Історія справи

Ухвала КАС ВП від 22.03.2018 року у справі №806/1243/17
Постанова КАС ВП від 13.04.2022 року у справі №806/1243/17

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 квітня 2022 року

м. Київ

справа № 806/1243/17

провадження № К/9901/3555/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Стрелець Т.Г., Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Житомирської обласної ради, третя особа - Приватне підприємство «ДБР-3», про визнання незаконним та скасування рішення, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду у складі судді Токаревої М.С. від 20 листопада 2017 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Сушка О.О.. Совгири Д.І.. Сушка О.О. від 17 грудня 2019 року,

УСТАНОВИВ:

Вступ

1. Відповідачем прийнято рішення, яким погоджено надання спеціального дозволу на користування надрами третій особі. Уважаючи рішення відповідача незаконним, оскільки прийняте з грубим порушенням норм Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту обласної ради, позивач звернувся до суду з позовом.

2. Зважаючи на підстави позову, обставини справи та доводи касаційної скарги при розгляді справи, Суду слід встановити: 1) чи дотримано відповідачем при прийнятті оскаржуваного рішення процедуру його прийняття? 2) чи впливають процедурні порушення на правильність рішення? 3) чи виконано судом апеляційної інстанції, при новому перегляді рішення суду першої інстанції, вимоги частини п`ятої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно якої висновки і мотиви, з яких скасовані рішення, є обов`язковими для суду першої або апеляційної інстанції при новому розгляді справи?

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

3. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Житомирської обласної ради, третя особа - Приватне підприємство «ДБР-3», у якому просив:

- визнати незаконним та скасувати рішення Житомирської обласної ради від 23 лютого 2017 року № 522 «Про розгляд клопотання Державної служби геології та надр України щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ПП «ДБР-3».

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2017 року у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 було відмовлено.

5. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив із того, що оскаржуване рішення прийнято в межах повноважень та у спосіб, що передбачені статтями 43, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

6. Оскаржуване рішення прийнято з дотриманням порядку, визначеного Регламентом роботи обласної ради VІІ скликання від 26 листопада 2015 року.

7. До повноважень відповідача законом не віднесено перевірка обставин впливу видобутку корисних копалин на навколишнє середовище.

8. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2018 року рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2017 року скасовано та ухвалено нове рішення, яким позовні вимоги задоволено.

9. Задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що на голосування ради було поставлено питання, яке не виносилось на розгляд сесії. У порушення вимог Регламенту головуючий поставив на обговорення питання не рішення профільного комітету про відмову у наданні погодження, а питання про позитивне вирішення заяви про надання відповідного погодження на користування надрами.

10. При підготовці до розгляду та в процесі прийняття спірного рішення не було забезпечено прозорого та доступного розповсюдження важливої інформації щодо техногенної безпеки та розробки Південної ділянки Давидківського родовища ільменіт-апатитових руд.

11. Права позивача порушені, оскільки він є тією особою (зацікавленою громадськістю), яка має серед інших прав, право на доступ до інформації та доступ до правосуддя у випадку порушення її прав та законних інтересів.

12. Постановою Верховного Суду від 24 жовтня 2019 року постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2018 року скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

13. Направляючи справу на новий апеляційний розгляд, Верховний Суд виходив із того, що суд апеляційної інстанції не досліджував оскаржуване рішення на відповідність критеріям, визначеним статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України, а обмежився лише встановленням фактів процедурних порушень під час прийняття такого рішення, залишивши поза увагою зміст та суть спірних правовідносин. Суд апеляційної інстанції обмежився лише встановленням фактів процедурних порушень під час прийняття такого рішення, не дослідивши того, чи могли такі порушення вплинути на правильність цього рішення.

14. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2019 року рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2019 року залишено без змін.

15. Залишаючи рішення суду першої інстанції без змін, суд апеляційної інстанції виходив з того, що саме по собі порушення процедури прийняття рішення суб`єктом владних повноважень може бути підставою для його скасування лише за тієї умови, що таке порушення вплинуло або могло вплинути на правильність оскаржуваного рішення. У цій справі, враховуючи обставини прийняття оскаржуваного рішення, формальне недотримання черговості голосування за проекти рішень, не вплинула на результат його прийняття, про що свідчить голосування депутатів за повернення до повторного голосування.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

16. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернувся із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2019 року, та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

17. Судами попередніх інстанцій установлено, що до Житомирської обласної ради надійшло звернення Державної служби геології та надр України від 06 січня 2017 року щодо погодження видачі спеціального дозволу на користування надрами ряду підприємств, у тому числі, Приватному підприємству «ДБР-3».

18. Рішенням Житомирської обласної ради від 23 лютого 2017 року № 522 погоджено надання спеціального дозволу на користування надрами Приватному підприємству «ДБР-3» з метою видобування ільменіт-апатитових руд Південної ділянки Давидківського родовища, що знаходиться у Народицькому районі Житомирської області.

19. Уважаючи рішення Житомирської обласної ради від 23 лютого 2017 року № 522, яким погоджено надання спеціального дозволу на користування надрами Приватному підприємству «ДБР-3» незаконним, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

20. Касаційна скарга обґрунтована тим, що при прийнятті оскаржуваного рішення відповідачем було порушено вимоги Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту Житомирської обласної ради. Незважаючи на те, що профільною комісією ради було підготовлено рекомендації щодо відмови у погодження надання спеціальних дозволів, в порушення вимог Регламенту Житомирської обласної ради, 23 лютого 2017 року на пленарному засіданні Житомирської обласної ради було поставлено на голосування питання «про підтримку» надання спеціального дозволу замість «відмови» у наданні спеціального дозволу ПП «ДБР-3».

21. Позивач зазначає, що судами попередніх інстанцій не з`ясовано чи було радою прийняте правильне по суті рішення на яке не впливає порушення процедури його прийняття.

22. Скаржник вказує на те, що Сьомий апеляційний адміністративний суд ухвалюючи постанову від 17 грудня 2019 року порушив частину п`яту статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно із якою, висновки і мотиви, з яких скасовані рішення, є обов`язковими для суду першої або апеляційної інстанції при новому розгляді справи, і не дослідив того, чи могли процедурні порушення вплинути на правильність прийнятого радою рішення.

23. Житомирською обласною радою подано відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2017 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2019 року, у якому вона просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права

24. Відповідно до пункту 22 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів відповідно районного, обласного значення, а також про скасування такого дозволу.

25. Згідно із частинами першою, четвертою статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.

Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.

26. Частинами першої, другою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

27. Рішенням першої сесії VII скликання Житомирської обласної ради від 26 листопада 2015 року № 17 затверджено Регламент роботи обласної ради VII скликання (далі - Регламент), яким врегульовано порядок скликання сесій ради, підготовки і розгляду нею питань, прийняття рішень ради, порядок роботи сесій та пленарних засідань ради, тощо, які випливають з повноважень ради, встановлених Конституцією України і законами України.

28. Відповідно до статей 13, 15 Регламенту розпорядження голови ради про скликання сесії із зазначенням питань, які вносяться на розгляд ради, місця і часу проведення сесії оприлюднюються на офіційному веб-сайті обласної ради, в газеті «Житомирщина» та інших засобах масової інформації, а також направляються індивідуально кожному депутату, в тому числі головам фракцій, не пізніш як за десять днів до її відкриття, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії, із зазначенням часу, місця проведення та рекомендованих питань для розгляду на сесії.

Пропозиції до проекту порядку денного сесії вносяться головою обласної ради, постійними комісіями, депутатськими фракціями, депутатами обласної ради, головою обласної державної адміністрації не пізніш, як за двадцять п`ять робочих днів до відкриття сесії.

29. Згідно із статтею 17 Регламенту пропозиції щодо внесення питання до порядку денного сесії подаються із завізованим проектом рішення, до якого може надаватись пояснювальна записка, яка містить юридичне обґрунтування прийняття даного питання, необхідні прогнози соціально-економічних та інших наслідків його реалізації, інформаційно-довідковий матеріал (таблиці, графіки, тощо). Проект рішення подається в письмовій формі та на електронних носіях.

30. Статтею 29 Регламенту передбачено, що головуючий на пленарному засіданні ради, серед іншого, вносить на обговорення запропоновані проекти рішень, оголошує повну назву та ініціаторів їх внесення, інформує про матеріали, що надійшли адресу сесії, організовує розгляд питань.

31. Відповідно до статті 46 Регламенту на голосування ставиться спочатку проект рішення. внесений або погоджений відповідною профільною комісією. За основу і після його прийняття - усі пропозиції і поправки, внесені депутатами в ході обговорення питання і подані в письмовій формі через секретаріат сесії. У разі неприйняття за основу проекту рішення, внесеного або погодженого відповідною профільною комісією, розглядається альтернативний проект рішення, якщо він вноситься.

32. Згідно зі статтею 55 Регламенту рішення обласної ради приймаються на пленарному засіданні після їх обговорення.

Рішення ради можуть прийматися без обговорення на пленарному засіданні, якщо жоден з депутатів не наполягає на цьому.

33. Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

34. Згідно із частиною п`ятою статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України висновки і мотиви, з яких скасовані рішення, є обов`язковими для суду першої або апеляційної інстанції при новому розгляді справи.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

35. Як установлено судом апеляційної інстанції, на веб-сайті Житомирської обласної ради опубліковано проект рішення «Про розгляд клопотань Державної служби геології та надр України», зі змісту якого убачається, що у наданні підприємствам спеціальних дозволів на користування надрами з метою видобування корисних копалин (згідно додатку 2 до вказаного рішення) пропонується відмовити. Серед підприємств, зазначених у додатку 2 до спірного рішення, вказано і ПП «ДБР-3». Саме цей проект рішення було внесено на розгляд дев`ятої сесії VII скликання Житомирської обласної ради 23 лютого 2017 року та вручено депутатам.

36. 16 лютого 2017 року відбулось засідання постійної комісії обласної ради з питань екології, охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів, на засіданні якої розглядалось питання «Про розгляд клопотань Державної служби геології та надр України». Постійна комісія прийняла рішення рекомендувати сесії обласної ради відмовити у наданні спеціального дозволу на користування надрами ПП «ДБР-3».

37. Зі змісту протоколу дев`ятої сесії VII скликання Житомирської обласної ради від 23 лютого 2017 року убачається, що голова Житомирської обласної ради Ширма В.В. поставив на голосування депутатів перелік питань порядку денного сесії, повідомивши, що вказаний перелік питань погоджено на засіданні президії обласної ради та роздано депутатам.

До переліку питань порядку денного сесії обласної ради внесено питання за № 3 «Про розгляд клопотання Державної служби геології та надр України». За внесенні на розгляд сесії питання порядку денного депутати обласної ради проголосували взяти їх за основу та затвердили в цілому. Будь-яких зауважень, пропозицій чи застережень щодо проекту рішення «Про розгляд клопотання Державної служби геології та надр України» депутатами не вносилась.

Голова Житомирської обласної ради, поставивши на обговорення депутатів обласної ради питання «Про розгляд клопотань Державної служби геології та надр України», поінформував, що вказане питання розглядалось профільною постійною комісією обласної ради, обговорено на нараді з головами фракцій, і зважаючи на важливість даного питання запропонував голосувати окремо по кожному об`єкту.

38. Всупереч змісту проекту рішення, внесеного на розгляд сесії ради, головуючий на сесії поставив на голосування питання про погодження надання дозволу на користування надрами ПП «ДБР-3». При цьому, головуючий не поставив на голосування та не довів до відома депутатів обласної ради рекомендації профільної комісії щодо доцільності надання дозволу на користування надрами ПП «ДБР-3», якими відмовлено у наданні такого погодження ПП «ДБР-3».

39. Пропозицій щодо внесення питання до порядку денного сесії проекту рішення, яким би позитивно вирішувалось питання надання спеціального дозволу на користування надрами ПП «ДБР-3» на розгляд сесії обласної ради внесено не було, до питань порядку денного не такий проект рішення не включено, профільною постійною комісією обласної ради відповідний проект рішення не погоджувався, на розгляд депутатів ради на її пленарному засіданні 23 лютого 2017 року не вносився та не обговорювався.

40. Зважаючи на встановлені обставини справи, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про порушення відповідачем процедури внесення на розгляд сесії ради, обговорення на пленарному засіданні та ухвалення за результатами обговорення та голосування оскаржуваного рішення.

41. Постановою Верховного Суду від 24 жовтня 2019 року скасовано постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2018 року, а справу направлено на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

42. Направляючи справу на новий апеляційний розгляд, Верховний Суд виходив із того, що суд апеляційної інстанції не досліджував оскаржуване рішення на відповідність критеріям, визначеним статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України, а обмежився лише встановленням фактів процедурних порушень під час прийняття такого рішення, залишивши поза увагою зміст та суть спірних правовідносин, не дослідивши того, чи могли такі порушення вплинути на правильність цього рішення.

43. Дослідивши зміст постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2019 року у справі № 806/1243/17, колегія суддів установила, що судом апеляційної інстанції фактично дослівно переписано постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2018 року та постанову Верховного Суду від 24 жовтня 2019 року, та зроблено висновок про те, що саме по собі порушення процедури прийняття рішення може бути підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, що таке порушення вплинуло або могло вплинути на правильність оскаржуваного рішення. У даній справі, враховуючи обставини прийняття оскаржувано рішення, формальне недотримання черговості голосування за проекти рішень, не вплинула на результат його прийняття.

44. Роблячи висновок про те, що відповідач при прийнятті оскаржуваного рішення допустив порушення процедури його прийняття, однак це не вплинуло на результат його прийняття, апеляційний суд не навів мотивів якими він керувався.

45. Також при новому розгляді справи, суд апеляційної інстанції не встановив обставини на які вказав Верховний Суд у постанові від 24 жовтня 2019 року, зокрема щодо відповідності рішення Житомирської обласної ради від 23 лютого 2017 року № 522 «Про розгляд клопотання Державної служби геології та надр України щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ПП «ДБР-3» критеріям, визначеним частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

46. Таким чином, суд апеляційної інстанції знову залишив поза увагою зміст та суть спірних правовідносин та не дослідив чи могли процедурні порушення, допущені відповідачем при прийнятті оскаржуваного рішення, вплинути на правильність цього рішення.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

47. Відповідно до частин другої та четвертої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції до 08 лютого 2020 року) підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази; або 2) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 3) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

48. Оскільки, як встановлено за наслідками касаційного розгляду справи, суд апеляційної інстанції допустив порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи та перевірку їх доказами, Суд дійшов висновку про скасування рішення суду апеляційної інстанції з передачею справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

49. Під час нового розгляду суду слід врахувати вищенаведене та ухвалити обґрунтоване та законне рішення за результатами повного, всебічного та об`єктивного розгляду всіх обставин справи в їх сукупності.

Керуючись статтями 341 345 349 353 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2019 року скасувати.

Справу за позовом ОСОБА_1 до Житомирської обласної ради, третя особа - Приватне підприємство «ДБР-3», про визнання незаконним та скасування рішення направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді Т.Г. Стрелець

С.М. Чиркін