Історія справи

Ухвала КАС ВП від 26.03.2018 року у справі №804/8092/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

11 квітня 2018 року

м. Київ

справа №804/8092/16

адміністративне провадження №К/9901/4753/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

Головуючої судді - Желтобрюх І.Л.,

суддів: Білоуса О.В., Стрелець Т.Г.,

розглянувши у письмовому провадженні касаційну скаргу Державної фіскальної служби України, до якої приєдналось Головне управління Державної фіскальної служби у Київській області, на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 9 березня 2017 року (судді: Турлакова Н.В., Барановський Р.А., Захарчук-Борисенко Н.В.) та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2017 року (судді: Уханенко С.А., Богданенко І.Ю., Дадим Ю.М.) у справі № 804/8092/16 за позовом ОСОБА_1 до Державної фіскальної служби України, Головного управління Державної фіскальної служби України у Київській області про визнання протиправними та скасування наказів, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку та моральної шкоди,

УСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся до суду із адміністративним позовом до Державної фіскальної служби України, Головного управління ДФС у Київській області в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просив: скасувати накази голови ДФС України від 19 жовтня 2016 року № 172-ДС щодо притягнення його до дисциплінарної відповідальності та від 20 жовтня 2016 року №176-ДС щодо звільнення його з посади; поновити на посаді заступника начальника ДФС у Київській області з 21.10.2016; стягнути з ДФС України на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу та моральну шкоду у розмірі 10 000 грн.

Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 9 березня 2017 року адміністративний позов було задоволено частково: визнано протиправним та скасовано накази голови ДФС України від 19 жовтня 2016 року №172-ДС та від 20 жовтня 2016 року № 176-ДС; зобов'язано ДФС України поновити ОСОБА_1 на посаді заступника начальника Головного управління ДФС у Київській області з 21.10.2016, нарахувати та виплатити суму грошового забезпечення за час вимушеного прогулу. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2017 року змінено постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09 березня 2017 року, в частині способу задоволення позовних вимог про стягнення на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу та викладено відповідний абзац резолютивної частини постанови Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09 березня 2017 наступній редакції: «Стягнути з Державної фіскальної служби України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 49 675,64 грн.». В решті постанову залишено без змін.

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій відповідач звернувся з касаційною скаргою, у якій просив скасувати судові рішення, та ухвалити нове про відмову у задоволенні позовних вимог. В обґрунтування вимог касаційної скарги посилається на те, що судами неповно з'ясовано та не доведено обставини, що мають значення для справи, а висновки, викладені в оскаржуваних рішеннях, не відповідають обставинам справи. Так, зокрема, судами не було враховано, що факт вчинення позивачем дисциплінарного проступку як заступником начальника ГУ ДФС у Київській області, що полягає у відсутності дієвих заходів для забезпечення ефективної організації роботи підпорядкованих підрозділів та територіальних органів ДФС у Київській області, повною мірою підтверджено в ході дисциплінарного провадження, а тому правові підстави до задоволення позовних вимог відсутні.

21 Лютого 2018 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла заява ГУ ДФС у Київській області про приєднання до касаційної скарги.

Відзиву на касаційну скаргу не надходило.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши доводи касаційної скарги, матеріали справи, судові рішення, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.

Суди встановили, що 01.10.2015 ОСОБА_1 на підставі наказу ДФС України від 01.10.2015 №3089-О призначений на посаду заступника начальника Головного управління ДФС у Київській області.

У період з 23.12.2015 по 29.04.2016 позивач виконував обов'язки начальника ГУ ДФС у Київській області.

На виконання наказу ДФС України від 23.05.2016 №462 «Про проведення комплексної перевірки територіальних органів ДФС у Київській області» Департаментом внутрішнього аудиту було проведено відповідну перевірку, в ході якої встановлено незабезпечення виконання окремими органами ДФС України у 2015 році індикативних показників.

Перевіркою, зокрема, встановлено недоліки та порушення в організації роботи ГУ ДФС у Київській області та його територіальних органів при проведенні контрольно-ревізійних заходів, відсутність ефективної взаємодії між підрозділами та територіальними органами ГУ ДФС у Київській області при відпрацюванні суб'єктів господарювання групи ризику.

На підставі доповідної записки Департаменту внутрішнього аудиту від 11.07.2016 №1139/99-99-06-01-21, Наказом ДФС України від 19.10.2016 №172-ДС відповідно до пункту 5 статті 65, статей 66 та 77 Закону України «Про державну службу» позивачу оголошено догану за невжиття дієвих заходів для забезпечення ефективної організації роботи підпорядкованих підрозділів та територіальних органів ДФС у Київській області під час виконання обов'язків начальника ГУ ДФС у Київській області.

Того ж дня, за поданням Голови Дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ ДФС України від 19.10.2016, Дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ ДФС за результатами розгляду дисциплінарної справи відповідно до статей 69 та 73 Закону України «Про державну службу» вирішено рекомендувати застосувати до позивача дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення за неналежне виконання посадових обов'язків з організації роботи та контролю, координації діяльності підпорядкованих територіальних органів.

Наказом ДФС України від 20.10.2016 №176-ДС позивача звільнено із займаної посади заступника начальника ГУ ДФС у Київській області за неналежне виконання службових обов'язків.

Суд першої інстанції, частково задовольняючи адміністративний позов, дійшов висновку, що притягнення до дисциплінарної відповідальності та звільнення позивача проведено відповідачем без визначених законом підстав і з порушенням порядку притягнення державних службовців до дисциплінарної відповідальності, а тому оскаржувані накази є протиправними та підлягають скасуванню.

Змінюючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходив з того, що судом правильно встановлено обставини справи, проте помилково зроблено висновок, що належним способом захисту порушеного права позивача буде зобов'язання нарахувати та виплатити середній заробіток за час вимушеного прогулу, а не стягнення з відповідача відповідної суми.

Колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновком суду апеляційної інстанції, з огляду на таке.

Принципи, правові та організаційні засади державної служби визначає Закон України «Про державну службу» від 10.12.2015 № 889-VIII (далі - Закон № 889-VIII).

Відповідно до статті 8 Закону № 889-VIII державний службовець зобов'язаний, серед іншого, дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; дотримуватися принципів державної служби та правил етичної поведінки; забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів; сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов'язки; виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України; постійно підвищувати рівень своєї професійної компетентності та удосконалювати організацію службової діяльності, тощо.

Особливості дисциплінарної відповідальності державних службовців урегульовано статтею 64 Закону № 889-VIII, відповідно до якої за невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.

До державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: зауваження; догана; попередження про неповну службову відповідність; звільнення з посади державної служби (частина перша статті 66 Закону № 889-VIII).

Відповідно до частини 3 статті 65 Закону № 889-VIII державний службовець не може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності, якщо минуло шість місяців з дня, коли керівник державної служби дізнався або мав дізнатися про вчинення дисциплінарного проступку, не враховуючи час тимчасової непрацездатності державного службовця чи перебування його у відпустці, або якщо минув один рік після його вчинення.

Зазначене кореспондується з положеннями підпункту 21.1 статті 21 Податкового кодексу України, яким передбачено, що посадові особи контролюючих органів зобов'язані, крім іншого: дотримуватися Конституції України та діяти виключно у відповідності з цим Кодексом та іншими законами України, іншими нормативними актами (пп. 21.1.1); забезпечувати сумлінне виконання покладених на контролюючі органи функції (пп. 21.1.2); забезпечувати ефективну роботу та виконання завдань контролюючих органів відповідно до їх повноважень (пп. 21.1.3); не допускати порушень прав та охоронюваних законом інтересів громадян, підприємств, установ, організацій (пп. 21.1.4).

Положеннями пункту 21.2 статті 21 Податкового кодексу України встановлено, що за невиконання або неналежне виконання своїх обов'язків посадові особи контролюючих органів несуть відповідальність згідно із законом.

У свою чергу загальний порядок та підстави застосування дисциплінарних стягнень передбачені статтями 147-149 Кодексу законів про працю України.

Статтею 147 КЗпП України встановлено, що за порушення трудової дисципліни до працівника може бути застосовано тільки один з таких заходів стягнення: 1) догана; 2) звільнення.

Відповідно до статті 149 КЗпП України до застосування дисциплінарного стягнення власник або уповноважений ним орган повинен зажадати від порушника трудової дисципліни письмові пояснення.

За кожне порушення трудової дисципліни може бути застосовано лише одне дисциплінарне стягнення.

При обранні виду стягнення власник або уповноважений ним орган повинен враховувати ступінь тяжкості вчиненого проступку і заподіяну ним шкоду, обставини, за яких вчинено проступок, і попередню роботу працівника.

Стягнення оголошується в наказі (розпорядженні) і повідомляється працівникові під розписку.

З системного аналізу викладених положень законодавства вбачається, що дисциплінарне стягнення - це передбачена законом міра примусу, що застосовується певним органом до працівника, який порушив трудову дисципліну, тобто вчинив дисциплінарний проступок.

При цьому, для застосування дисциплінарного стягнення уповноваженому органу необхідно встановити наявність всіх елементів складу дисциплінарного проступку: об'єкта, суб'єкта, об'єктивної сторони, суб'єктивної сторони, а також врахувати інші обставини, що мають значення (ступінь тяжкості, наявність шкоди, особу працівника, тощо).

Так, у наказі ДФС України від 19.10.2016 №172-ДС про притягнення до дисциплінарної відповідальності зазначено, що вчинення дисциплінарного проступку заступником начальника ГУ ДФС у Київській області ОСОБА_1 полягало у відсутності дієвих заходів для забезпечення ефективної організації роботи підпорядкованих підрозділів та територіальних органів ДФС у Київській області, внаслідок неналежного виконання ним своїх службових обов'язків.

Водночас, підстави для дисциплінарного притягнення та оголошення догани позивачу у вказаному наказі не зазначені та не визначено, які саме порушення посадових обов'язків, в який період, були допущені позивачем.

Також суд звертає увагу, що у наказі ДФС України від 19.10.2016 № 172-ДС зазначається підставою притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності вчинення ним порушення, зазначеного у доповідній записці директора Департаменту внутрішнього аудиту від 11.07.2016 року за № 1139/99-99-06-01-21.

У вказаній доповідній записці зазначено, що у 2015 році окремими органами ДФС у Київській області не забезпечено виконання індикативних показників зі збору платежів.

Однак, на переконання колегії суддів, саме по собі невиконання органом доходів і зборів окремих індикативних показників зі збору платежів до бюджету, без аналізу правомірності дій та/або бездіяльності відповідальних осіб та причин, які призвели до вказаного невиконання, не можуть бути підставою притягнення до дисциплінарної відповідальності певної посадової особи.

Так, надходження до бюджету окремих податків та зборів, насамперед, пов'язане з результатами господарської діяльності платників податків, а тому невиконання індикативних показників надходжень до бюджету може бути зумовлене як об'єктивними причинами, зокрема, неперерахуванням (затримкою у сплаті, наявності переплати) певних платежів до бюджету, так і фактами невиконання (неналежного виконання) посадовими особами податкової інспекції своїх посадових обов'язків, неналежного рівня організації роботи та контролю в частині своєчасності надходжень обов'язкових платежів до бюджетів, вжиття відповідних заходів, спрямованих на стягнення сум податкового боргу, тощо.

Тим часом, встановлена законодавством України персональна відповідальність керівника за виконання завдань очолюваним ним територіальним органом ДФС не звільняє відповідача від обов'язку при прийнятті рішення щодо застосування дисциплінарного стягнення дослідити наявність причинно-наслідкового зв'язку між невиконаними та/або неналежно виконаними завданнями центрального органу, інших підрозділів ДФС, та діями або бездіяльністю керівника такого територіального органу ДФС.

У справі, що розглядається, відповідачем при застосуванні до позивача дисциплінарного стягнення не розглядались фактично вжиті позивачем заходи, вчинені з метою акумулювання до бюджету обов'язкових платежів згідно доведеного індикативного показника, впливу вжитих заходів на фактичне виконання або невиконання індикативних показників.

Скаржником також не надано доказів урахування під час застосування дисциплінарного стягнення того, що відповідно до встановлених комплексною перевіркою обставин, крім допущених порушень зазначено також про вжиття територіальними органами заходів, спрямованих на забезпечення надходжень до бюджетів всіх рівнів податків і зборів та встановлено забезпечення виконання індикативних показників до загального фонду державного бюджету за січень-квітень 2016 року на 120,9 відсотків.

Крім того, відповідно наявних в матеріалах справи наказів «Про тимчасовий розподіл обов'язків між керівництвом ГУ ДФС у Київській області» від 11.01.2016, від 16.01.2016 та від 31.03.2016 було установлено тимчасовий розподіл обов'язків з керівництва роботою самостійних структурних підрозділів ГУ ДФС у Київській області, зокрема, щодо ОСОБА_1: Бориспільська ОДПІ, ДПІ в Обухівському районі та Переяслав-Хмельницька ОДПІ. Водночас, згідно викладених даних проведених перевірок порушення щодо Бориспільської ОДПІ, ДПІ в Обухівському районі та Переяслав-Хмельницької ОДПІ не встановлено.

Також, матеріали дисциплінарного провадження по наказу №172-ДС містять пояснення позивача з розкриттям показників роботи ГУ ДФС у Київській області за період, що перевірявся, в тому числі і з питань, щодо яких встановлені порушення. Проте ні подання, ні оскаржуваний наказ не містять висновків щодо прийняття чи неприйняття до уваги наданих позивачем пояснень.

У письмових поясненнях ОСОБА_1 від 10.08.2016 останній окрім іншого, зазначив, що за період виконання обов'язків начальника ГУ ДФС у Київській області, ним організовано роботу в межах повноважень, передбачених законом, з адміністрування податків і зборів та інших платежів, єдиного внеску, забезпечено контроль за своєчасністю, достовірністю, повнотою їх нарахування та сплати до бюджетів та позабюджетних фондів. Вказане відповідачем не спростовано.

Відтак, враховуючи вищенаведені обставини справи в їх сукупності, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що відповідачем не доведено факту протиправного та винного неналежного виконання функціональних обов'язків, які б слугували підставою для вжиття до позивача дисциплінарного стягнення у вигляді догани, застосованого Наказом ДФС України від 19 жовтня 2016 року № 172-ДС.

Також колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що накладення на позивача дисциплінарного стягнення у вигляді догани було здійснено відповідачем з порушенням строків, передбачених частиною 3 статті 65 Закону № 889-VIII, оскільки про результати виконання індикативних показників зі збору платежів керівник державної служби мав дізнатися в січні 2016 року та, відповідно, застосувати дисциплінарне стягнення не пізніше, ніж через шість місяців.

Надаючи правову оцінку правомірності наказу голови ДФС України від 20 жовтня 2016 року № 176-ДС щодо звільнення ОСОБА_1, Верховний Суд зазначає наступне.

Звільнення з посади державної служби є винятковим видом дисциплінарного стягнення і може бути застосоване лише у разі вчинення дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 1,3, 7, 9-11, 13, 14 частини другої статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 12 частини другої статті 65 цього Закону, що передбачено ч. 5 ст. 66 Законом № 889-VIII.

Згідно частини першої статті 77 Закону № 889-VIII рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження приймає суб'єкт призначення протягом 10 календарних днів з дня отримання пропозицій Комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі. Рішення оформляється відповідним актом суб'єкта призначення.

При цьому, вирішуючи питання щодо правомірності звільнення позивача, необхідно встановити чи дотримано порядок звільнення, передбачений трудовим законодавством, а саме: чи відбиралися письмові пояснення; чи досліджено обставини (причини) неналежного виконання службових обов'язків; чи обрання звільнення як виду дисциплінарного стягнення є мотивованим.

Суд також звертає увагу, що порушення дисциплінарного провадження стосовно заступника начальника ГУ ДФС у Київській області ОСОБА_1 ініційовано 19.10.2016, а рішення про звільнення позивача із займаної посади датоване 20.10.2016, тобто наступним днем, що свідчить про недотримання відповідачем порядку звільнення, встановлений трудовим законодавством та, відповідно, порушення прав позивача на підготовку та надання письмових пояснень, ознайомлення з доповідною запискою, актом службового розслідування та поданням про звільнення. Доказів протилежного відповідачем не надано.

Крім того, з огляду на ідентичність періодів комплексної та тематичної перевірки, питань, що перевірялися, та встановлених такими перевірками обставин, суд касаційної інстанції погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що фактично відповідачем застосовано до позивача два види дисциплінарної відповідальності за один дисциплінарний проступок, що є неприпустимим у відповідності до статті 61 Конституції України.

Враховуючи наведене, суди попередніх інстанцій дійшли правомірного висновку, що звільнення ОСОБА_1 за пунктом 5 статті 65 Закону № 889-VIII за неналежне виконання службових обов'язків, є незаконним, а тому позивач підлягає поновленню на раніше займаній посаді.

За приписами частини першої статті 235 КЗпП України при винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік.

При цьому, вирішуючи питання про виплату середнього заробітку за час вимушеного прогулу, суд повинен визначити розмір такого заробітку за правилами, закріпленими нормами чинного законодавства.

Суд першої інстанції, задовольняючи позов в частині зобов'язання нарахувати та виплатити позивачу грошове забезпечення за час вимушеного прогулу, не дослідив питання обчислення розміру середнього заробітку.

В свою чергу, суд апеляційної інстанції правильно дослідив питання періоду вимушеного прогулу позивача і суми, що підлягає стягненню з відповідача у якості виплати середнього заробітку за час вимушеного прогулу, та обґрунтовано змінив у цій частині рішення суду першої інстанції, вказавши суму, яка підлягає стягненню.

Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків суду апеляційної інстанції не спростовують.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що Київський апеляційний адміністративний суд не допустив неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права, які могли б привести до ухвалення незаконного рішення, внаслідок чого касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а постанова Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2017 року, - без змін.

Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

ПОСТАНОВИВ:

Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2017 року по справі № 826/10898/14 залишити без змін, а касаційну скаргу Державної фіскальної служби України до якої приєдналось Головне управління Державної фіскальної служби у Київській області, - без задоволення.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття і оскарженню не підлягає.

Головуюча суддя: І.Л. Желтобрюх

Судді: О.В. Білоус

Т.Г. Стрелець