Історія справи

Ухвала КАС ВП від 02.05.2019 року у справі №2040/5815/18

ПОСТАНОВА

Іменем України

13 лютого 2020 року

Київ

справа №2040/5815/18

адміністративне провадження №К/9901/12156/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Губської О.А.,

суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №2040/5815/18

за позовом Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Основ`янського району Харківської міської ради до Північно-східного офісу Державної аудиторської служби України, третя особа - Комунальне підприємство «Харківські теплові мережі» про скасування вимоги, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Основ`янського району Харківської міської ради на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2019 року (колегія суддів: головуючий суддя: Спаскін О.А., судді: Калиновський В.А., Кононенко З.О.),

ВСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. Позивач звернувся до суду з позовом до Північно-східного офісу Державної аудиторської служби України, третя особа - Комунальне підприємство «Харківські теплові мережі», в якому просив:

1.1. скасувати вимогу Північно-східного офісу Держаудитслужби від 26 лютого 2018 року № 20-04-25/1473 Про усунення порушень у частині не проведення надавачами комунальних послуг перерахунків невикористаних субсидій, або проведення з порушенням вимог пункту 15 Положення № 848 та пунктів 2, 3, 4 та 4-1 Порядку № 534.

1.2. Позов обґрунтовано тим, що спірна вимога, будучи обов`язковою до виконання, на думку позивача, прийнята відповідачем із порушенням законодавчих вимог, а тому є протиправною в оскаржуваній частині, оскільки у позивача відсутні повноваження щодо вчинення означених вимогою дій, є неконкретизованою, не містить чітких рекомендацій щодо способу усунення виявлених під час ревізії порушень, а лише вказівку про усунення виявлених порушень законодавства та необхідність надання вичерпної інформації про вжиті заходи. Зміст спірної вимоги зводиться до спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, що, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства.

ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

2. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 01 листопада 2018 року адміністративний задоволено в повному обсязі.

2.1. Скасовано пункт 1 вимоги Північно-східного офісу Держаудитслужби від 26 лютого 2018 року № 20-04-25/1473 Про усунення порушень в частині зобов`язання Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Основ`янського району Харківської міської ради усунути порушення з не проведення надавачами комунальних послуг перерахунків невикористаних субсидій, або з проведенням таких перерахунків з порушенням вимог пункту 15 Положення № 848 та пунктів 2, 3, 4 та 4-1 Порядку № 534.

2.2. Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції виходив з того, що лише надавач послуг самостійно визначає обсяг невикористаних сум субсидій, несе відповідальність за правильність розрахунку загального обсягу невикористаних сум субсидій. Отже, чинним законодавством Управління не наділено повноваженнями та компетенцією щодо визначення обсягу невикористаних сум субсидій. Крім цього, суд першої інстанції зазначив, що спірна вимога, як індивідуально-правовий акт, в силу закону обов`язковий до виконання підконтрольною установою, винесена з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою в тому, що зобов`язання позивача не передбачає вчинення відповідних дій наданим йому повноваженням, а також не може самостійно визначати на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, що, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене в світлі обов`язкового характеру спірної вимоги в частині корегування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги як акту індивідуальної дії.

3. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2019 року рішення суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове про відмову у задоволенні позову.

3.1. Відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з помилковості висновків суду першої інстанції по суті спору в цій справі, а також з доведеності наявними в матеріалах справи належними та допустимими доказами тієї обставини, що спірною вимогою не порушено права та інтереси позивача, оскільки вона прийнята правомірно та спрямована на коригування роботи Управління як підконтрольної організації та приведення її у відповідність до вимог законодавства. Це рішення не породжує для нього обов`язків, стягнення збитків у майбутньому не тягне негативних наслідків для позивача.

ІІІ. Касаційне оскарження

4. Не погоджуючись з вказаним рішенням суду апеляційної інстанції, позивач звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм процесуального та матеріального права, просить скасувати це судове рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

5. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що суд апеляційної інстанції не врахував тієї обставини, що позивач не наділений повноваженнями та компетенцією щодо визначення обсягу невикористаних сум субсидій. Також зазначає, що питання правильності та документального обґрунтування висновків акту ревізії та спірної вимоги не було предметом судового дослідження, не досліджувалось питання усунення порушень (відшкодування збитків). Звертає увагу, що вимога про усунення порушень, які не усунуто об`єктом ревізії, не містить чітких, конкретних та зрозумілих приписів на адресу Управління, є юридично невизначеною, оскільки не містить спосіб усунення, коло заходів які повинне вчинити Управління та посилання на конкретні норми чинного законодавства, якими вони передбачені. Крім цього, на його думку, є безпідставним висновок суду апеляційної інстанції про те, що спірна вимога як акт індивідуальної дії вичерпала себе в момент її направлення Управлінню та помилково застосував пункт 19 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України. Також зауважує, що виконання спірної вимоги Управлінням як підконтрольною установою унеможливлено відповідачем внаслідок недотримання вимог чинного законодавства про засади здійснення державного фінансового контролю в частині неналежної конкретизації її приписів.

6. Відповідач та третя особа в справі подали відзиви на касаційну скаргу, за змістом яких висловили незгоду з викладеними позивачем в скарзі доводами та повідомили свою думку про правильність висновків суду апеляційної інстанції щодо відсутності підстав для задоволення цього позову, просили судове рішення залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

IV. Встановлені судами фактичні обставини справи

7. На виконання пункту 2.6 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на IV квартал 2017 року, пункту 1.1.2.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північно-східного офісу Державної аудиторської служби України на IV квартал 2017 року головним державним фінансовим інспектором Північно-східного офісу Державної аудиторської служби України проведено планову ревізію використання коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг та житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати (утримання будинків і споруд та прибудинкових територій), вивезення побутового сміття та рідких нечистот в Управлінні праці та соціального захисту населення адміністрації Основ`янського району Харківської міської ради (далі - Управління) за період з 01 січня 2014 року по 01 листопада 2017 року.

8. За результатами ревізії посадовими особами контролюючого органу був складений акт ревізії використання коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг та житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати (утримання будинків і споруд та прибудинкових територій), вивезення побутового сміття та рідких нечистот в Управлінні праці та соціального захисту населення адміністрації Основ`янського району Харківської міської ради за період з 01 січня 2014 року по 01 листопада 2017 року за № 04-24/01 від 07 лютого 2018 року, в якому відображено порушення бюджетного законодавства.

9. За змістом акта ревізією встановлено порушення позивачем правильності розрахунку та повноти повернення до бюджету невикористаних сум субсидій, перерахованих Управлінням на рахунки надавачів послуг у вигляді субвенції з державного бюджету за бюджетною програмою КПКВК 3511150 «Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг та житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати (утримання будинків і споруд та прибудинкових територій), вивезення побутового сміття та рідких нечистот» .

10. В ході проведеної вибірковим способом за період з 01 січня 2014 року по 01 листопада 2017 року ревізії правильності розрахунку та повноти повернення до бюджету невикористаних сум субсидій, перерахованих Управлінням на рахунки надавачів послуг, контролюючим органом встановлено проведення надавачами послуг - Комунальним підприємством «Харківські теплові мережі» та іншими підприємствами (Комунальним підприємством «Харківводоканал», Виробничим підрозділом «Харківське територіальне управління» філії «Центр будівельно-монтажних робіт експлуатації будівель і споруд» Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця», Квартирно-експуатаційним відділом м. Харків Міністерства оборони України) - розрахунків невикористаної суми субсидії з порушенням вимог пункту 15 Положення про порядок призначення та надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 1995 року № 848 (далі - Порядок № 848), та пунктів 2, 3, 4, 4-1 та 7 Порядку розрахунку та повернення до бюджету сум субсидії для відшкодування витрат на оплату послуг з централізованого опалення (теплопостачання), постачання холодної та гарячої води і водовідведення, послуг з газо-, електропостачання для індивідуального опалення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 серпня 2016 року № 534 (далі - Порядок № 534).

11. Ревізією встановлено, що в порушення вимог пункту 41 Порядку № 534 під час проведення розрахунку невикористаної суми субсидії для відшкодування витрат на оплату послуг з централізованого водопостачання та водовідведення КП «Харківводоканал» враховувався лише опалювальний період 2016-2017 років, а не останній період отримання субсидії; в порушення пунктів 2, 3, 4 Порядку № 534 через непроведення розрахунку по особових рахунках, у яких була переплата за послугу станом на 01 січня 2016 року та 01 травня 2017 року, та по яких була відсутня переплата станом на 01 травня 2016 року, занижено суму невикористаної субсидії в загальній сумі 216468, 76 гривень.

12. Також встановлено, що в порушення пункту 3 Порядку № 534 в Квартирно- експуатаційному відділу м. Харків Міністерства оборони України та Виробничому підрозділу «Харківське територіальне управління» філії «Центр будівельно-монтажних робіт експлуатації будівель і споруд» Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» не проводились перерахунки невикористаних субсидій з водопостачання та водовідведення станом на 01 травня 2016 року. Загальна сума невикористаної субсидії склала 54558, 27 грн, а саме по Квартирно-експуатаційному відділу м. Харків Міністерства оборони України - 14747,71 грн та по Виробничому підрозділу «Харківське територіальне управління» філії «Центр будівельно-монтажних робіт експлуатації будівель і споруд» Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» на суму 39228,03 гривень.

13. Крім того, як встановлено ревізорами, внаслідок недодержання вимог пункту 4, пункту 41 та пункту 7 Порядку № 534 КП «ХТМ» не повернуто до державного бюджету 107675,83 грн невикористаної субсидії за не надані послуги з теплопостачання станом на 01 травня 2016 року (опалювальний період 2015-2016 роки), 658850,90 грн невикористаної субсидії за не надані послуги з теплопостачання та 147890,68 грн невикористаної субсидії за не надані послуги з гарячого водопостачання станом на 01 травня 2017 року (опалювальний період 2016-2017 роки), що призвело до заниження суми невикористаної субсидії в загальній сумі 914417,41 гривень.

14. Не погоджуючись з висновками, викладеними в акті ревізії, Управління 16 лютого 2018 року, на підставі пункту 4 Порядку проведення Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550, надало письмові заперечення (зауваження) на акт ревізії за № 860/5.

15. 06 березня 2018 року Управління одержало Вимогу від 26 лютого 2018 року № 20-04-25/1473 «Про усунення порушень», а саме: в порушення вимог пункту 15 Положення про порядок призначення та надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 1995 року № 848 (далі-Положення № 848) та пунктів 2, 3, 4 та 4-1 Порядку розрахунку та повернення до бюджету сум субсидій для відшкодування витрат на оплату послуг з централізованого опалення (теплопостачання), постачання холодної води і водовідведення, послуг з газо-, електропостачання для індивідуального опалення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 серпня 2016 року № 534 «Деякі питання надання субсидій для відшкодування витрат на оплату послуг з централізованого опалення (теплопостачання), постачання холодної та гарячої води і водовідведення, послуг з газо-, електропостачання для індивідуального опалення» (далі - Порядок № 534), надавачами комунальних послуг (за результатами чотирьох зустрічних перевірок) не проводились перерахунки невикористаних субсидій, або проведено з порушенням пункту 15 Положення 848 та пунктів 2, 3, 4 та 4-1 Порядку № 534, та не повернуто надавачами послуг до державного бюджету 118461,91 грн невикористаних субсидій, в тому числі Комунальним підприємством Харківські теплові мережі - 914417,41 грн.

16. У спірній вимозі контролюючим органом зазначено, що на підставі пункту 1 частини 1 статті 8, пункту 7 статті 10, частини 2 статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-XII, підпункту 16 пункту 6 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43, та підпунктів 46, 49-50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550, Управлінню пред`явлено вимогу усунути виявлені порушення законодавства в установленому законом порядку, вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень разом завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів, завірених належним чином, надати до Північно-східного офісу Державної аудиторської служби України в термін до 12 березня 2018 року.

17. Вважаючи цю вимогу такою, що прийнята відповідачем з порушенням норм законодавства, протиправною, позивач звернувся з цим позовом до суду.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

18. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

19. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

20. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

21. За приписами статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

22. Згідно з частиною першою статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.

23. Відповідно до пункту 7 частини першої статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», органу державного фінансового контролю надається право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.

24. Порядок призначення та надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива в період, за який проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Управління, встановлений Положенням про порядок призначення та надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 1995 року № 848.

25. Відповідно до пункту 3 Положення № 848, призначення житлових субсидій та контроль за їх цільовим використанням здійснюється структурними підрозділами з питань соціального захисту населення районних, районних у містах Києві і Севастополі держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах (у разі їх створення) рад (далі - структурні підрозділи з питань соціального захисту населення).

26. Абзацом 4 пункту 15 цього Положення передбачено, що після закінчення опалювального сезону невикористана сума субсидії для відшкодування витрат на оплату послуги з централізованого опалення (теплопостачання), постачання холодної та гарячої води і водовідведення, послуг з газо- та електропостачання для індивідуального опалення (в разі використання природного газу/електричної енергії для індивідуального опалення) повертається підприємством -виробником/виконавцем такої послуги до бюджету в повному обсязі на підставі акта розрахунку загального обсягу невикористаних сум субсидії.

27. Розрахунок та повернення до бюджету невикористаних сум субсидії для відшкодування витрат на оплату послуги з централізованого опалення (теплопостачання), постачання холодної та гарячої води і водовідведення та послуг з газо-, електропостачання для індивідуального опалення здійснюються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (абзац 7цього ж пункту).

28. Відповідно до пунктів 2, 3 Порядку розрахунку та повернення до бюджету сум субсидії для відшкодування витрат на оплату послуг з централізованого опалення (теплопостачання), постачання холодної та гарячої води і водовідведення, послуг з газо-, електропостачання для індивідуального опалення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 серпня 2016 року №534 (далі - Порядок №534), розрахунок невикористаних сум субсидії проводиться виробниками/виконавцями послуг з централізованого опалення (теплопостачання), газо- та електропостачання у разі використання природного газу / електричної енергії для індивідуального опалення (далі - надавачі послуг) станом на 1 травня нового неопалювального сезону за особовим рахунком споживача - громадянина, якому призначено субсидію на опалювальний сезон, що закінчився (далі - одержувач субсидії).

29. Розрахунок невикористаної суми субсидії проводиться надавачем послуг у разі, коли на особовому рахунку одержувача субсидії станом на 1 травня нового неопалювального сезону, а також станом на 1 травня 2016 року обліковується переплата за послугу за формулою, встановленою в пункті 4 Порядку №534.

30. За результатами розрахунку загального обсягу невикористаних сум субсидій, що підлягає поверненню до бюджету, надавач послуги складає акт розрахунку загального обсягу невикористаних сум субсидій у трьох примірниках, один з яких залишає у себе, а два інших подає до 1 вересня до структурного підрозділу з питань фінансів та до структурного підрозділу з питань соціального захисту населення районної, районної у мм. Києві і Севастополі держадміністрацій, виконавчого органу міської, районної у місті (у разі їх створення) ради (далі - структурний підрозділ з питань соціального захисту населення) (пункт 8 Порядку № 534).

31. Структурний підрозділ з питань соціального захисту населення щомісяця, починаючи з вересня враховує загальний обсяг невикористаних сум субсидій, визначений у поданому надавачем послуги акті відповідно до цього Порядку, під час здійснення розрахунків з таким надавачем відповідно до Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 4 березня 2002 року № 256, та відображає разом з нарахуваннями поточного місяця у щомісячному акті звіряння розрахунків за надані послуги, що складається відповідно до пункту 5 зазначеного Порядку. У разі відсутності кредиторської заборгованості перед надавачем послуги та відсутності поточних нарахувань субсидій станом на перше число місяця, в якому подано акт розрахунку загального обсягу невикористаних сум субсидій (у разі реорганізації, ліквідації підприємства тощо), надавач послуги протягом зазначеного місяця перераховує невикористану суму субсидії на рахунок структурного підрозділу з питань соціального захисту населення. Структурний підрозділ з питань соціального захисту населення повертає до державного бюджету зазначені кошти в п`ятиденний строк з моменту їх надходження. Відповідальність за правильність розрахунку невикористаних сум субсидії за опалювальний сезон за кожним особовим рахунком одержувача субсидії та повноту відображення їх в актах розрахунку загального обсягу невикористаних сум субсидій покладається на надавачів послуг в особі їх керівників та посадових осіб, що проводили такий розрахунок (пункти 10, 11, 12 Порядку № 534).

32. Пунктом 3 Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04 березня 2002 року № 256, встановлено, що головними розпорядниками коштів місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення є керівники головних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних структурних підрозділів місцевих держадміністрацій, виконавчих органів рад, об`єднаних територіальних громад, до компетенції яких належать питання праці та соціального захисту населення (далі - головні розпорядники коштів).

33. Відповідно до статей 11, 26, 54 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Управління засноване та діє на підставі Положення про Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Немишлянського району Харківської міської ради, затвердженого рішенням 1-ї сесії Харківської міської ради 7 скликання від 20 листопада 2015 року № 7/15 (в редакції рішення 19-ї сесії Харківської міської ради 7 скликання від 18 квітня 2018 року № 1045/18) (далі - Положення про Управління).

34. Згідно з пунктами 4.1.3, 4.1.9 цього Положення, Управління виконує функції головного розпорядника коштів місцевих бюджетів при фінансуванні видатків на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету; організовує в межах компетенції роботу щодо надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг.

35. На Управління покладено завдання здійснювати контроль відповідно до чинного законодавства за цільовим використанням коштів, спрямованих на надання державної соціальної допомоги та інших видів соціальної підтримки, передбачених законодавством України (пункт 4.23 Положення про Управління).

36. Управління для виконання своїх повноважень та завдань має право отримувати в установленому законодавством порядку від виконавчих органів Харківської міської ради, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності та від їхніх посадових осіб інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на нього завдань (пункт 4.9.1 Положення про Управління).

VI. Позиція Верховного Суду

37. Перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд виходить із такого.

38. Приписами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

39. Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв`язку з оскарженням позивачем вимоги Північно-східного офісу Держаудитслужби від 26 лютого 2018 року № 20-04-25/1473 Про усунення порушень у частині не проведення надавачами комунальних послуг перерахунків невикористаних субсидій, або проведення з порушенням вимог пункту 15 Положення № 848 та пунктів 2, 3, 4 та 4-1 Порядку № 534. Підставу оскарження позивач обгрунтовує відсутністю у нього повноважень щодо вчинення означених вимогою дій, а також тим, що, на його думку, ця вимога є неконкретизованою, не містить чітких рекомендацій щодо способу усунення виявлених під час ревізії порушень, а лише вказівку про усунення виявлених порушень законодавства та необхідність надання вичерпної інформації про вжиті заходи, зміст спірної вимоги зводиться до спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, що, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства.

40. Також встановлено, що Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Основ`янського району Харківської міської ради є головним розпорядником коштів для відшкодування витрат населення на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива в Основянському районі м. Харкова.

41. За цих обставин, Верховний Суд вважає, що суд апеляційної інстанції встановивши, що зміст вимоги від 26 лютого 2018 року № 20-04-25/1473 містить опис виявлених збитків, які поніс Державний бюджет України, дійшов правильного висновку про те, що Північно-східний офіс Держаудитслужби правомірно визначив їх розмір, оскільки такі дії відповідають обсягу повноважень останнього.

42. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 8, частини сьомої статті 10, частини другої статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», пункту 46 Порядку № 550, вимога контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі та є обов`язковою до виконання.

43. Виходячи з системного аналізу норм чинного законодавства, які регулюють спірні правовідносини, Верховний Суд зауважує, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку, або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. В такому випадку вимога органу державного фінансового контролю стає підставою для вчинення подальших дій, які безпосередньо впливають на права та законні інтереси підконтрольної установи. В такому разі, законність вимоги поряд із іншими діями стає предметом іншої судової справи.

44. Відтак, вимога органу державного фінансового контролю в частині визначення характеру та обсягу збитків, як акт індивідуальної дії, вичерпала себе в момент її направлення підконтрольній установі, та самостійно не змінює обсяги прав та обов`язків позивача.

45. Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 20 лютого 2018 року по справі № 822/2087/17.

46. Таким чином Верховний Суд вважає правильним висновок суду апеляційної інстанції про наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених під час перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Відтак, вимога в частині стягнення збитків не потребує перевірки її законності та судового втручання.

47. Отже, доводи касаційної скарги про те, що спірна вимога впливає на вибір поведінки Управління, проте не визначає шляхів усунення порушення, відтак є актом індивідуальної дії та порушує права позивача є безпідставними та спростовуються зазначеним.

48. Крім цього, Верховний Суд вважає, що судом апеляційної інстанції правильно враховано, що ця вимога направлена на матеріальні взаємовідносини щодо повернення невикористаної субсидії. Ці взаємовідносини склалися між Управлінням та надавачами комунальних послуг (КП «ХТМ» та КП «Харківводоканал»). Вимога висунута Управлінню, як суб`єкту цих взаємовідносин, проте її регуляторна дія направлена не на поведінку позивача, а на двосторонні взаємовідносини, у яких Управління є головним розпорядником коштів Державного бюджету України. В свою чергу, виконання вимоги шляхом стягнення збитків у майбутньому не тягне негативних наслідків для позивача, оскільки зобов`язання відшкодувати невикористані кошти субсидії лежить на надавачеві комунальний послуг.

49. Аналізуючи правові норми, які регулюють спірні правовідносини, Верховний Суд наголошує, що відповідальними за цільове та належне використання бюджетних коштів, асигнованих на виплату субсидій, є державні органи, до компетенції яких належать питання праці та соціального захисту населення. Та обставина, що на законодавчому рівні розрахунок невикористаних сум субсидій, в тому числі, й відповідальність за правильність такого розрахунку, покладено на надавача послуг, не змінює статус зазначених органів в контексті контролю за використанням бюджетних коштів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення.

50. Доводи, якими Управління обґрунтовує позов та касаційну скаргу, щодо відсутності у нього повноважень стосовно діяльності підприємства - надавача послуг, контролю за такою діяльністю та засобів впливу з метою забезпечення виконання надавачем послуг обов`язку розрахунку невикористаних сум субсидій, а відтак не є адресатом оскаржуваної вимоги, протирічать з вищенаведеними правовими нормами, якими визначено компетенцію Управління у сфері фінансуванні видатків на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету.

51. Крім цього, між Управлінням та КП «Харківські теплові мережі» діє договір на взаємне співробітництво від 02 квітня 2007 року, який встановлює обов`язок підприємства щомісячно складати та подавати Управлінню акти звіряння по пільгам та субсидіям, складати та надавати на вимогу Управління розрахунки на відшкодування витрат, пов`язаних з наданням пільг, надавати заповнені файли-запити про фактичне споживання послуг, надавати Управлінню необхідну інформацію для здійснення перевірки цільового використання бюджетних коштів (пункти 2.2.1, 2.2.2. 2.2.6, 2.2.8).

52. Цим обов`язкам підприємства кореспондують відповідні права Управління, які обумовлені компетенцією головного розпорядника коштів місцевих бюджетів при фінансуванні видатків на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету.

53. Цією компетенцією обумовлено і підконтрольність Управління органам Держаудитслужби. Направлення Управлінню вимоги про усунення порушень, встановлених ревізією, відповідає компетенції відповідача, здійснено на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Законом «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні». Вимога відповідає критеріям, яким згідно з частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, повинно відповідати рішення суб`єкта владних повноважень.

54. З огляду на це Верховний Суд вважає безпідставними доводи касаційної скарги про те, що спірна вимога не містить чітких, конкретних та зрозумілих приписів на адресу Управління, є юридично невизначеною, оскільки не містить спосіб усунення, коло заходів які повинне вчинити Управління та посилання на конкретні норми чинного законодавства, якими вони передбачені. Суд наголошує, що наділяючи органи державного фінансового контролю правом пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» не встановлює за необхідне будь-яких застережень щодо способу виконання підконтрольною особою вимоги. Так само не встановлюють таких застережень інші чинні правові акти.

55. Отже, суд апеляційної інстанції правильно застосував норми матеріального права до спірних правовідносин та дійшов обґрунтованого висновку, що вимога пред`явлена позивачу за належністю відповідно до встановлених ревізією фактів порушення бюджетного законодавства.

56. Такий висновок суду відповідає правовій позиції, висловленій Верховним Судом в постановах від 23 липня 2019 року та 11 листопада 2019 року в справах № 2040/6022/18 (К/9901/14744/19) та № 2040/8106/18 (К/9901/16764/19) відповідно.

57. Доводи касаційної скарги таких висновків суду не спростовують і зводяться до переоцінки встановлених обставин справи.

58. За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судовому рішенні повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

59. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.

60. За змістом частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

61. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

VIІ. Судові витрати

62. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Основ`янського району Харківської міської ради на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2019 року залишити без задоволення.

2. Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2019 року в цій справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий О. А. Губська

Судді Л.О. Єресько

В.М. Соколов