Історія справи

Ухвала КАС ВП від 15.10.2018 року у справі №804/4728/18

ПОСТАНОВА

Іменем України

04 жовтня 2019 року

Київ

справа №804/4728/18

адміністративне провадження №К/9901/63190/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді Мартинюк Н. М., суддів: Жука А. В., Мельник-Томенко Ж. М.,

розглянув у попередньому судовому засіданні

касаційну скаргу заступника прокурора Дніпропетровської області

на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 2 липня 2018 року (головуючий суддя - Конєва С. О.)

і постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2018 року (головуючий суддя - Білак С. В., судді - Олефіренко Н. А., Шальєва В. А.)

у справі №804/8042/17

за позовом керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №3 в інтересах держави

до Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради,

треті особи: Головне управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, Комунальний заклад освіти "Середня загальноосвітня школа №58" Дніпровської міської ради,

про зобов'язання вчинити певні дії.

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

Керівник Дніпропетровської місцевої прокуратури №3 в інтересах держави (далі - "Прокурор") у червні 2018 року звернувся до суду з позовом до Дніпровської міської ради (далі - "Дніпровська МР"), Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради (далі - "ДГП Дніпровської МР"), треті особи: Головне управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області (далі - "ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області"), Комунальний заклад освіти "Середня загальноосвітня школа №58" Дніпровської міської ради (далі - КЗО "СЗШ №58"), в якому просив: зобов'язати відповідачів вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності КЗО "СЗШ №58", що зафіксовані у акті №357 планової перевірки, проведеної у період з 23 квітня 2018 року до 4 травня 2018 року співробітниками ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області, в тому числі, розглянути питання про виділення коштів, необхідних на усунення виявлених порушень у вказаному навчальному закладі.

Прокурор обґрунтовує своє право на звернення до суду з цим позовом в інтересах держави тим, що ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області позбавлене права звертатися до суду з позовом про спонукання суб'єктів владних повноважень до усунення порушень вимог пожежної безпеки у закладах освіти, а має право звертатися до суду лише з позовом про застосування заходів реагування шляхом зупинення діяльності відповідного закладу.

Короткий зміст рішень суду першої та апеляційної інстанцій

Дніпропетровський окружний адміністративний суд ухвалою від 2 липня 2018 року, яка залишена без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2018 року, позов керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №3 в інтересах держави повернуто позивачеві на підставі пункту 7 частини 4 статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України"), у зв'язку з тим, що у керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №3 відсутні підстави для звернення до суду в інтересах держави з цим позовом.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів (заперечень)

У касаційній скарзі позивач просить скасувати судові рішення судів попередніх інстанцій і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права.

Скаржник зазначає, що відповідно до статей 67 68 Кодексу цивільного захисту України до повноважень органів Державної служби з надзвичайних ситуацій (далі - "ДСНС") належить право звернення до суду лише з позовом про зупинення діяльності закладу. Разом з тим, зупинення діяльності закладів освіти комунальної форми власності призведе до порушення права учнів на здобуття освіти та жодним чином не стимулюватиме місцеві органи освіти до усунення виявлених порушень шляхом виділення відповідних коштів, у зв'язку з чим позивач звернувся до суду з позовом щодо усунення порушень саме відповідачами з метою якнайшвидшого відкриття КЗО "СЗШ №58" після усунення встановлених порушень ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області.

Також скаржник зазначив, що судами попередніх інстанцій безпідставно ототожнено обсяг повноважень органів ДСНС, визначених у статтях 67 68 Кодексу цивільного захисту України, з повноваженнями прокурора, передбаченими статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" та статтею 53 КАС України.

Скаржник підкреслює, що звертається до суду з позовом саме як самостійний учасник на підставі частини 5 статті 53 КАС України у зв'язку з відсутністю уповноваженого органу, а не в інтересах ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області.

Дніпровська МР і ДГП Дніпровської МР подали відзив на касаційну скаргу, в яких спростовують її доводи, просять залишити касаційну скаргу без задоволення, а ухвалу і постанову судів попередніх інстанцій залишити без змін.

ІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

За правилами частини 3 статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Частиною 3 статті 5 КАС України установлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Відповідно до пункту 7 частини 4 статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

За змістом частин 3 -5 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених частин 3 -5 статті 53 КАС України.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Частиною 1 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року №1697-VII установлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Окремими абзацами Частиною 1 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" установлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

У разі відсутності суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

- витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб'єктів, у порядку, визначеному законом;

- отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

На підставі пункту 12 частини першої статті 67 Кодексу цивільного захисту України від 2 жовтня 2012 року №5403-VI до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема, звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

Відповідно до частин 3 -5 статті 53 КАС України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

ІII. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Із наведених нормативних положень можливо зробити висновок, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Конституція України та ординарні закони не визначають перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Наприклад, таке право виникає там і тоді, коли прокурор діє в інтересах громадянина, які за певних очевидних і об'єктивних причин не здатні захистити свої порушені або оспорювані права чи реалізувати процесуальні повноваження. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об'єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов'язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров'я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб'єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

У цій справі судами попередніх інстанцій встановлено, що позовні вимоги, так само як вимоги касаційної скарги, мотивовано відсутністю державного органу, який уповноважений на звернення до суду із позовом відповідного змісту.

Однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Відповідна правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року в справі №826/13768/16.

Судами попередніх інстанцій обґрунтовано проаналізовано повноваження органів ДСНС та установлено, що на підставі статей 67 та 68 Кодексу цивільного захисту України саме органи ДСНС уповноважені звертатися до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств.

Тому доводи касаційної скарги щодо необґрунтованого ототожнення судами обсягу повноважень органів ДСНС, визначених у статтях 67 68 Кодексу цивільного захисту України, з повноваженнями прокурора, передбаченими статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" та статтею 53 КАС України, є безпідставними.

Представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб'єкта виконання владних управлінських функцій, а - спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб'єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

З огляду на наведене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб'єкта владних повноважень.

Відповідна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 30 липня 2019 року в справі №0440/6927/18.

Доводи касаційної скарги такого висновку не спростовують і зводяться до переоцінки встановлених судами попередніх інстанцій фактичних обставин справи.

Приписами статтею 53 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

На підставі частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право, зокрема, залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати у зв'язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника прокурора Дніпропетровської області залишити без задоволення.

Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 2 липня 2018 року і постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не підлягає оскарженню.

Головуючий суддя Н. М. Мартинюк

Судді А. В. Жук

Ж. М. Мельник-Томенко