Історія справи

Ухвала КАС ВП від 02.12.2020 року у справі №620/2645/20

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 травня 2021 року

м. Київ

справа № 620/2645/20

адміністративне провадження № К/9901/30746/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Бучик А. Ю.,

суддів: Мороз Л. Л., Рибачука А. І.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду 12.08.2020 (Житняк Л. О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду 12.10.2020 (колегія суддів: Кучма А. Ю., Аліменко В. О., Безименна Н. В. ) у справі №620/2645/20 за позовом керівника Бахмацької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Чернігівської обласної державної адміністрації до Державного підприємства "Борзнянське лісове господарство" про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИЛ

Керівник Бахмацької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Чернігівської обласної державної адміністрації звернувся до суду з позовом, в якому просив:

- визнати незаконною бездіяльність відповідача з питання не винесення меж заповідного урочища "Коропський бір" та не закріплення його меж в натурі (на місцевості) та зобов'язати відповідача відповідно до вимог чинного законодавства України забезпечити організацію проведення робіт із винесення меж заповідного урочища "Коропський бір" загальною площею 416 га та закріплення їх в натурі (на місцевості).

Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 серпня 2020 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2020 року, позовну заяву Керівника Бахмацької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Чернігівської обласної державної адміністрації до Державного підприємства "Борзнянське лісове; господарство" про визнання незаконною бездіяльність та зобов'язання вчинити певні дії залишено без розгляду.

Постановляючи оскаржувану ухвалу, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що позивачем не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду, з наданням належних доказів, які б підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва інтересів держави у суді, тому позов підлягає залишенню без розгляду на підставі п.2 ч.1 ст.240 КАС України.

Заступник керівника Чернігівської обласної прокуратури подав касаційну скаргу на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 12.08.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.10.2020, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Касаційна скарга обгрунтована тим, що судами попередніх інстанцій порушено ст. 53, 240 КАС України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII (надалі - ~law11~) і наголошує, що при зверненні до суду ним було обґрунтовано наявність у даній справі порушення інтересів держави. Вказує на бездіяльність Чернігівської обласної державної адміністрації, що є достатньою підставою для звернення до суду з цим позовом в частині захисту інтересів держави по охороні об'єктів природно-заповідного фонду.

Ухвалою Верховного Суду від 23.12.2020 відкрито касаційне провадження.

Від Державного підприємства "Борзнянське лісове господарство" надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. На обґрунтування відзивів посилається на дотримання норм процесуального права судами попередніх інстанцій та необґрунтованість і безпідставність касаційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Згідно з частинами 3 -5 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених частинами 3 -5 ст. 53 КАС України.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

~law12~ "Про прокуратуру" передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає у чому полягає порушення інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту і зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень на звернення до суду з позовом прокурор зазначає про це в позовній заяві та в такому випадку прокурор набуває статусу позивача. Підставою для представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Відтак, виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Аналіз положень ~law13~ дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Колегія суддів звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб'єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

У Рішенні від 05.06.2019 №4-р (II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду від
20.09.2018 у справі №924/1237/17, від 23.10.2018 у справі №906/240/18, від
01.11.2018 у справі №910/18770/17, від 07.12.2018 у справі №924/1256/17, від
19.02.2019 у справі №925/226/18, від 25.09.2019 у справі №201/5279/16, від
30.09.2019 у справі №802/4083/15-а.

Саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків тощо).

Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду від 10.10.2019 у справі №0440/6738/18.

Як вбачається з матеріалів справи, керівник Бахмацької місцевої прокуратури у поданому до суду позові, як на наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, вказав, що уповноважений орган Чернігівська обласна державна адміністрація, з позовом до суду не зверталася та жодних дієвих заходів, спрямованих на забезпечення вирішення питання щодо винесення меж заповідного урочища "Коропський бір" та закріпленні його меж в натурі (на місцевості) не вживала, обмежившись направленням до органів місцевого самоврядування листа, що має виключно інформаційний характер, та не може свідчити про активну поведінку уповноваженого органу, спрямовану на усунення порушення вимог законодавства у сфері охорони об'єктів природно-заповідного фонду.

Разом із тим, у структурі Чернігівської обласної державної адміністрації наявний Департамент екології та природних ресурсів, згідно підпункту 1 пункту 5 Положення про Департамент екології та природних ресурсів Чернігівської ОДА, затвердженого розпорядженням голови обласної державної адміністрації від
31.01.2019 №46, одним з основних завдань якого є забезпечення реалізації державної політики в галузі охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів на території Чернігівської області. Згідно пункту 2 зазначеного Положення Департамент є юридичною особою публічного права.

Департамент листом від 29.05.2020 №08-07/1535 повідомив Бахмацьку місцеву прокуратуру про те, що обласною державною адміністрацією вживалися заходи щодо забезпечення організації робіт із винесення меж в натурі територій та об'єктів природно-заповідного фонду, а саме: переліком видатків на 2019 рік за рахунок коштів природно охоронного фонду передбачалися кошти в сумі 700 тис. грн. на розробку проектів землеустрою щодо організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду. По даному заходу двічі оголошувався конкурс на проведення закупівлі. Однак, жодного разу торги не відбулися. За рахунок коштів обласного фонду охорони навколишнього природного середовища у 2015-2016 роках було виготовлено 23 інформаційно-охоронних знаки на об'єкти природно-заповідного фонду місцевого значення Борзнянського району, в тому числі 2 штуки на заповідне урочище місцевого значення "Коропський бір". 17.09.2019 направлено лист органам місцевого самоврядування області щодо необхідності проведення відповідної роботи. 27.05.2020 направлено листи до райдержадміністрації щодо надання інформації про встановлення інформаційно-охоронних знаків, виготовлених за рахунок коштів обласного фонду охорони навколишнього природного середовища у 2015-2016 роках з підтверджуючими матеріалами.

Судами не встановлено обставин, які б давали підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання Чернігівською обласною державною адміністрацією, яка є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо захисту інтересів держави. Сама по собі обставина не звернення позивача з позовом протягом певного періоду, без з'ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неналежне виконання таким органом своїх функцій із захисту інтересів держави.

Суди дійшли вірного висновку, що прокурор фактично звернувся до суду з позовом на захист прав та інтересів Чернігівської обласної державної адміністрації, яка є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю щодо здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів держави у судовому порядку.

Фактичною підставою для звернення до суду стала незгода прокурора з бездіяльністю Чернігівської обласної державної адміністрації та Департаменту екології та природних ресурсів Чернігівської ОДА, а не відсутність відповідного органу, який може захищати інтереси держави. Звертаючись до суду, прокурор перебирає на себе компетенцію відповідного уповноваженого органу та намагається зобов'язати відповідача до вчинення певних дій у судовому порядку, оскільки уповноваженими на це органами цього здійснено протиправно (на думку позивача) не було.

Крім того, відповідно до приписів частини першої статті 62 Закону України від
16.06.1992 №2456-XII "Про природно-заповідний фонд України" державний контроль за додержанням режиму територій та об'єктів природно-заповідного фонду здійснюється центральним органом виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища, його органами на місцях та іншими спеціально уповноваженими державними органами.

Відповідно до ст.16 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" державними органами управління в галузі охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів є центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, а на території Автономної Республіки Крим - орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища та інші державні органи, до компетенції яких законами України віднесено здійснення зазначених функцій.

Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що прокурором не доведено, що Чернігівська обласна державна адміністрація, до компетенції якої віднесені повноваження щодо здійснення охорони та нагляду за збереженням навколишнього природного середовища та захисту об'єктів природо-заповідного фонду, не здійснює або не належним чином здійснює захист інтересів держави у даній сфері.

Пунктом 1 частини 1 статті 240 КАС України передбачено, що суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Таким чином, суди попередніх інстанції, з'ясувавши, що виняткові випадки для звернення Заступника прокурора до суду з відповідним адміністративним позовом відсутні, на основі правильного застосування норм процесуального права дійшли обґрунтованого висновку про наявність підстав для залишення позову без розгляду.

За приписами частини 1 статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених частини 1 статті 350 КАС України межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - залишенню без змін.

Керуючись статтями 341, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури залишити без задоволення.

Ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду 12.08.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду 12.10.2020 залишити без змін.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А. Ю. Бучик

Судді Л. Л. Мороз

А. І. Рибачук