська Л. В., Вівдиченко Т. Р., Федотов І. В. ) у справі № 826/25318/15 за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, треті особи - Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, Державне підприємство "Державний інститут судових економіко-правових та технічних експертних досліджень", про визнання нечинним наказів,

ВСТАНОВИВ:

В листопаді 2015 року ОСОБА_1 звернулася до суду з даним позовом, в якому просила визнати нечинним наказ Міністерства юстиції України від 18.05.2015 №713/5 "Про перейменування Державного підприємства "Державний інститут комплексних техніко-економічних досліджень" та затвердження нової редакції статуту з наступними внесеними до нього та до статуту, затвердженого ним, змінами та доповненнями та про визнання нечинним наказу від 05.07.16 № 1837/5, яким затверджено нову редакцію Статуту Державного підприємства "Державний інститут судових економіко-правових та технічних експертних досліджень".

Позов обгрунтовано тим, що згідно з новою редакцією статуту змінено мету та напрямки діяльності підприємства на порушення вимог Закону України "Про управління об'єктами державної власності" і фактично означає реструктуризацію підприємства, його реорганізацію у вигляді перетворення, яка вчинена без зміни організаційно-правової форми. Водночас згідно постанови Кабінету Міністрів України від 04.03.2015 №83 підприємство віднесене до переліку об'єктів державної власності, що мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави, а відповідно до п. 22, 23 ч. 2 ст. 5 Закону України "Про управління об'єктами державної власності" Кабінет Міністрів України погоджує умови приватизації і реструктуризації об'єктів державної власності, що мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави, а також здійснює погодження реорганізації підприємств державного сектора економіки, що мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави. Оскаржувані накази видано без погодження з Кабінетом Міністрів України.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 29 листопада 2017 року, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2018 року, в задоволені адміністративного позову відмовлено.

Не погоджуючись з судовими рішеннями, позивач та третя особа Міністерство економічного розвитку і торгівлі України подали касаційні скарги, в яких, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просять їх скасувати та ухвалити нове, яким позов задовольнити.

Позивач в обгрунтування касаційної скарги зазначає ті ж доводи, що в обгрунтування позовних вимог. Вказує, що її право безпосередньо порушено, оскільки внаслідок реорганізації ДП "Державний інститут судових економіко-правових та технічних експертних досліджень" унеможливлюється право на її поновлення на роботі.

Третя особа в обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що судом апеляційної інстанції не надано оцінки доводам Мінекономрозвитку, зазначеним у заяві про приєднання до апеляційної скарги. Головною метою діяльності Інституту відповідно до нової редакції статуту визначено "задоволення потреб органів досудового розслідування, судових органів, інших державних органів, а також фізичних та юридичних осіб у забезпеченні їх незалежною, кваліфікованою та об'єктивною експертизою". Проте нова редакція статуту та відповідно перепрофілювання діяльності Інституту суперечить інтересам Мінекономрозвитку та намірам Уряду щодо Інституту. Вказує, що ч. 1 ст. 5 Закону України "Про управління об'єктами державної власності" визначено, що Кабінет Міністрів України є суб'єктом управління, що визначає об'єкти управління державної власності, стосовно яких виконує функції з управління, а також об'єкти управління державної власності, повноваження з управління якими передаються іншим суб'єктам управління, визначеним ч. 1 ст. 5 Закону України "Про управління об'єктами державної власності", проте відповідного рішення ним не приймалось.

Ухвалами Верховного Суду від 11.05.2018 та 30.05.2018 відкрито касаційні провадження.

Відзиви на касаційну скаргу не надходили.

У зв'язку з відсутністю клопотань від всіх учасників про участь в судовому засіданні, справа розглядається в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів прийшла до висновку, що касаційна скарга ОСОБА_1 задоволенню не підлягає, а касаційна скарга Мінекономрозвитку підлягає частковому задоволенню з таких підстав.

Судами встановлено, що 06.04.1998 Кабінетом Міністрів України прийнято постанову №453 "Про перелік підприємств, установ і організацій, що належать до сфери управління Міністерства промислової політики", яким віднесено Державне підприємство "Державний інститут комплексних техніко-економічних досліджень" до сфери управління вказаного Міністерства.

31.10.2011 Кабінетом Міністрів України прийнято постанову №1114 "Про передачу цілісного майнового комплексу державного підприємства "Державний інститут комплексних техніко-економічних досліджень", згідно з якою прийнято пропозицію Державної реєстраційної служби щодо передачі цілісного майнового комплексу державного підприємства "Державний інститут комплексних техніко-економічних досліджень" до її сфери управління.

21.01.2015 Кабінетом Міністрів України з метою оптимізації діяльності центральних органів виконавчої влади системи юстиції, раціонального використання бюджетних коштів та на виконання п. 9 розділу III "Прикінцеві положення" Закону України від 28.12.14 № 76-VIII "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, законодавчих актів України" щодо скорочення чисельності працівників державних органів на 20 відсотків, - прийнято постанову №17 "Питання оптимізації діяльності центральних органів виконавчої влади системи юстиції", п. 5 якої віднесено цілісні майнові комплекси державних підприємств "Інформаційно-ресурсний центр" та "Державний інститут комплексних техніко-економічних досліджень" до сфери управління Міністерства юстиції.

В подальшому, Міністерством юстиції України прийнято наказ від 18.05.2015 №713/5 "Про перейменування Державного підприємства "Державний інститут комплексних техніко-економічних досліджень" та затвердження нової редакції статуту", яким перейменовано державне підприємство "Державний інститут комплексних техніко-економічних досліджень" у державне підприємство "Державний інститут судових економіко-правових та технічних експертних досліджень"; затверджено нову редакцію статуту.

27.05.2015 до статуту державного підприємства "Державний інститут комплексних техніко-економічних досліджень" були внесені зміни.

Крім того, Наказом Міністерства юстиції України від 05.07.2016 № 1837/5 затверджено нову редакцію Статуту державного підприємства, проте головною метою діяльності підприємства залишено "задоволення потреб органів досудового розслідування, судових органів, інших державних органів, а також фізичних та юридичних осіб у забезпеченні їх незалежною, кваліфікованою та об'єктивною експертизою".

Вважаючи накази протиправними з мотивів, які наведені вище, позивач звернулася до суду з цим позовом.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, виходив з того, що оскаржувані накази винесені на підставі та в межах повноважень в спосіб, визначений законом.

Суд апеляційної інстанції зазначив, що оскаржуваними наказами Мін'юсту жодні права позивача не порушуються. Зазначив, що станом на час звернення до суду позивач обіймала посаду завідувачки відділу проблем зовнішньоекономічної діяльності державного підприємства "Державний інститут комплексних техніко-економічних досліджень", а з грудня 2015 року звільнена. Отже, скасування оскаржуваних наказів (у разі визнання їх протиправними) жодним чином не вплинуть на поновлення позивачки на посаді, про що наголошував у суді представник позивача, обґрунтовуючи наявність порушеного право позивачки та спосіб його судового захисту.

Колегія суддів, дослідивши спірні правовідносини, зазначає таке.

Згідно зі ст. 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Завданням адміністративного судочинства, згідно з ч. 1 ст. 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час звернення до суду та розгляду справи судом першої інстанції), є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

В контексті завдань адміністративного судочинства (ст. 2 КАС України) звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.

Заінтересованість повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача.

Заінтересованість повинна мати об'єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому. Тому для відкриття провадження у справі недостатньо лише твердження позивача, наведеного у позовній заяві, про порушення права, свободи або законного інтересу.

Статтею 6 КАС України встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому Статтею 6 КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Аналогічні за змістом ст. 2 та 5 КАС України в чинній редакції.

За своїм смисловим навантаженням термін "законний інтерес" є тотожним "охоронюваному законом інтересу", оскільки саме законність обумовлює надання інтересу правової охорони.

Поняття законного (охоронюваного законом) інтересу міститься в рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі № 1-10/2004, згідно з яким поняття "охоронюваний законом інтерес" у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "права", треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Ознаки, притаманні законному інтересу, визначені у вже згадуваному рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі № 1-10/2004. Поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який:

а) виходить за межі змісту суб'єктивного права;

б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони;

в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб;

г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права;

д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом;

є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом.

Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. Розмежовуючи суб'єктивне право, і пов'язаний з ним інтерес, Конституційний Суд України зазначає, що перше є особливим дозволом, тобто дозволом, що відображається у відомій формулі: "Дозволено все, що передбачено у законі", а друге - простим дозволом, тобто дозволом, до якого можна застосовувати не менш відоме правило: "Дозволено все, що не забороняється законом".

Інтерес, навіть перебуваючи під охороною закону чи права, на відміну від суб'єктивного права, не має такої правової можливості, як останнє, оскільки не забезпечується юридичним обов'язком іншої сторони. Законний інтерес відбиває лише легітимне прагнення свого носія до того, що не заборонено законом, тобто тільки його бажання, мрію, потяг до нього, а отже - й не юридичну, а фактичну (соціальну) можливість.

Це прагнення у межах сфери правового регулювання до користування якимось конкретним матеріальним або нематеріальним благом. Відмінність такого блага від блага, яке охоплюється змістом суб'єктивного права, полягає в тому, що користування благом, на яке особа має право, визначається можливістю в рамках закону, а до якого має законний інтерес - без вимог певних дій від інших осіб або чітко встановлених меж поведінки.

З огляду на вимоги статтей 2, 6 КАС України (статтей 2, 5 КАС України в чинній редакції), об'єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб'єктом владних повноважень.

Для визначення інтересу як об'єкту судового захисту в порядку адміністративного судочинства, окрім загальних ознак інтересу, він повинен містити спеціальні, визначені КАС України. Якщо перша група ознак необхідна для віднесення тієї чи іншої категорії до інтересу, то друга - дозволяє кваліфікувати такий інтерес як об'єкт судового захисту в адміністративному судочинстві.

Зі змісту наведених правових норм випливає, що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки:

(а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання;

(б) пов'язанний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;

(в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;

(г) є персоналізованим (суб'єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово "її");

(д) суб'єктом порушення позивач вважає суб'єкта владних повноважень.

Вказана правова позиція сформована в постанові Верховного Суду від 20.02.2019 у справі № 522/3665/17

При з'ясуванні статусу позивача як "потерпілого", Суд керується практикою, напрацьованою Європейським судом з прав людини. Поняття "потерпілий" має автономне значення (не залежить від національного законодавства) і має значення лише для цілей застосування Конвенції. Водночас, підходи ЄСПЛ мають важливе методологічне значення для розвитку практики національних судів.

Щодо скарг, які стосуються компаній, Суд вважає, що фізична особа не може скаржитися на порушення своїх прав під час судового розгляду, стороною якого він або вона не є, навіть якщо він або вона був акціонером і (або) директором компанії, яка є стороною судового розгляду. Незважаючи на те, що в певних обставинах єдиний власник компанії може вимагати визнання його / її "жертвою" в значенні статті 34 Конвенції у випадках, коли щодо його або її компанії були вжиті оспорювані заходи, в інших випадках ігнорування правоздатності компанії може бути виправдано тільки у виняткових обставинах, зокрема, коли явно встановлено, що компанія не має можливості звернутися до Суду через органи, засновані на підставі її статуту, або (в разі ліквідації) через своїх арбітражних керуючих (Centro Europa 7 S.r. l. та Ді Стефано проти Італії [ВП], № 38433/09, п. 92, від 7 червня 2012).

Відповідно до частини 2 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Відтак, вирішальним в цій справі є визначення наявності порушеного права або охоронюваного інтересу та чи поширюється дія оскаржуваних наказів на позивача.

Як встановлено судами та підтверджено матеріалами справи, оскаржуваними наказами Міністерство юстиції України від 18.05.2015 №713/5 та від 05.07.2016 № 1837/5 перейменовано державне підприємство "Державний інститут комплексних техніко-економічних досліджень" у державне підприємство "Державний інститут судових економіко-правових та технічних експертних досліджень" та затверджено нову редакцію статуту, головною метою діяльності підприємства залишено "задоволення потреб органів досудового розслідування, судових органів, інших державних органів, а також фізичних та юридичних осіб у забезпеченні їх незалежною, кваліфікованою та об'єктивною експертизою".

Відтак до кола осіб, на яких поширюється дія оскаржуваних наказів, зокрема є Державне підприємство "Державний інститут судових економіко-правових та технічних експертних досліджень", проте він не є позивачем.

Суть внесених змін стосується питань підпорядкування ДП "Державний інститут судових економіко-правових та технічних експертних досліджень" та напрямків та мети діяльності підприємства.

Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, що внесені зміни жодним чином не стосуються прав ОСОБА_1, яка станом на день звернення до суду з позовом обіймала посаду завідувачки відділу проблем зовнішньоекономічної діяльності державного підприємства "Державний інститут комплексних техніко-економічних досліджень", а з грудня 2015 року звільнена згідно наказу ДП "Державний інститут судових економіко-правових та технічних експертних досліджень" від 09.12.2015 №135к на підставі п. 4 ст. 40 КЗпП України (за прогули).

Суд касаційної інстанції дійшов висновку, що доводи позивача є абстрактними, не містять жодного обгрунтування негативного впливу оскаржуваного рішення на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивача. Це свідчить про відсутність предмету захисту у суді, адже позивачем не визначено права, свободи чи інтересу, які мають бути захищені (поновлені) у судовому порядку, що фактично вказує на безпредметність заявленого позову. Позивачем не визначено, з якими конкретними матеріальними або нематеріальними благом пов'язані її інтереси та що ці інтереси належать саме позивачу.

Отже, колегія суддів дійшла висновку про відсутність матеріально-правової заінтересованості позивача, що є самостійною і достатньою підставою для відмови у задоволенні позову.

Проте колегія суддів звертає увагу, що 13.02.2018 Міністерство економічного розвитку і торгівлі України подало до суду апеляційної інстанції заяву про приєднання до апеляційної скарги ОСОБА_1, яка прийнята судом.

Водночас судом апеляційної інстанції не надано оцінки доводам Мінекономрозвитку, зазначеним у заяві про приєднання до апеляційної скарги, про що наголошує третя особа в касаційній скарзі.

Відповідно до частини 2 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Відтак, наявні підстави для скасування постанови суду апеляційної інстанції з направленням справи на новий розгляд в межах розгляду вимог та доводів Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, зазначених в заяві про приєднання до апеляційної скарги.

Керуючись ст.ст. 345, 349, 350, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Касаційну скаргу Міністерства економічного розвитку і торгівлі України задовольнити частково.

Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2018 року скасувати.

Справу № 826/25318/15 направити на новий розгляд до Шостого апеляційного адміністративного суду.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А. Ю. Бучик

Судді: Л. Л. Мороз

А. І. Рибачук