Історія справи

Ухвала КАС ВП від 14.01.2020 року у справі №826/7112/18

ПОСТАНОВА

Іменем України

08 травня 2020 року

Київ

справа №826/7112/18

адміністративне провадження №К/9901/27028/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Дашутіна І. В.,

суддів Шишова О.О., Яковенка М.М.

розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 червня 2019 року у складі судді Чудак О.М. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2019 року у складі колегії суддів: Степанюка А.Г., Епель О.В., Файдюка В.В., у справі № 826/7112/18 за позовом Публічного акціонерного товариства «Дніпрогаз» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії,-

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. У травні 2018 року Публічне акціонерне товариство «Дніпрогаз» (далі - ПАТ «Дніпрогаз», позивач) звернулося до суду з адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП, відповідач), в якому просило:

- визнати протиправною бездіяльність НКРЕКП з перегляду тарифу на послуги розподілу природного газу для ПАТ «Дніпрогаз» до економічно обґрунтованого;

- зобов`язати НКРЕКП встановити економічно обґрунтований тариф на послуги розподілу природного газу для ПАТ «Дніпрогаз», зокрема, включивши до структури такого тарифу «Компенсації недоотриманої тарифної виручки в попередніх періодах», що включає компенсацію різниці в цінах на виробничо-технологічні витрати (ВТВ) за 2014-2015 роки та компенсацію недоотриманої тарифної виручки у зв`язку із зменшенням обсягів розподілу природного газу у 2015 році у загальному розмірі 127 086, 20 тис. грн без податку на додану вартість (ПДВ).

2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 червня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2019 року, позовні вимоги задоволено:

визнано бездіяльність НКРЕКП з перегляду тарифу на послуги розподілу природного газу для ПАТ «Дніпрогаз» до економічно обґрунтованого, - протиправною;

зобов`язано НКРЕКП встановити для ПАТ «Дніпрогаз» економічно обґрунтований тариф на послуги розподілу природного газу, зокрема, включивши до структури такого тарифу «Компенсації недоотриманої тарифної виручки в попередніх періодах», що включає компенсацію різниці в цінах на виробничо-технологічні витрати за 2014-2015 роки та компенсацію недоотриманої тарифної виручки у зв`язку із зменшенням обсягів розподілу природного газу у 2015 році у загальному розмірі 127 086, 20 тис. грн без податку на додану вартість.

Вирішено питання щодо розподілу судових витрат.

3. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:

3.1. ПАТ «Дніпрогаз» здійснює діяльність з розподілу природного газу на підставі відповідної ліцензії, виданої згідно з постановою НКРЕКП.

3.2. Постановою НКРЕКП від 30.12.2013 №1803 установлено для ПАТ «Дніпрогаз» тариф на транспортування природного газу з 01.01.2014.

3.3. Постановою НКРЕКП від 30.04.2014 №582 установлено для ПАТ «Дніпрогаз» тариф на транспортування природного газу з 01.05.2014.

3.4. При розрахунку тарифу для ПАТ «Дніпрогаз» на транспортування природного газу у 2014 році не враховано вартості природного газу для ВТВ та НВ у загальній сумі 91 659 тис. грн.

3.5. До 31.03.2015 тариф для ПАТ «Дніпрогаз» на транспортування природного газу визначався постановою НКРЕКП від 30.04.2014 №582. Компенсація різниці в цінах на ВТВ за 2014 рік та І квартал 2015 року та компенсація недоотриманої тарифної виручки у зв`язку із зменшенням обсягів розподілу природного газу у 2014 році у структурі тарифу не передбачена.

3.6. Постановою НКРЕКП від 03.03.2015 №507 встановлено ПАТ «Дніпрогаз» тариф на транспортування природного газу з 01.04.2015 по 30.06.2015, передбачено компенсацію різниці в цінах на ВТВ за 2014 рік та І квартал 2015 року в сумі 3 304, 50 тис. грн без ПДВ (обсяг газу 3, 3 тис. куб. м.).

3.7. Постановою НКРЕКП від 30.06.2015 №1892 встановлено ПАТ «Дніпрогаз» тариф на транспортування природного газу з 01.07.2015 по 30.09.2015, передбачено компенсацію різниці в цінах на ВТВ за 2014 рік та І квартал 2015 року в сумі 3 304, 5 тис. грн без ПДВ (обсяг газу 4, 19 тис. куб. м.).

3.8. Постановою НКРЕКП від 24.09.2015 №2387 встановлено ПАТ «Дніпрогаз» тариф на транспортування природного газу з 01.10.2015 по 31.12.2015, передбачено компенсацію різниці в цінах на ВТВ за 2014 рік та І квартал 2015 року в сумі 3 304, 50 тис. грн без ПДВ (обсяг газу 4, 19 тис. куб. м.), компенсацію недоотриманої тарифної виручки у зв`язку із зменшенням обсягів розподілу природного газу у 2014 році у сумі 58 492, 30 тис. грн без ПДВ (обсяг газу 74, 1 тис. куб. м.).

3.9. Постановою НКРЕКП від 29.12.2015 №3163 установлено ПАТ «Дніпрогаз» тариф на транспортування природного газу з 01.01.2016 по 31.03.2016, передбачено компенсацію різниці в цінах на ВТВ за 2014 рік та І квартал 2015 року в сумі 3 304, 5 тис. грн без ПДВ (обсяг газу 4, 19 тис. куб. м.), компенсацію недоотриманої тарифної виручки у зв`язку із зменшенням обсягів розподілу природного газу у 2015 році у сумі 50 072, 50 тис. грн без ПДВ (обсяг газу 63, 43 тис. куб. м.).

3.10. Постановою НКРЕКП від 24.03.2016 №424 установлено ПАТ «Дніпрогаз» тариф на транспортування природного газу з 01.04.2016 по 31.09.2016, передбачено компенсацію різниці в цінах на ВТВ за 2014 рік та І квартал 2015 року в сумі 3 304, 50 тис. грн без ПДВ (обсяг газу 4, 19 тис. куб. м.), компенсацію недоотриманої тарифної виручки у зв`язку із зменшенням обсягів розподілу природного газу у 2015 році у сумі 30 780, 40 тис. грн без ПДВ (обсяг газу 38,95 тис. куб. м.).

3.11. Постановою НКРЕКП від 27.09.2016 №1614 внесені зміни у постанову НКРЕКП від 24.03.2016 №424, установлено ПАТ «Дніпрогаз» тариф на транспортування природного газу з 01.10.2016 по 31.12.2016, передбачено компенсацію різниці в цінах на ВТВ за 2014 рік та І квартал 2015 року в сумі 3 304, 50 тис. грн без ПДВ (обсяг газу 4, 49 тис. куб. м.), компенсацію недоотриманої тарифної виручки у зв`язку із зменшенням обсягів розподілу природного газу у 2015 році у сумі 30 780, 40 тис. грн без ПДВ (обсяг газу 41, 83 тис. куб. м.).

3.12. Постановою НКРЕКП від 15.12.2016 №2282 внесено зміни у постанову НКРЕКП від 24.03.2016 №424 та установлено ПАТ «Дніпрогаз» тариф на транспортування природного газу з 01.01.2017, який не передбачає для позивача компенсації витрат, що виникли внаслідок неврахованих у попередніх постановах НКРЕКП сум компенсації різниці в цінах на ВТВ за 2014 рік та І квартал 2015 року та компенсації недоотриманої тарифної виручки у зв`язку із зменшенням обсягів розподілу природного газу у 2014 році, в розмірі 127086, 20 тис. грн.

3.13. 14 березня 2018 року ПАТ «Дніпрогаз» подав до НКРЕКП заяву №Dg04.2-СЛ-3257-0318 про встановлення економічно обґрунтованого тарифу на послуги розподілу природного газу на 2018 рік, в якій наголошував на необхідності включення до тарифу на послуги розподілу природного газу для ПАТ «Дніпрогаз» компенсації на погашення заборгованості за придбаний природний газ для ВТВ та НВ в сумі 127 086, 20 тис. грн. До вказаної заяви ПАТ «Дніпрогаз» додано розрахунок тарифу на послуги розподілу природного газу на 2018 рік.

3.14. 11 квітня 2018 року НКРЕКП у відповідь на вказану заяву ПАТ «Дніпрогаз» надіслала лист №3543/16/7-018, в якому зазначено, що спроби НКРЕКП прийняти будь-які рішення пов`язані із внесенням змін до Методики №236 або з проведенням розрахунків тарифів на послуги розподілу природного газу на основі потужності викликають негативну реакцію суспільства та політичний тиск на НКРЕКП, що унеможливлює встановлення економічно обґрунтованих тарифів на послуги розподілу природного газу. Також повідомлено, про відсутність кворуму в НКРЕКП, що унеможливлює прийняття будь-яких рішень, у зв`язку з чим розгляд заяви позивача від 14.03.2018 №Dg04.2-СЛ-3257-0318 призупинено до моменту відновлення кворуму.

3.15. На думку ПАТ «Дніпрогаз», НКРЕКП допускає бездіяльність у здійсненні своїх повноважень з перегляду тарифів на послуги розподілу природного газу та приведення їх до рівня економічно обгрунтованих,

3.16. Посилаючись на викладене, позивач, уважаючи, що бездіяльністю НКРЕКП порушені його права, звернувся до суду з даним позовом.

4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивачем дотримано передбачені Кодексом адміністративного судочинства України строки звернення до адміністративного суду. Крім того зазначав, що відповідач, у порушення норм чинного законодавства, якими встановлено обов`язок відповідача щодо необхідності формування тарифу на транспортування природного газу розподільними газопроводами з огляду на його економічну обгрунтованість, допустив бездіяльність, не розглянувши належним чином заяву позивача про перегляд тарифу та не переглянувши встановлені тарифи. Внаслідок неусунення відповідачем існуючої невідповідності тарифів фактичним витратам ПАТ «Дніпрогаз», для позивача залишається чинним економічно необгрунтований тариф, який не покриває витрат на придбання природного газу для потреб ВТВ та не містить компенсації недоотриманої тарифної виручки у зв`язку зі зменшенням обсягів розподілу природного газу. Крім того вказував, що обраний спосіб захисту порушених прав позивача є правильним, та не свідчить про втручання суду у дискреційні повноваження НКРЕКП.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

5. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.

5.1. Вказує, зокрема, що бездіяльність відповідача щодо перегляду тарифу з газопостачання у даному випадку відсутня, оскільки розгляд заяви було зупинено на невизначений строк у передбаченому законом порядку. До того ж, як зазначає відповідач, позивачем було надано неповний пакет документів, що перешкоджало розгляду його заяви про перегляд тарифу. Також наголошує, що суди, приймаючи рішення про зобов`язання відповідача встановити для ПАТ «Дніпрогаз» економічно обгрунтований тариф, протирпавно втрутилися в дискреційні повноваження НКРЕКП. Крім того вказує про те, що позовні вимоги були заявлені позивачем з пропущенням передбаченого законом строку звернення до суду, оскільки предметом розгляду даної справи є ймовірна бездіяльність відповідача щодо неперегляду тарифу на транспортування природного газу розподільними газопроводами для позивача у бік економічно обгрунтованого у період з 2014 по 2015 роки, а з позовом позивач звернувся в травні 2018 року.

6. Позивачем подано відзив на касаційну скаргу, в якому останній просить залишити скаргу відповідача без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

7. За змістом частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

8. Відповідно до статті 30 Закону України «Про житлово-комунальні послуги», статті 9 Закону України «Про природні монополії», Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного, нафтового газу і газу (метану) вугільних родовищ, затверджених постановою Національної комісії регулювання електроенергетики України від 13.01.2010 № 12, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 15.01.2010 за № 29/17324, які діяли до 26.03.2017, тарифи повинні бути економічно обґрунтованими і встановлюватись таким чином, щоб забезпечити ліцензіату відшкодування його обґрунтованих витрат.

9. Встановлення тарифів на розподіл природного газу належить до повноважень НКРЕКП відповідно до пункту 7 частини третьої статті 4 Закону України «Про засади функціонування ринку природного газу» від 08.07.2010 № 2467-VІ, який діяв до 01.10.2015, частини третьої та частини шостої статті 4 Закону України «Про ринок природного газу» від 09.04.2015 № 329- VIII, який діє з 01.10.2015.

10. Відповідно до абзацу 2 частини четвертої статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» у разі застосування будь-якого способу державного регулювання цін порядки (методики) формування, розрахунку та встановлення тарифів повинні забезпечити покриття економічно обґрунтованих витрат, залучення необхідних інвестицій, дотримання екологічних вимог, вимог якості та безпеки, обґрунтованої прибутковості.

11. Частиною шостою статті 4 Закону України «Про ринок природного газу» передбачено, що ціни на ринку природного газу, що регулюються державою (зокрема тарифи на послуги з розподілу), повинні бути: 1) недискримінаційними; 2) прозорими; 3) встановленими з урахуванням вимог цілісності газотранспортної системи виходячи із економічно обґрунтованих та прозорих витрат відповідного суб`єкта ринку природного газу та з урахуванням належного рівня рентабельності, а також, де це можливо, встановленими з урахуванням зіставлення з показниками аналогічних категорій регульованих цін, встановлених Регулятором для інших суб`єктів ринку природного газу, або таких, що діють на ринках природного газу інших держав.

12. Порядок та процедура встановлення тарифів регламентуються Порядком формування тарифів на послуги з транспортування, розподілу, постачання, закачування, зберігання та відбору природного газу, затвердженим постановою НКРЕ від 28.07.2011 № 1384 (далі - Порядок № 1384), Методикою розрахунку тарифів на транспортування та постачання природного газу для підприємств 3 газопостачання та газифікації, затвердженою постановою НКРЕ від 04.09.2002 № 983 (далі - Методика № 983), Процедурою встановлення та перегляду тарифів на послуги з транспортування, розподілу, постачання природного газу, закачування, зберігання та відбору природного газу, затвердженою постановою НКРЕ від 03.04.2013 № 369, зареєстрованою в Міністерстві юстиції України 26.04.2013 за № 685/23217 (далі - Процедура № 369). Зокрема, вимога щодо встановлення НКРЕКП економічно обґрунтованого тарифу на транспортування природного газу розподільними газопроводами, який би забезпечував ліцензіату відшкодування його обґрунтованих витрат виробництва, сплату всіх податків, обов`язкових платежів та бюджетних відрахувань відповідно до чинного законодавства України, а також отримання обґрунтованого рівня прибутку міститься - в пункті 2.1 Порядку 1384; в пунктах 1.5, 1.7, 4.1, розділу 5 Методики 983; в Процедурі 369.

13. Відповідно до пункту 4.1 розділу 4 "Розрахунок тарифів" Методики № 983 основними аналітичними показниками при визначенні тарифів на послуги з транспортування і постачання природного газу є витрати підприємства і обсяги протранспортованого та поставленого споживачам природного газу.

14. Пунктом 4.2. вказаного розділу передбачено, що витрати підприємства на транспортування та постачання природного газу визначаються згідно з національним Положенням (стандартом) бухгалтерського обліку 16 "Витрати" та Методичним положенням по плануванню, обліку і калькулюванню собівартості продукції (робіт, послуг) за економічними елементами витрат на підприємствах з газопостачання та газифікації та їх структурних підрозділах.

15. Згідно з пунктом 2.5 Процедури № 369 суб`єкт господарювання при зверненні до НКРЕ за встановленням тарифу обґрунтовує кожну складову витрат з відповідного виду діяльності, пов`язаних з операційною діяльністю, фінансових витрат та прибутку. До таких витрат також відносяться витрати на закупівлю природного газу, що використовується для забезпечення виробничо-технологічних витрат та нормованих втрат природного газу (далі - ВТВ та НВ) (пункт 4.5 Методики № 983, пункт 2.1.5 Процедури № 369).

16. Виробничо-технологічні витрати/втрати газу визначаються як газ, що втрачається під час транспортування газу газорозподільними та внутрішньобудинковими мережами, а також під час виконання профілактичних робіт і поточних ремонтів (розділ 1 Методики визначення питомих виробничо-технологічних витрат природного газу під час його транспортування газорозподільними мережами (далі - Методика 1), розділ 1 Методики визначення питомих виробничо-технологічних втрат природного газу під час його транспортування газорозподільними мережами (далі - Методика 2), затверджених наказом Мінпаливенерго від 30.05.2003 № 264.

17. Тобто, ВТВ під час розподілу газу виникають з об`єктивних причин, як наслідок технологічного процесу та зношеності газотранспортної системи, такі витрати є невід`ємною частиною виробничого процесу розподілу природного газу та формують собівартість послуги розподілу газу.

18. Розмір складової тарифу для покриття ВТВ визначається відповідно до чинного законодавства, тобто на підставі наказу Міненерговугілля від 23.11.2011 № 737 «Про визначення розмірів нормативних втрат і виробничо-технологічних витрат природного газу в газорозподільних мережах» (далі - наказ № 737) та зазначених вище Методик 1, 2.

19. Нормативно-правові акти, що регулюють ринок природного газу, не передбачають та не припускають можливості покриття ВТВ, що виникають в діяльності газорозподільного підприємства, за рахунок, будь-яких інших джерел, окрім тарифу на розподіл газу.

20. Отже, можливість позивача розраховуватись за природний газ для потреб ВТВ прямо та безпосередньо залежить від наявності та суми передбаченої в тарифі на розподіл природного газу відповідної складової.

21. Тому, НКРЕКП, затверджуючи тариф на розподіл для ПАТ «Дніпрогаз», повинен встановити такий тариф, що є економічно обґрунтованим та враховує всі матеріальні витрати товариства.

22. Згідно з пунктом 4 розділу І Методики №236 розрахунок тарифу та документи і матеріали надаються суб`єктами господарювання з розподілу природного газу для розгляду до НКРЕКП відповідно до Процедури встановлення та перегляду тарифів на послуги з транспортування, розподілу, постачання природного газу, закачування, зберігання та відбору природного газу, затвердженої постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, від 03 квітня 2013 року № 369, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 26 квітня 2013 року за № 685/23217.

23. За змістом пункту 4.1-4.2 р. IV Процедури № 369 перегляд рівня тарифу здійснюється як за ініціативою суб`єкта господарювання, так і НКРЕ за умови відповідного обґрунтування такого перегляду.

24. Суб`єкт господарювання має право звернутися до НКРЕ щодо перегляду рівня тарифу у разі: 4.2.1. Зміни обсягів надання послуг з відповідного виду ліцензованої діяльності (обсягів транспортування, розподілу, постачання, зберігання природного газу) у планованому періоді відносно врахованих при розрахунку тарифу більше ніж на 5%. 4.2.2. Зміни собівартості, передбаченої структурою тарифу, внаслідок підвищення цін на паливо, сировину, матеріали, послуги, зростання витрат на оплату праці у зв`язку зі зміною законодавчо визначеного розміру мінімальної заробітної плати відносно врахованих при розрахунку тарифу більше ніж на 5%.

25. Вимоги до оформлення та подання заяви, документів, що додаються до неї визначено розділом ІІ Процедури № 369.

26. Судами встановлено, що позивачем в передбаченому чинним законодавством порядку скористався своїм правом на звернення до НКРЕКП із заявою від 14.03.2018 про встановлення економічно обгрунтованого тарифу на транспортування природного газу та надав пакет документів для його перегляду.

27. Доказів щодо економічної необгрунтованості заявлених позивачем у цих документах витрат відповідачем не надано.

28. Порядок розгляду заяви визначено розділом ІІІ Процедури № 369, і він передбачає, зокрема, - перевірку їх структурним підрозділом НКРЕ, до компетенції якого належить формування цінової, тарифної та інвестиційної політики в нафтогазовому комплексі, щодо її відповідності вимогам цієї Процедури; повідомлення про їх нерозгляд та повернення у разі надання неповного пакета документів, визначеного пунктом 2.1 розділу ІІ цієї Процедури; розгляд заяви протягом 30 календарних днів з дня надходження до НКРЕ у разі відповідності заяви та доданих до неї документів, визначених пунктом 2.1 розділу ІІ цієї Процедури; звернення у разі потреби до заявника щодо надання додаткових пояснень та обґрунтувань, які подаються суб`єктом господарювання до НКРЕ у визначений нею строк, підписані керівником та засвідчені печаткою суб`єкта господарювання; призупинення розгляду заяви на строк, необхідний для доопрацювання структури тарифу, якщо при розгляді структурними підрозділами НКРЕ виникають питання, що потребують додаткового вивчення і доопрацювання, про що НКРЕ письмово повідомляє суб`єкта господарювання; підготовку висновків згідно п. 3.2, 3.3 р. ІІІ Процедури № 369; включення питання встановлення тарифу на засідання НКРЕ.

29. Підставою для відмови у встановленні або перегляді тарифів може бути встановлення факту нецільового використання коштів, передбачених структурою встановленого тарифу, або фінансової неспроможності та економічної недоцільності здійснення відповідного виду ліцензованої діяльності суб`єктом господарювання, який має намір його провадити; надання до НКРЕ недостовірної інформації або необґрунтованості складових витрат, визначених розділом ІІ цієї Процедури.

30. Однак, відповідач не надіслав на адресу позивача відмови у розгляді вищевказаної заяви, повідомлення про необхідність надання додаткових матеріалів чи додаткового вивчення документів, повідомлень про необгрунтованість наведених позивачем розрахунків витрат.

31. Таким чином суди дійшли обгрунтованого висновку, що неприйняття відповідачем жодних рішень за заявою позивача, про яку йшла мова вище, та невжиття дій для коригування тарифів на розподіл природного газу, свідчить про невиконання НКРЕКП своїх законодавчо визначених повноважень в частині ефективного державного регулювання тарифів у сфері енергетики та комунальних послуг та бездіяльність останнього у питання перегляду структури тарифу на послуги розподілу природного газу.

32. При цьому лист НКРЕКП №3543/16/7-018 від 11 квітня 2018 року, на думку Верховного Суду, зазначених висновків суду не спростовує.

33. Так, судами попередніх інстанцій встановлено, що НКРЕКП у цьому листі, як на підставу для зупинення розгляду заяви позивача від 14 березня 2018 року, про яку йшла мова вище, посилається на відсутність кворуму НКРЕКП, проте кворум було відновлено та перше засідання відповідача відбулося 06 червня 2018 року на якому питання щодо розгляду вищевкзаної заяви позивача не вирішувалось.

34. Водночас, зміст зазначеного листа НКРЕП спростовує доводи останнього щодо відсутності можливості розгляду заяви саме через неподання позивачем обгрунтування складових кожного елементу тарифу.

35. Разом з цим, колегія суддів уважає за необхідне звернути увагу не те, що відповідно до частини 2 статті 6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

36. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

37. Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

38. Так, одним із суттєвих елементів принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів "доброго врядування" і "належної адміністрації" (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до "якості" закону).

39. У пунктах 70-71 рішення по справі "Рисовський проти України" (29979/04) Європейський Суд з прав людини, аналізуючи відповідність мотивування Конвенції, підкреслює особливу важливість принципу "належного урядування", зазначивши, що цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах "Беєлер проти Італії" (Beyeler v. Italy), № 33202/96, пункт 120, "Онер`їлдіз проти Туреччини" (Oneryildiz v. Turkey), № 48939/99, пункт 128, "Megadat.com S.r.l. проти Молдови" (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), № 21151/04, пункту 72, "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), № 10373/05, пункту 51). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, пункт 74, від 20 травня 2010 року, і "Тошкуце та інші проти Румунії" (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, пункт 37) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах "Онер`їлдіз проти Туреччини" (Oneryildiz v. Turkey), пункт 128, та "Беєлер проти Італії" (Beyeler v. Italy), пункт 119).

Принцип "належного урядування", як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), № 10373/05, пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (там само). З іншого боку, потреба виправити минулу "помилку" не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), № 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), пункту 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення у справах "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункту 58, "Ґаші проти Хорватії" (Gashi v. Croatia), № 32457/05, пункту 40, "Трґо проти Хорватії" (Trgo v. Croatia), № 35298/04, пункту 67). У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип "належного урядування" може не лише покладати на державні органи обов`язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку (наприклад, рішення у справі "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), пункту 69), а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові (зазначені вище рішення у справах "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункт 53 та "Тошкуце та інші проти Румунії" (Toscuta and Others v. Romania), пункт 38).

40. Водночас, НКРЕКП не виконує своїх законодавчо визначених повноважень в частині ефективного державного регулювання тарифів у сфері енергетики та комунальних послуг.

41. Судами попередніх інстанцій встановлено, що постановою НКРЕКП від 15.12.2016 №2282 встановлено тариф на послуги розподілу природного газу для ПАТ «Дніпрогаз» з 01.01.2017, однак структурою вказаного тарифу не передбачено компенсації витрат, що виникли внаслідок неврахування НКРЕКП в тарифах 2014-2015 років необхідних обсягів природного газу для потреб ВТВ та НВ та різниці в цінах на ВТВ і недоотримання тарифної виручки у зв`язку із зменшенням обсягів розподілу газу.

42. Ураховуючи викладене, Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій відносно того, що тариф встановлений вказаною постановою НКРЕКП від 15.12.2016 №2282 не може вважатись економічно обґрунтованим, адже в його структурі має передбачатись компенсація різниці в цінах на ВТВ за 2014-2015 роки та компенсація недоотриманої тарифної виручки у зв`язку із зменшенням обсягів розподілу природного газу у 2015 році у загальному розмірі 127 086,20 тис. грн без ПДВ.

43. Судами встановлено, що внаслідок таких дій НКРЕКП, у позивача виникає заборгованість на користь власника природного газу (ПАТ «НАК «Нафтогаз України») з незалежних від дій та волі позивача причин, що ставить його та власника природного газу в нерівні умови господарювання за договором на купівлю-продаж природного газу для потреб ВТВ та відсутності компенсації недоотриманої тарифної виручки у зв`язку зі зменшенням обсягів розподілу природного газу.

44. Позивач не має змоги без порушення законодавства розраховуватись за природний газ для потреб ВТВ з інших джерел, ніж відповідна складова на ВТВ в затвердженому тарифі, оскільки всі кошти, які надходять до нього в оплату за розподіл природного газу мають відповідне цільове призначення.

45. За таких умов, суди дійшли правильного висновку про обгрунтованість заявлених позовних вимог.

46. При цьому Верховний Суд уважає за необхідне звернути увагу на те, що відповідач у період з 2015 по 2016 років в тарифі на транспортування природного газу передбачав для позивача компенсації витрат, що виникли внаслідок неврахованих у попередніх постановах НКРЕКП сум компенсації різниці в цінах на ВТВ за 2014 рік та І квартал 2015 року та компенсації недоотриманої тарифної виручки у зв`язку із зменшенням обсягів розподілу природного газу у 2014 році.

47. Крім того, надаючи оцінку необґрунтованості затвердженим граничним розмірам витрат, суди правильно взяли до уваги постанову Окружного адміністративного суду м.Києва від 25.09.2015 у справі № 826/15132/15 (набрала законної сили), якою було скасовано додаток до наказу № 122 за позовами 30 газорозподільних підприємств, в тому числі ПАТ «Дніпрогаз». Указаною постановою судом визнано неправомірними дії Міненерговугілля щодо встановлення розмірів ВТВ та НВ в розмірі меншими, ніж розраховані газорозподільними підприємствами відповідно до Методик. Судом зазначено про перевищення Міністерством повноважень під час заниження розмірів річних обсягів ВТВ та НВ.

48. Висновки суду у даній справі узгоджуються з правовою позицією, викладеною у постановах Верховного Суду від 11 липня 2019 року у справі №826/8168/17 та від 31 березня 2020 року у справі № 826/13735/18.

49. Посилання відповідача на пропуск позивачем строків звернення до адміністративного суду з приводу оскарження бездіяльності відповідача щодо неперегляду тарифів на транспортування природного газу правильно не взяті до уваги судом першої та апеляційної інстанцій, оскільки ПАТ «Дніпрогаз» оскаржує бездіяльність НКРЕКП з перегляду тарифу на транспортування природного газу, що стала відома позивачу зі змісту листа відповідача від 11 квітня 2018 року №3543/16/7-018. Тарифи ж 2014-2015 років не є предметом позовних вимог.

50. Щодо доводів відповідача стосовно того, що при прийнятті рішення про зобов`язання НКРЕКП встановити для ПАТ «Дніпрогаз» економічно обґрунтований тариф на послуги розподілу природного газу, суд першої інстанції втрутився в дискреційні повноваження відповідача, суд касаційної інстанції вважає обраний судом спосіб захисту порушених прав позивача виправданим з огляду на наступне.

51. Завданням адміністративного судочинства, є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

52. Адміністративний суд у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, виконуючи завдання адміністративного судочинства щодо перевірки відповідності їх прийняття (вчинення) не втручається та не може втручатися у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

53. Згідно з Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи № R (80) 2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980, під дискреційними повноваженнями необхідно розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

54. Повноваження відповідача щодо прийняття відповідних рішень, в тому числі щодо встановлення тарифу за своєю правовою природою є дискреційними.

55. Водночас, правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року №3-рп/2003).

56. Стаття 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) гарантує, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

57. При цьому, під ефективним засобом (способом) необхідно розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект. Тобто ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

58. Аналізуючи встановлені судами фактичні обставини справи, враховуючи те, що ПАТ «Дніпрогаз» неодноразово звертався до НКРЕКП щодо перегляду та встановлення економічно обгрунтованого тарифу на розподіл природного газу, встановлену бездіяльність відповідача з цього приводу, що потягло негативні наслідки для позивача, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що ефективним засобом юридичного захисту прав позивача у спірних правовідносинах є саме зобов`язання НКРЕКП встановити для ПАТ «Дніпрогаз» економічно обґрунтований тариф на розподіл природного газу зазначеним вище шляхом.

59. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 13 червня 2018 року у справі № 815/6768/15.

60. Інші доводи касаційної скарги фактично зводяться до переоцінки встановлених судами обставин та доказів і не спростовують висновків суд першої та апеляційної інстанцій.

61. Ураховуючи наведене, суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції у справі.

62. Частиною першою статті 350 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

63. З огляду на наведене, касаційну скаргу НКРЕКП необхідно залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

64. Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг залишити без задоволення.

65. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 червня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2019 року у справі № 826/7112/18 - залишити без змін.

66. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Суддя-доповідач І. В. Дашутін

Судді О.О. Шишов

М.М. Яковенко