Історія справи

Постанова КАС ВП від 20.01.2022 року у справі №826/18626/15
Ухвала КАС ВП від 29.07.2019 року у справі №826/18626/15

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 січня 2022 року

м. Київ

справа № 826/18626/15

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С. М.,

суддів: Стеценка С. Г., Шарапи В. М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Новий формат ТВ" на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 21.03.2018 (головуючий суддя: Донець В. А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.06.2019 (головуючий суддя: Коротких А. Ю., судді: Літвіна Н. М., Сорочко Є. О.) у справі №826/18626/15 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Новий формат ТВ" до Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, третя особа: Державна регуляторна служба України про визнання незаконним рішення,

УСТАНОВИЛ:

І. РУХ СПРАВИ

У серпні 2015 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Новий формат ТВ" (далі - ТОВ "Новий формат ТВ" або позивач) звернулося з позовом до Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення (далі - відповідач або Національна рада), третя особа: Державна регуляторна служба України (далі - третя особа або ДРС України), в якому просило визнати незаконним рішення Національної ради України з питань телебачення та радіомовлення від 11.06.2015 №743 "Про затвердження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення та радіомовлення".

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 21.03.2018, залишеним без змін постановою шостого апеляційного адміністративного суду від 20.06.2019, у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про задоволення позову.

IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 12.08.2019 відкрито касаційне провадження у справі.

Ухвалою Верховного Суду від 19.01.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ТОВ "Новий формат ТВ" видано ліцензію на мовлення серії НР №00169-м, строком дії з 19.09.2011 по 19.09.2018.

11.06.2015 Національною радою України з питань телебачення і радіомовлення прийнято рішення №743 "Про затвердження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення", яким затверджено розміри штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення.

Зазначене рішення зареєстровано в Міністерстві юстиції України 13.07.2015 за №828/27273, і опубліковано в Офіційному віснику України від 17.07.2015 №54.

Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся із цим позовом до суду.

ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН

В обґрунтування підстав незаконності оскаржуваного рішення позивач, з посиланням на пункт 22 частини першої статті 92 Основного Закону, стверджує, що відповідальність суб'єкта може встановлюватися виключено законами, а не нормативно-правовими актами органів державної влади. Відповідно положення частини 10 статті 72 Закону України від 21.12.1993 №3759-XII "Про телебачення і радіомовлення" (далі-Закон №3759-XII), яким фактично наділено Національну раду правом установлювати відповідальність телерадіоорганізацій за правопорушення підзаконним нормативно-правовим актом суперечить нормам Конституції України. Окрім того, за позицією позивача, оскаржуване рішення також прийнято із порушенням процедури оприлюднення регуляторних актів, визначеної Законом України від 11.09.2003 №1160-IV "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (далі - ~law12~) та без погодження із ДРС України.

Відповідач проти позову заперечує та наголошує на тому, що рішення прийнято у спосіб та у межах визначених ~law13~ повноважень із дотриманням визначеної ~law14~ процедури оприлюднення регуляторного акту та із погодженням з усіма інстанціями у встановленому законодавцем порядку.

Третя особа також скористалася процесуальним правом і подала письмові пояснення по суті спору, у яких зазначила про те, що проекти регуляторних актів Національної ради не потребують погодження із спеціально уповноваженим органом у сфері державної регуляторної політики.

V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що встановлення відповідачем розмірів штрафу не порушує наведеного у пункті 22 частини 1 статті 22 Конституції України конституційного принципу, оскільки ~law15~ встановлено підстави та види відповідальності, водночас оскаржуваним рішенням встановлено розмір штрафу за відповідне порушення. Суди констатували, що ~law16~ (частини десята статті 72) надано повноваження Національній раді України з питань телебачення і радіомовлення встановлювати за погодженням з Урядом розміри штрафів, що накладаються на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення ними законодавства про телебачення і радіомовлення.

Суди дійшли висновку про дотримання встановлених ~law17~ порядку, процедури та вимог погодження і оприлюднення регуляторного акту.

Також суди попередніх інстанцій встановили, що на підставі рішення Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення від 08.10.2015 №1542 оскаржуваний акт втратив чинність та врахували зазначену обставини при розгляді справи.

VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

Касаційна скарга обґрунтована неправильним застосуванням судами попередніх інстанцій норм матеріального права та неповним з'ясуванням обставин справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті.

Скаржник насамперед стверджує, що штрафи, затверджені спірним рішенням, є адміністративно - господарськими санкціями у розумінні частини 1 статті 241 ГК України і як один із видів адміністративної відповідальності відповідно до пункту 22 частини 1 статті 92 Конституції України можуть встановлюватися лише законами України.

За позицією скаржника, неконституційність вказаної норми також підтверджують наукові висновки, отримані під час розгляду Конституційним Судом України справи за конституційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України положень ~law18~, в редакції, чинній на момент спірного рішення відповідача. Також зазначає, що подальша зміна правового регулювання (положення абзацу першого ~law19~ втратило чинність у зв'язку із внесенням змін згідно Закону від 01.11.2016 №1715-VIII), додатково підтверджує позицію позивача про незаконність делегування відповідачу повноважень встановлювати розміри штрафів.

На переконання скаржника, законодавець у таких спосіб виправив раніше допущену законодавчу помилку.

Також скаржник наполягає, що спірне рішення у порушення положень ~law20~ не пройшло процедуру його оприлюднення як регуляторного акта та не було погоджено уповноваженим органом - ДРС України.

Відповідач подав відзив на касаційну скаргу у якому наполягає на законності оскаржуваного регуляторного акту.

Третя особа правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалася, однак подала до суду касаційної інстанції клопотання про розгляд справи за її відсутності у якому підтримала раніше висловлену позиції по суті спору.

VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.

~law21~ відповідно до Конституції України та Закону України "Про інформацію" регулює відносини, що виникають у сфері телевізійного та радіомовлення на території України, визначає правові, економічні, соціальні, організаційні умови їх функціонування, спрямовані на реалізацію свободи слова, прав громадян на отримання повної, достовірної та оперативної інформації, на відкрите і вільне обговорення суспільних питань.

~law23~ визначено, що єдиним органом державного регулювання діяльності у сфері телебачення і радіомовлення незалежно від способу розповсюдження телерадіопрограм і передач є Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення (далі - Національна рада).

Відповідно до абзацу 2 ~law24~ Національна рада здійснює контроль за дотриманням та забезпечує виконання вимог, серед іншого, законодавства України у сфері телебачення і радіомовлення.

Згідно із ~law25~ правові засади формування та діяльності, статус, компетенція, повноваження, функції Національної ради та порядок їх здійснення визначаються Законом України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення".

Правові засади діяльності Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення як конституційного, постійно діючого, колегіального, наглядового та регулюючого державного органу в галузі телерадіомовлення визначає Закон України від 23.09.1997 №538/97-ВР "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №538/97-ВР).

Частиною першою статті 1 Закону №538/97-ВР визначено, що Національна рада є конституційним, постійно діючим колегіальним органом, метою діяльності якого є нагляд за дотриманням законів України у сфері телерадіомовлення, а також здійснення регуляторних повноважень, передбачених цими законами.

Нормативним документом, що визначає правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності є ~law28~.

Терміни визначені в ~law29~ (стаття 1) вживаються в такому значенні:

регуляторний акт - це:

прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання;

прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;

регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов'язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти.

Згідно із частиною першою статті 17 Закону №538/97-ВР Національна рада в межах своїх повноважень приймає регуляторні акти, у тому числі нормативно-правові, а також інші акти індивідуальної дії.

~law30~ визначено, що розміри штрафів встановлюються Національною радою за погодженням з Кабінетом Міністрів України відповідно до вимог законодавства.

Верховний Суд у справі №826/18630/15 (постанова від 03.02.2021), при вирішенні спору щодо дотриманням процедури погодження Урядом розмірів штрафів, встановлених оскаржуваним у цій справі рішення Національної ради від 11.06.2015 №743, сформував правовий висновок про те, що:

"64. ".." Національна рада є уповноваженим органом з питань здійснення контролю за дотриманням та забезпеченням виконання вимог законодавства України у сфері телебачення і радіомовлення, для чого наділений регуляторними повноваженнями, які реалізуються, зокрема, шляхом прийняття регуляторних актів.

65. При цьому, із аналізу ~law31~ слідує, що регуляторним актом є нормативно-правовий акт, або прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ при відповідності його встановленим вимогам, основними ознаками якого є: встановлення, зміна чи скасування норм права, які регулюють господарські відносини; неодноразове застосування щодо невизначеного кола осіб; спрямування на правове регулювання господарських відносин.

66. Станом на час виникнення спірних правовідносин Національну рада на підставі ~law32~ було наділено повноваженнями щодо встановлення розміру штрафів як санкцій за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення, які Національна рада реалізувала шляхом прийняття рішення від 11 червня 2015 року №743 "Про затвердження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення".

67. Отже, за своєю правовою суттю означене рішення Національної ради є регуляторним актом у розумінні ~law33~, оскільки встановлює розміри штрафів за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення, тобто спрямоване на правове регулювання господарських відносин у галузі телебачення і радіомовлення, із неодноразовим застосуванням щодо невизначеного кола осіб".

Колегія суддів не вбачає підстав відступати від сформованих у вказаній постанові вищої інстанції правових висновків.

Верховний Суд зазначає, що ~law34~ у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, у визначеному законодавством порядку неконституційною не визнавалася, а отже підлягала застосуванню.

За інформацією, розміщеною на офіційному сайті Верховної Ради України, конституційне провадження у справі за конституційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення абзацу першого ~law35~ зі змінами припинено на підставі пункту 3 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" - непідвідомчість Конституційному Суду України питань, порушених у конституційному поданні (ухвала Конституційного Суду України від 07.12.2016 у справі № 1-12/2016.

Одночасно колегія суддів враховує, що відповідно до Закону України від
01.11.2016 №1715-VIII "Про внесення змін до Закону України "Про телебачення і радіомовлення", який набрав чинності 30 листопада 2016 року, ~law38~ (до внесення змін - частину десяту, абзац перший) викладено у такій редакції:

"Розрахунок розмірів штрафів здійснюється відповідно до нарахованого розміру ліцензійного збору ліцензіату за видачу ліцензії, не враховуючи умов (зменшення/збільшення), що діє на момент прийняття Національною радою рішення про накладення штрафу.

За невиконання вимог, передбачених ~law39~, телерадіоорганізація, що здійснює радіомовлення, сплачує штраф у розмірі 5 відсотків загальної суми ліцензійного збору ліцензії, виданої відповідно до ліцензії на мовлення.

За неподання або несвоєчасне подання інформації, передбаченої ~law40~, телерадіоорганізація або провайдер програмної послуги сплачує штраф у розмірі 5 відсотків загальної суми ліцензійного збору за всіма ліцензіями, власниками яких є порушник, відповідно до ~law41~.

У разі якщо ліцензіат має декілька ліцензій на мовлення з різними способами розповсюдження телерадіопрограм, з однаковою програмною концепцією мовлення, розмір штрафу встановлюється з найбільшого нарахованого розміру ліцензійного збору.

У разі якщо один ліцензіат має декілька ліцензій з однаковими способами розповсюдження телерадіопрограм, з однаковою програмною концепцією мовлення на різних територіях мовлення, розмір штрафу встановлюється шляхом складання сум штрафів, що будуть нараховані за відповідні порушення".

Таким чином, положення абзацу першого ~law42~ втратило чинність у зв'язку із внесенням вказаних змін.

У Рішенні Конституційного Суду України від 09 лютого 1999 року №1-рп/99 визначено, що за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині 1 статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що при прийнятті оскаржуваного регуляторного акту відповідач діяв у межах визначених законом повноважень.

Щодо решти доводів касаційної скарги, колегія суддів зазначає таке.

Згідно із частиною другою статті 17 Закону №538/97-ВР регуляторні, у тому числі нормативно-правові, акти мають проходити всі стадії прийняття та порядок оприлюднення актів, визначені ~law43~. Рішення Національної ради, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог ~law44~.

Відповідно до ~law45~ стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.

Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

За вимогами ~law46~ кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань.

Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений ~law47~.

У випадках, встановлених ~law48~, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта.

Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений ~law49~, не пізніше п'яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта повинно містити: стислий виклад змісту проекту; поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до ~law50~ або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції; інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений ~law51~); інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань; інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями зауважень та пропозицій.

Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет (~law52~).

Судами попередніх інстанцій встановлено, що на сторінці Національної ради в мережі інтернет за адресою: https://www. nrada. gov. ua/regulatory_activity/ розміщено, в тому числі, показник аналіз регуляторного впливу до проекту розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення.

Наведене посилання зв'язано із файлом "3Analiz_shtrafy. doc", в якому міститься аналіз регуляторного впливу до проекту розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення, файл створено 13.02.2015.

Водночас відсутність у повідомленні про оприлюднення проекту розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення згадки про одночасне оприлюднення аналізу впливу не спростовує факту оприлюднення відповідачем такого аналізу.

Наведене спростовує доводи скаржника про порушення відповідачем процедури оприлюднення проекту регуляторного акту.

Щодо доводів скаржника про порушення процедури погодження проекту рішення №743, як регуляторного акту, із уповноваженим органом - ДРС України, колегія суддів зазначає таке.

За вимогами ~law53~ обов'язок погоджувати проекти регуляторних актів із уповноваженим органом покладається виключно на центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, територіальні органи центральних органів виконавчої влади.

Водночас відповідно до положень статті 1 Закону №538/97-ВР, Національна рада є конституційний, постійно діючим колегіальним органом, який за своїм статусом не належить до системи органів виконавчої влади.

Відповідно чинним законодавством не вимагається погодження Національною радою проектів регуляторних актів із уповноваженими органами.

Натомість законодавцем імперативно визначено, що встановлені Національною радою розміри штрафів потребують погодження із Кабінетом Міністрів України відповідно до вимог законодавства.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що проект розпорядження Кабінету Міністрів України "Про погодження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення" погоджений рішенням Державної регуляторної служби України від 28.04.2015 №258.

Таким чином доводи касаційної скарги зводяться виключно до непогодження з оцінкою обставин справи, наданою судами першої та апеляційної інстанцій.

Касаційна скарга не містить інших обґрунтувань ніж ті, які були зазначені (наведені) в позовній заяві та апеляційній скарзі з урахуванням яких судами вже надана оцінка встановленим обставинам справи. Обґрунтувань неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права касаційна скарга позивача не містить.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах "Пономарьов проти України" та "Рябих проти Російської Федерації", у справі "Нєлюбін проти Російської Федерації") повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.

Європейський суд з прав людини вказав, що пункт перший статті 6 Конвенції зобов'язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов'язку можуть бути різними, залежно від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги, між іншим, різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень.

Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов'язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи (PRONINA v. UKRAINE, №63566/00, § 23, ЄСПЛ, від 18 липня 2006 року).

VІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

За правилами статті 350 КАС України суд касаційної інстанції суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статті 350 КАС України межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Новий формат ТВ" залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 21.03.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.06.2019 у справі №826/18626/15 залишити без змін

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

С. Г. Стеценко

В. М. Шарапа