Історія справи

Ухвала КАС ВП від 12.12.2019 року у справі №817/1585/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

12 грудня 2019 року

м. Київ

справа №817/1585/16

адміністративне провадження №К/9901/43838/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

Судді-доповідача Саприкіної І. В.,

суддів Єзерова А. А., Чиркіна С. М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Профспілкового підприємства санаторій "Горинь" Ради Федерації профспілок Рівненської області на постанову Рівненського окружного адміністративного суду (суддя Дорошенко Н. О.) від 19 липня 2017 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду (головуючий суддя Кузьменко Л. В., судді: Іваненко Т. В., Франковська К.

С. ) від 25 жовтня 2017 року у справі за позовом Профспілкового підприємства санаторій "Горинь" Ради Федерації профспілок Рівненської області до Відділу містобудування, архітектури та інфраструктури Сарненської районної державної адміністрації, треті особи: Степанська селищна рада Сарненського району Рівненської області, Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області, Відділ охорони історико-культурної спадщини Управління культури і туризму Рівненської обласної державної адміністрації, про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИЛ:

У жовтні 2016 року Профспілкове підприємство санаторій "Горинь" Ради Федерації профспілок Рівненської області звернулося до Рівненського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Відділу містобудування, архітектури та інфраструктури Сарненської районної державної адміністрації (далі - Відділ), треті особи: Степанська селищна рада Сарненського району Рівненської області (далі - Степанська селищна рада), Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області (далі - Управління ДАБІ у Рівненській області), Відділ охорони історико-культурної спадщини Управління культури і туризму Рівненської обласної державної адміністрації, у якому просило:

- визнати протиправною бездіяльність Відділу щодо ненадання Профспілковому підприємству санаторій "Горинь" Ради Федерації профспілок Рівненської області містобудівних умов та обмежень на будівництво інженерних комунікацій (водопроводу на подачу мінеральної води свердловини № 3) та прибудови закритого приміщення складу до існуючого приміщення пральні та котельні по вул.

Новохатській, 5 в смт. Степань Сарненського району Рівненської області;

- зобов'язати Відділ надати позивачу містобудівні умови та обмеження на будівництво інженерних комунікацій (водопроводу на подачу мінеральної води свердловини № 3) та прибудови закритого приміщення складу до існуючого приміщення пральні та котельні по вул. Новохатській, 5 в смт. Степань Сарненського району Рівненської області.

Постановою Рівненського окружного адміністративного суду від 19 липня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року, у задоволені позову відмовлено.

Приймаючи такі судові рішення, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що за відсутності необхідної містобудівної документації, Відділом, як уповноваженим органом містобудування та архітектури, правомірно відмовлено позивачу у видачі містобудівних умов та обмежень на будівництво інженерних комунікацій (водопроводу на подачу мінеральної води свердловини № 3) та прибудови закритого приміщення складу до існуючого приміщення пральні та котельні по вул. Новохатській, 5 в смт. Степань Сарненського району Рівненської області. Крім того, суди попередніх інстанцій зазначили, що проведення будівельних робіт на території розташування пам'яток архітектури в період, коли здійснюється погодження історико-архітектурного опорного плану, може призвести до знищення та втрати таких пам'яток, а відтак шкода, завдана суспільним інтересам, буде істотно перевищувати користь від дотримання приватних інтересів користувача земельної ділянки.

Не погодившись із вказаними вище судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Профспілкове підприємство санаторій "Горинь" Ради Федерації профспілок Рівненської області подало до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 19 липня 2017 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року і прийняти нове рішення, яким позов задовольнити в повному обсязі.

На обґрунтування касаційної скарги позивач зазначив, що він є користувачем земельної ділянки, площею 8,5 га, що розташована на території Степанської селищної ради, з цільовим призначенням - для розміщення і експлуатації санаторно-лікувального комплексу відповідно до рішення Рівненської обласної та Сарненської районної ради народних депутатів від 18 лютого 1991 року № 30.

Вказане підтверджується Державним актом про право постійного користування землею від 25 березня 1999 року серія І-РВ № 001128. На вказаній земельній ділянці знаходиться п'ять свердловин мінеральних вод, що підтверджується Проектом гірничого відводу на користування родовищем мінеральних вод. Для здійснення експлуатації родовищ мінеральних вод та забезпечення статутної діяльності позивача, яка пов'язана з наданням лікувально-оздоровчих послуг, Профспілкове підприємство санаторій "Горинь" Ради Федерації профспілок Рівненської області мало намір провести водопровід для подачі мінеральної води свердловини № 3 та збудувати складську прибудову до існуючої будівлі для забезпечення господарсько-побутових потреб санаторію, а тому, на думку скаржника, ненадання Відділом містобудівних умов та обмежень на таке будівництво створює перешкоду позивачу у веденні господарської діяльності та користуванні приміщеннями і земельною ділянкою.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 20 листопада 2017 року відкрив провадження у цій справі за вказаною касаційною скаргою.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - ~law11~), яким КАС України викладено в новій редакції.

Відповідно до підп. 4 п. 1 розд. "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 11 грудня 2019 року прийняв цю справу до провадження та призначив її до розгляду.

Відповідно до ~law12~) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, колегія суддів встановила таке.

Як убачається з матеріалів справи, на підставі Державного акта про право постійного користування землею від 25 березня 1999 року серія І-РВ № 001128 Профспілковому підприємству санаторій "Горинь" Ради Федерації профспілок Рівненської області надано в користування земельну ділянку площею 8,6 га, що розташована на території смт. Степань Сарненського району Рівненської області, для розміщення і експлуатації санаторно-лікувального комплексу.

06 липня 2016 року позивач звернувся до Відділу із заявою про надання містобудівних умов і обмежень на проведення будівництва інженерних комунікацій (підземного водопроводу для подачі мінеральної води з свердловини № 3) та прибудову закритого приміщення холодного складу до існуючої будівлі пральні з котельнею, що знаходиться по вул. Новохатська,5 в смт. Степань Сарненського району Рівненської області. У заяві зазначено, що вказані роботи будуть проводитись в межах земельної ділянки санаторію "Горинь" згідно з актом постійного користування від 25 березня 1999 року серія І-РВ № 001128.

Листом від 07 липня 2016 року № 12/3-103 Відділ повідомив позивача, що з 01 січня 2015 року набрали чинності зміни до Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - ~law14~).

Зокрема, п. 6 "Прикінцеві положення" ~law15~ передбачено, що до 01 січня 2015 року рішення щодо визначення та надання містобудівних умов і обмежень на територіях, де відповідно до ~law16~ не затверджені плани зонування або детальні плани територій, приймають уповноважені органи містобудування та архітектури з урахуванням попередніх планувальних рішень у межах встановленого законодавством строку. З 01 січня 2015 року порядок надання містобудівних умов і обмежень на таких територіях не визначений.

Також, відповідачем у своєму листі вказано, що по смт. Степань відсутні план зонування території та детальний план території. Крім того, об'єкт, який планується до проектування, знаходиться в охоронній зоні пам'ятки архітектури.

Відповідно до Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 318 (далі - Порядок № 318), відповідальними за визначення меж і режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини, а тому видача містобудівних умов і обмежень на вищевказаний об'єкт Відділом можлива за умови розроблення детального плану території з урахуванням історико-архітектурного опорного плану смт. Степань та всіма погодженнями згідно з чинним законодавством.

Вказані обставини стали підставою для звернення Профспілкового підприємства санаторій "Горинь" Ради Федерації профспілок Рівненської області до суду з даним адміністративним позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.

Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи про оскарження судових рішень першої та апеляційної інстанцій, перевіривши матеріали справи й заслухавши суддю-доповідача про обставини справи, колегія суддів дійшла таких висновків.

Частиною 2 ст. 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначені ~law17~, відповідно до ч. 2 якого установлено, що забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства. Проектування та будівництво об'єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: 1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних; 2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених ~law18~, її експертизи; 3) затвердження проектної документації; 4) виконання підготовчих та будівельних робіт; 5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів; 6) реєстрація права власності на об'єкт містобудування.

Згідно з ~law19~ передбачено, що однією зі складових частин вихідних даних на проектування є містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки. Частиною 7 цієї статті визначено, що склад, зміст, порядок надання містобудівних умов та обмежень визначаються центральним органом містобудування та архітектури. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури.

Відповідно до ~law20~ містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - це документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об'єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Містобудівна документація - це затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

За ~law21~ генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Зміни до генерального плану населеного пункту можуть вноситися не частіше, ніж один раз на п'ять років. Такі зміни вносяться органом місцевого самоврядування, який затверджував генеральний план населеного пункту.

В силу ~law22~ план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон. План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.

З аналізу вказаних вище законодавчих норм убачається, що генеральний план населеного пункту, детальний план території, план зонування території належать до встановленої законом містобудівної документації, яка приймається та затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою.

Як вірно встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, 11 листопада 2016 року Степанською селищною радою прийнято рішення № 169, за змістом якого було вирішено виготовити детальний план території центральної частини селища в межах земельної ділянки санаторію "Горинь" тільки після затвердження історико-архітектурного опорного плану та виготовлення генерального плану. При цьому, на момент виникнення спірних правовідносин (липень 2016 року) детальний план зазначеної території розроблений не був.

Таким чином, колегія суддів погоджується з твердженнями судів першої та апеляційної інстанцій, що Відділом правомірно було відмовлено позивачу у видачі містобудівних умов та обмежень на будівництво інженерних комунікацій (водопроводу на подачу мінеральної води свердловини № 3) та прибудови закритого приміщення складу до існуючого приміщення пральні та котельні по вул.

Новохатській, 5 в смт. Степань Сарненського району Рівненської області, оскільки була відсутня необхідна містобудівна документація.

Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878 "Про затвердження списку історичних населених місць України" смт. Степань Сарненського району Рівненської області занесене в перелік місць історичного значення.

Зокрема, на території санаторію "Горинь" знаходяться архітектурні пам'ятки, а саме: городище літописного міста Степань ХІ-ХІІІ ст. - пам'ятка археології місцевого значення, відповідно до наказу Міністерства культури України від 03 лютого 2010 року № 58/0/16-10; земляні вали замку ХV-XVI ст. - пам'ятка архітектури національного значення, відповідно до постанови Ради Міністрів Української РСР від 06 вересня 1979 року № 442.

На вказані вище пам'ятки розроблено охоронні зони, які затверджені згідно з тимчасовою інструкцією по організації охоронних зон та зон регулювання забудови для пам'ятників культури Української РСР заступником голови виконавчого комітету Рівненської обласної ради народних депутатів від 25 вересня 1982 року.

За приписами ~law23~ відповідним органом місцевого самоврядування підлягає розробленню в складі генерального плану також історико-архітектурний опорний план.

Згідно з Порядком № 318 відповідальними за визначення меж і режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини.

Пунктом 3.1. Порядку розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 02 червня 2011 року № 64, дані історико-архітектурного опорного плану використовуються при складанні містобудівних умов та обмежень, підготовці завдань на проектування.

При цьому, збереження традиційного характеру середовища історичних ареалів, охорона і раціональне використання розташованих в їх межах нерухомих об'єктів культурної спадщини збереження її містоформуючої ролі є пріоритетним напрямом містобудівної діяльності в межах історичних ареалів, що передбачено п. 7 Порядку № 318.

З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що проведення будівельних робіт на території розташування пам'яток архітектури (територія санаторію "Горинь") в період, коли здійснюється погодження історико-архітектурного опорного плану, може призвести до знищення та втрати таких пам'яток, а відтак, шкода, завдана суспільним інтересам, буде істотно перевищувати користь від дотримання приватних інтересів користувача такої земельної ділянки (Профспілкового підприємства санаторій "Горинь" Ради Федерації профспілок Рівненської області).

За таких обставин Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду знаходить, що постанова Рівненського окружного адміністративного суду від 19 липня 2017 року та ухвала Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди першої та апеляційної інстанцій, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Суд касаційної інстанції при прийнятті даного рішення також застосовує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в п. 58 рішення у справі "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії", заява № 303-A, п. 29).

Відповідно до ст.350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Оскільки колегія суддів залишає в силі судові рішення попередніх інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Профспілкового підприємства санаторій "Горинь" Ради Федерації профспілок Рівненської області залишити без задоволення, постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 19 липня 2017 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: І. В. Саприкіна

Судді: А. А. Єзеров

С. М. Чиркін