Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

08 травня 2018 року

Київ

справа №2а-836/11

адміністративне провадження №К/9901/4796/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Ватутінської міської незалежної спілки підприємців до Ватутінської міської ради, третя особа: ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування рішення за касаційною скаргою Ватутінської міської незалежної спілки підприємців на постанову Ватутінського міського суду Черкаської області в складі судді Здоровило В.А. від 02 жовтня 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Кучми А.Ю., Аліменка В.О., Безименної Н.В. від 12 березня 2015 року,

В С Т А Н О В И В :

У лютому 2011 року Ватутінська міська незалежна спілка підприємців звернулася до Ватутінського міського суду Черкаської області з позовом до Ватутінської міської ради Черкаської області, в якій просить:

- визнати протиправним та скасувати рішення Ватутінської міської ради Черкаської області № 2-57/VІ від 09 грудня 2010 року про надання ФОП ОСОБА_2 дозволу на попереднє погодження місця розміщення МАФ на земельній ділянці по АДРЕСА_1;

- зобов'язати Ватутінську міську раду звернутися до суду на ОСОБА_2 щоб повернути самозахвачену земельну ділянку у власність Ватутінській міській раді.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що аукціон на земельну ділянку, на яку надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою, не проводився, відповідно рішення Ватутінської міської ради про надання ФОП ОСОБА_2 дозволу на попереднє погодження місця розміщення МАФ на земельній ділянці по АДРЕСА_1 є протиправним та підлягає скасуванню.

Постановою Ватутінського міського суду Черкаської області від 29 березня 2011 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2012 року, позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано рішення Ватутінської міської ради Черкаської області № 2-57/VІ від 09 грудня 2010 року. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що аукціон щодо спірної земельної ділянки не проводився, що є обов'язковою вимогою статей 125, 126 Земельного кодексу України, статті 6 Закону України «Про оренду землі», у зв'язку з чим рішення про надання дозволу на попереднє погодження місця розміщення МАФ на земельній ділянці по АДРЕСА_1 є неправомірним та підлягає скасуванню.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 17 липня 2014 року касаційну скаргу ФОП ОСОБА_2 задоволено частково: постанову Ватутінського міського суду Черкаської області від 29 березня 2011 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2012 року скасовано, справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

Приймаючи таке рішення Вищий адміністративний суд України виходив з того, що надаючи оцінку оскаржуваному рішенню Ватутінської міської ради № 2-57/VІ від 09 грудня 2010 року судам попередніх інстанцій необхідно було перевірити додержання Порядку розміщення малих архітектурних форм для провадження підприємницької діяльності, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 982 від 26 серпня 2009 року (в редакції, чинній станом на час оскаржуваного рішення).

За наслідками нового розгляду справи постановою Ватутінського міського суду Черкаської області від 02 жовтня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2015 року, у задоволенні позову відмовлено.

Постановляючи таке рішення суди виходили з того, що за результатами розгляду даної адміністративної справи факту порушення Ватутінською міською радою Черкаської області вимог законодавства при винесені оскаржуваного рішення не встановлено, тому відсутні правові підстави для задоволення позову про визнання протиправним та скасування рішення Ватутінської міської ради Черкаської області № 2-57/VІ від 09 грудня 2010 року.

Не погоджуючись з постановою Ватутінського міського суду Черкаської області від 02 жовтня 2014 року та ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2015 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Ватутінська міська незалежна спілка підприємців звернулась з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки тому, що ФОП ОСОБА_2 було самовільно зведено малу архітектурну форму (МАФ) на земельній ділянці, що не належала їй на праві власності та не перебувала у користуванні. Крім того, суди неправомірно не застосували до спірних правовідносин статтю 134 Земельного кодексу України, відповідно до якої земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них (оренда, суперфіцій, емфітевзис), у тому числі з розташованими на них об'єктами нерухомого майна державної або комунальної власності, підлягають продажу окремими лотами на конкурентних засадах (земельних торгах), крім випадків, встановлених частиною другою цієї статті.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 04 травня 2015 року відкрито касаційне провадження у справі № 2а-836/11, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу.

Пунктом 6 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про судоустрій і статус суддів» встановлено, що Вищий адміністративний суд України діє в межах повноважень, визначених процесуальним законом, до початку роботи Верховного Суду.

У відповідності з положенням пункту 11 частини другої статті 46, пункту 8 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Пленум Верховного Суду постановою від 30 листопада 2017 року № 2 визначив, що днем початку роботи Верховного Суду є 15 грудня 2017 року. З цієї дати набрав чинності також Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII, яким, зокрема, КАС України від 06 липня 2005 року № 2747-IV викладено у новій редакції.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16 січня 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, суддею-доповідачем визначено суддю Верховного Суду Берназюка Я.О.

Ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Берназюка Я.В. від 07 лютого 2018 року прийнято до свого провадження касаційну скаргу Ватутінської міської незалежної спілки підприємців на постанову Ватутінського міського суду Черкаської області 02 жовтня 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду 12 березня 2015 року за позовом Ватутінської міської незалежної спілки підприємців до Ватутінської міської ради, третя особа: ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування рішення.

Від учасників справи відзиву на касаційну скаргу Ватутінської міської незалежної спілки підприємців не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що Ватутінською міською радою Черкаської області 03 грудня 2010 року зареєстровано заяву ФОП ОСОБА_2 та 09 грудня 2010 року прийнято рішення про надання їй дозволу на попереднє погодження місця розміщення МАФ по АДРЕСА_1.

В подальшому місце розміщення МАФ за вказаною адресою було погоджене відповідними комунальними службами міста та затверджене рішенням Ватутінської міської ради № 2-73/6 від 24 грудня 2010 року для послідуючого укладення договору сервітуту вищезазначеної земельної ділянки.

04 серпня 2014 року між Ватутінською міською радою Черкаської області та ФОП ОСОБА_2 укладено договір про встановлення особистого строкового сервітуту.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Ватутінського міського суду Черкаської області від 02 жовтня 2014 року та ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2015 року відповідають, а викладені в касаційній скарзі вимоги скаржника є необґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини третьої статті 2 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення оскаржуваних судових рішень) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож суди мали перевірити, чи прийняте оскаржуване рішення міськради, зокрема, в межах повноважень, на законних підставах та з дотриманням встановленої процедури на засадах розумності, добросовісності та пропорційності.

Так, повноваження Ватутінської міської ради в спірних правовідносинах регулюються, зокрема, Земельним кодексом України, Цивільним кодексом України, законами України «Про місцеве самоврядування в України», «;Про оренду землі», постановою Кабінету Міністрів України від 26 серпня 2009 року № 982 «Про затвердження Порядку розміщення малих архітектурних форм для провадження підприємницької діяльності» (чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» питання з приводу земельних відносин вирішується виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

Згідно з положеннями частин першої та другої статті 124 Земельного кодексу України (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки.

Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу.

Частиною першою статті 134 Земельного кодексу України встановлено, що земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них (оренда, суперфіцій, емфітевзис), у тому числі з розташованими на них об'єктами нерухомого майна державної або комунальної власності, підлягають продажу окремими лотами на конкурентних засадах (земельних торгах), крім випадків, встановлених частиною другою цієї статті.

Порядок проведення земельних торгів визначається статтями 127-128 Земельного кодексу України.

Як вбачається з аналізу наведених правових норм, проведення земельних торгів є обов'язковим у разі, якщо здійснюється передача земель державної або комунальної власності або прав на них у власність або користування фізичних або юридичних осіб. При цьому, статтею 134 Земельного кодексу України встановлено, які права на земельні ділянки державної та комунальної власності підлягають продажу на земельних торгах, зокрема: оренда, суперфіцій, емфітевзис.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що оскаржуваним рішенням Ватутінської міської ради Черкаської області спірна земельна ділянка не передавалась у власність ФОП ОСОБА_2, не надавалась на умовах оренди, суперфіції або емфітевзису. Натомість, рішенням Ватутінської міської ради Черкаської області від 09 грудня 2010 року № 2-57/VІ надано дозвіл на попереднє погодження місця розміщення МАФ та в подальшому укладення договору особистого строкового сервітуту.

Відповідно до частин першої та третьої статті 98 Земельного кодексу України право земельного сервітуту - це право власника або землекористувача земельної ділянки на обмежене платне або безоплатне користування чужою земельною ділянкою (ділянками).

Встановлення земельного сервітуту не веде до позбавлення власника земельної ділянки, щодо якої встановлений земельний сервітут, прав володіння, користування та розпорядження нею.

Стаття 100 Земельного кодексу України визначає, що сервітут може бути встановлений договором, законом, заповітом або рішенням суду. Сервітут може належати власникові (володільцеві) сусідньої земельної ділянки, а також іншій конкретно визначеній особі (особистий сервітут).

Порядок розміщення малих архітектурних форм на момент виникнення спірних правовідносин визначався постановою Кабінету Міністрів України від 26 серпня 2009 року № 982 «Про затвердження Порядку розміщення малих архітектурних форм для провадження підприємницької діяльності» (далі - Порядок № 982).

Згідно з положеннями пунктів 3 та 5 Порядку № 982 розміщення малої архітектурної форми здійснюється на підставі рішення відповідної сільської, селищної, міської ради, а для власників земельних ділянок на підставі рішення виконавчого комітету відповідної місцевої ради.

Суб'єкт господарювання подає відповідній сільській, селищній, міській раді заяву згідно з додатком 1 до цього Порядку, у якій зазначається бажане місце та строк розміщення малої архітектурної форми, її призначення і загальний опис.

До заяви додаються: виписка з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців; копія державного акта на право власності на земельну ділянку, право постійного користування земельною ділянкою або договору оренди (за наявності).

Пунктом 7 Порядку № 982 встановлено, що сільська, селищна, міська рада реєструє подану заяву про розміщення малої архітектурної форми і в місячний строк приймає рішення щодо попереднього погодження місця розташування малої архітектурної форми та уповноважує виконавчий орган або посадову особу сільської, селищної, міської ради передати суб'єктові господарювання перелік документів, які необхідно подати для прийняття рішення щодо розміщення малої архітектурної форми та/або укладення договору особистого строкового сервітуту.

Відповідно до пункту 12 Порядку № 982 у разі відсутності у суб'єкта господарювання державного акта на право власності на земельну ділянку чи на право постійного користування земельною ділянкою або договору оренди такої земельної ділянки сільська, селищна, міська рада укладає з таким суб'єктом господарювання в десятиденний строк з дня прийняття передбаченого пунктом 10 цього Порядку № 982 рішення договір особистого строкового сервітуту в порядку, визначеному законодавством.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, ФОП ОСОБА_2 у встановленому вище порядку подала заяву з доданням всіх документів, на підставі яких Ватутінською міською радою Черкаської області прийнято рішення з дотриманням вимог Земельного кодексу України, Порядку № 982 про надання дозволу на попереднє погодження місця розміщення МАФ та в подальшому укладено з ФОП ОСОБА_2 договору особистого строкового сервітуту.

Разом з тим, позивач, вказуючи на порушення зазначеним рішенням міськради прав інших суб'єктів підприємницької діяльності, не надав доказів, які б підтверджували, що хтось із підприємців подавав заяву щодо отримання дозволу на попереднє погодження розміщення МАФ на спірній земельній ділянці, або має інші права на цю ділянку, які порушено оскаржуваним рішенням міськради.

З огляду на це, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для визнання оскаржуваного рішення міськради неправомірним та його скасування.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «належного урядування».

Принцип «належного урядування», зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовний спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливості уникати виконання своїх обов'язків.

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів попередніх інстанцій, прийнятих за наслідками повторного розгляду цієї справи, є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Ватутінської міської незалежної спілки підприємців залишити без задоволення.

Постанову Ватутінського міського суду Черкаської області від 02 жовтня 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2015 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко