Історія справи

Ухвала КАС ВП від 04.11.2019 року у справі №825/456/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

06 листопада 2019 року

Київ

справа №825/456/17

адміністративне провадження №К/9901/30858/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С. М.,

суддів: Єзерова А. А., Шарапи В. М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 11.04.2017 (головуючий суддя: Д'яков В. І.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 11.06.2017 (головуючий суддя: Саприкіна І. В., судді Карпушова О. В., Кучма А. Ю.) у справі №825/456/17 за позовом ОСОБА_1 до Чернігівської обласної державної адміністрації, Департаменту житлово-комунального господарства та паливно-енергетичного комплексу Чернігівської обласної державної адміністрації про визнання незаконними дій, скасування дій, зобов'язання вчинити певні дії та стягнення моральної шкоди

ВСТАНОВИВ:

10.03.2017 ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Чернігівської обласної державної адміністрації (далі - Чернігівська ОДА, відповідач-1), в якому просив:

визнати незаконними дії відповідача щодо несвоєчасної рекомендації Департаменту житлово-комунального господарства та паливно-енергетичного комплексу Чернігівської ОДА Чернігівській обласній раді включити в обласну програму енергозбереження винаходів по Патенту України НОМЕР_1 від 16.07.2001 та Патенту України НОМЕР_2 від 25.06.2009;

скасувати дії Чернігівської ОДА та зобов'язати відповідача включити в обласну програму енергозбереження винаходів по Патенту України НОМЕР_1 від 16.07.2001 та Патенту України НОМЕР_2 від 25.06.2009;

стягнути з Чернігівської ОДА моральну шкоду у розмірі ~money0~

Ухвалою суду від 27.03.2017 Департамент житлово-комунального господарства та паливно-енергетичного комплексу Чернігівської обласної державної адміністрації був залучений в якості другого відповідача.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що у 2011,2014 та 2015 роках він звертався до Чернігівської ОДА з пропозицією включити до обласної програми енергозбереження його винаходи, підтверджені патентами. Проте, всі його звернення були переадресовані до Департаменту ЖКГ ПЕК Чернігівської ОДА, який залишив ці звернення без належного реагування. Позивач вважає, що Чернігівська ОДА своєчасно не надала Чернігівській обласній раді рекомендації включити в обласну програму енергозбереження його винаходи, чим суттєво погіршила його матеріальний та моральний стан. Вищевказані дії відповідача -1 ОСОБА_1 вважає протиправними та такими, що підлягають скасуванню.

Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 11.04.2017, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від
17.06.2017, у задоволенні позову було відмовлено. До такого висновку суди дійшли з урахуванням розгляду відповідачами звернень позивача по суті та надані відповідей від 29.12.2011 №К-132/01-09, від 24.12.2014 №К-153/01-09, від
23.01.2015 №К-3/01-09, від 18.09.2015 № К-109/01-09. Судами першої та апеляційної інстанції також зазначено, що Інвестування бюджетних коштів у діяльність громадян не передбачене нормами Бюджетного кодексу України. Водночас про винаходи та пропозиції позивача відповідачі повідомили зацікавлені підприємства та організації та запропонували позивачу знайти інвестора, який фінансував би впровадження його винаходів. Окремо судами зазначено, що повноваження відповідачів з розроблення проектів програм енергозбереження належить до їх дискреційних повноважень. Законом не встановлений обов'язок відповідачів з включення до наведених програм усіх пропозицій, що надходять від зацікавлених осіб. Також судами вказано на недоведеність розміру моральної шкоди, яку позивач просив стягнути з відповідачів та неналежний спосіб судового захисту у частині позовних вимог про скасування дій відповідача-1.

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач направив на адресу Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу (надійшла поштою 03.07.2017), в якій просив скасувати судові рішення у справі та ухвалити нове рішення про задоволення позову. Касаційна скарга обґрунтована тим, що Чернігівська обласна рада делегувала Чернігівській обласній державній адміністрації повноваження з підготовки та представлення на розгляд проектів програм. У свою чергу Чернігівська обласна державна адміністрація утворила та контролює Департамент ЖКГ ПЕК. Таким чином, усі ці суб'єкти мають зв'язок з Президентом України та Прем'єр-міністром України, але не користуються такою можливістю для вирішення державних проблем енергоефективності. За твердженням позивача, надані ним документи підтверджують корисність та ефективність його винаходів, які в силу технічної неграмотності відповідачів не впроваджуються з метою економії споживання природного газу.

З посиланням на норми Конституції України скаржник стверджує про відсутність обмежень для нього у строках звернення з позовом до адміністративного суду.

Також зазначає про обґрунтованість завданої йому шкоди розміром роялті, що він мав отримати як автор винаходів відповідно до Закону України "Про охорону прав на винаходи та корисні моделі".

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 18.07.2017 відкрито касаційне провадження у справі.

На адресу суду касаційної інстанції від Чернігівської ОДА надійшли письмові заперечення на касаційну скаргу, у яких вона з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просила залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу позивача - без задоволення.

Відповідач -2 правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався.

15.12.2017 одночасно з початком роботи Верховного Суду набрав чинності Закон України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" від 03.10.2017 №2147-VIII, яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі- КАС України) викладено в новій редакції.

Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції згаЗакон України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" від 03.10.2017 №2147-VIII передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

В лютому 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

В порядку статті 31 КАС України, пункту 15 Перехідних положень КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 18.06.2019 визначений новий склад суду: головуючий суддя: Чиркін С. М. (головуючий суддя), судді: Єзеров А. А., Саприкіна І. В.

Ухвалою Верховного Суду від 04.11.2019 задоволено заяву судді Саприкіної І. В. про самовідвід.

Ухвалами Верховного Суду від 04.11.2019 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.

За результатами повторного автоматизованого розподілу від 05.11.2019, у зв'язку з задоволенням заяви про самовідвід судді Саприкіної І. В., здійснено заміну члена колегії суддів.

Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з'ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.

Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що ОСОБА_1 є фізичною особою-винахідником та має власні винаходи, зокрема: Декларативний патент України НОМЕР_1 від 16.07.2001 на "ІНФОРМАЦІЯ_1", та Патент України НОМЕР_2 від
25.06.2009 на "ІНФОРМАЦІЯ_2".

В листопаді 2011 року ОСОБА_1 звернувся до ГУ ЖКГ Чернігівської ОДА, у якому зазначив про дії, які гальмують енергозбереження в області, та просив включити в обласну програму енергозбереження його вищезазначені винаходи.

Листом від 29.12.2011 №К-132/01-09 Головного управління житлово-комунального господарства Чернігівської ОДА надана відповідь на звернення позивача щодо дій, які гальмують енергозбереження в області. У ньому позивачеві також було запропоновано встановити взаємовигідні відносини з підприємствами, які можуть надати допомогу у впровадженні його винаходів та технічних новацій.

Листом Департаменту житлово-комунального господарства, регіонального розвитку та інфраструктури Чернігівської ОДА від 24.12.2014 №К-153/01-09 була надана відповідь на звернення позивача від 19.12.2014, у якій зазначено, що матеріали стосовно мобільного комплексу по переробці твердих побутових відходів та фекальних відстійників розглянуто та доведено до відома райдержадміністрацій та міськвиконкомів листом від 24.12.2014 №04-33/2604.

Листом 2-го відповідача від 23.01.2015 №К-3/01-09 була надана відповідь на повторне звернення позивача щодо включення його винаходів до програми енергоефективності Чернігівської області на 2009-2015 роки. Позивача було повідомлено, що 23.01.2015 на 23 сесії 6 скликання Чернігівської обласної ради був прийнятий бюджет на 2015 рік, який не передбачає фінансування Програм енергоефективності. Водночас позивачу запропоновано звернутись до інвесторів з метою впровадження винаходів.

Також, судами встановлено, що звернення позивача від 26.08.2015 листом 2-го Відповідача від 18.09.2015 № К-109/01-09 було направлено до обласного управління лісового та мисливського господарства, а також КП "Чернігівоблагроліс", які висловили свою думку щодо винаходів ОСОБА_1

Водночас, 21.09.2016 2-й відповідач на виконання протокольного доручення президії Чернігівської обласної ради від 18.07.2016 повідомив Чернігівську обласну раду, що єдиним шляхом сприяння позивачу у реалізації технічних інновацій є співпраця з підприємствами - інвесторами.

Вказані обставини стали підставою звернення позивача до суду з даним адміністративним позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.

Закон України "Про місцеві державні адміністрації" (далі-Закон № 586-XIV) визначає організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій.

За змістом ~law21~ виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації, які в свою чергу входять до системи органів виконавчої влади, а також реалізують повноваження, делеговані відповідною радою.

~law22~ передбачено, що місцеві державні адміністрації в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці забезпечують: 1) виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня; 2) законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян; 3) виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин - також програм їх національно-культурного розвитку; 4) підготовку та виконання відповідних бюджетів; 5) звіт про виконання відповідних бюджетів та програм; 6) взаємодію з органами місцевого самоврядування; 7) реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Відповідно до ~law23~ місцеві державні адміністрації розробляють проекти програм соціально-економічного розвитку і подають їх на затвердження відповідній раді, забезпечують їх виконання, звітують перед відповідною радою про їх виконання.

На підставі ~law24~ громадяни звертаються до місцевих державних адміністрацій у вирішенні питань, що належать до сфери повноважень місцевих державних адміністрацій. Посадові особи місцевих державних адміністрацій зобов'язані розглянути звернення громадян і не пізніше ніж у визначений законом термін прийняти рішення або дати обґрунтовану відповідь.

2-й відповідач діє на підставі положення, підпорядкований першому відповідачу, керується в своїй діяльності Конституцією, законами України та виданими на їх виконання нормативними актами органами виконавчої влади.

Зміст зазначених нормативних актів не передбачає обов'язку відповідачів щодо включення до обласних програм енергозбереження винаходів по патентах фізичних осіб або надання обов'язкових рекомендацій по їх впровадженню.

Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що звернення позивача були розглянуті, на кожне звернення була надана обґрунтована відповідь та запропоновані можливі варіанти вирішення порушеного ним питання.

Отже, суди першої та апеляційної інстанції прийшли до обґрунтованого висновку, що відповідачі при розгляді звернень позивача діяли на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а тому в задоволенні позовних вимог про визнання незаконними дій відповідача щодо несвоєчасної рекомендації Департаменту ЖКГ ПЕК Чернігівської ОДА, Чернігівській обласній раді включити в обласну програму енергозбереження його винаходів необхідно відмовити.

Щодо вимоги скаржника зобов'язати відповідача включити в обласну програму енергозбереження його винаходи, Верховний Суд зазначає наступне.

На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб'єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

В Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, зазначено, що під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

За своєю правовою природою, відповідно до норм чинного законодавства, повноваження відповідача щодо вирішення вказаних питань є дискреційним повноваженням та виключною компетенцією уповноваженого органу.

У справі, що переглядається, діюче законодавство не визначає безальтернативного обов'язку відповідачів прийняти та впровадити пропозицію позивача.

Отже, суди правильно віднесли до дискреційних повноваження відповідачів питання з розроблення проектів програм енергозбереження, передбачених статтею 9 Закону України "Про державні цільові програми" та пунктом 2 розділу ІІ Методичних рекомендацій щодо порядку розроблення регіональних цільових програм, моніторингу та звітності про їх виконання, що затверджені наказом Міністерства економіки України від 04.12.2006 N 367. Ці повноваження відповідачі можуть здійснювати з певною свободою розсуду, самостійно обираючи обґрунтування шляхів і засобів розв'язання проблеми, визначення виконавців завдань, тощо.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Відсутність встановленого законом обов'язку відповідачів діяти у спосіб, зазначений позивачем у позовній заяві, виключає визнання їх бездіяльності протиправною у судовому порядку.

За таких умов, суди обґрунтовано дійшли до висновку, що вищевказана позовна вимога розцінюється, як втручання в повноваження відповідача та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

Що стосується посилань позивача на протиправну бездіяльність Чернігівської обласної ради, Верховний Суд зазначає, що остання не є учасником даної справи і відповідно до частини 4 статті 341 КАС України її дії чи бездіяльність не можуть бути предметом касаційного розгляду.

Суд касаційної інстанції не приймає до уваги посилання позивача на додержання ним встановлених законом строків звернення з позовом до суду, оскільки судами першої та апеляційної інстанції не застосовувалися наслідки пропущення даних строків.

Доводи позивача про обґрунтованість розміру моральної шкоди та наявність у нього "морального інтересу" до справи судом також до уваги не приймаються, оскільки відповідні позовні вимоги є похідними від вимог про визнання дій протиправними, у задоволенні яких суди обґрунтовано відмовили позивачу.

При оцінці доводів скаржника щодо змісту судових рішень, Верховний Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини, який у рішенні "Трофимчук проти України" зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не слід розуміти як вимогу детально відповідати на кожен довід (рішення від 28.10.2010, заява № 4241/03).

Отже перевіривши дії та бездіяльність відповідачів на предмет дотримання критеріїв, визначених частиною 3 статті 2 КАС України, суди попередніх дійшли обґрунтованого висновку, що відповідачі - суб'єкти владних повноважень діяли в порядок та спосіб, які визначені законом та в межах наявних повноважень.

Частиною 1 статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень, а тому підстави для їх скасування відсутні.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 11.04.2017 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 11.06.2017 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

А. А. Єзеров

В. М. Шарапа