Історія справи

Ухвала КАС ВП від 23.05.2018 року у справі №820/6617/17

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 листопада 2020 року

м. Київ

справа № 820/6617/17

адміністративне провадження № К/9901/50710/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В. М., суддів Берназюка Я. О., Єзерова А. А.

розглянув у письмовому провадженні

касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Харківській області

на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 24 січня 2018 року (суддя Тітов О. М. ) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 06 квітня 2018 року (колегія у складі суддів Бершов Г. Є., Ральченко І. М., Катунов В. В. )

у справі №820/6617/17

за позовом ОСОБА_1

до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області

про визнання протиправним рішення та зобов'язання вчинити певні дії.

І. РУХ СПРАВИ

1.26.12.2017 до Харківського окружного адміністративного суду надійшов позов до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області.

2. Позивач просила суд:

- визнати протиправним рішення Головного управління Держгеокадастру у Харківській області щодо відмови у затвердженні проекту землеустрою земельної ділянки, кадастровий номер 6325185500:03:013:0149, розташованої за межами населеного пункту на території Яковлівської сільради Харківського району Харківської області в СТ "Оргтехніка", ділянка № НОМЕР_1, оформлене листом від
04.12.2017 № Т-31039/0/6-25378/0/21-17 та скасувати його;

- зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Харківській області вчинити дії щодо прийняття рішення (наказу) про затвердження проекту землеустрою земельної ділянки площею 0.0652 га, кадастровий номер 6325185500:03:013:0149, розташованої в СТ "Оргтехніка", ділянка № НОМЕР_1, за межами населених пунктів на території Яковлівської сільради Харківського району Харківської області;

- зобов'язати відповідача виконати рішення суду протягом 5-ти днів з моменту набрання ним законної сили;

3. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 24.01.2018, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 06.04.2018, позов задоволено частково:

- визнано протиправним та скасовано рішення Головного управління Держгеокадастру у Харківській області щодо відмови у затвердженні проекту землеустрою земельної ділянки, кадастровий номер 6325185500:03:013:0149, розташованої за межами населеного пункту на території Яковлівської сільради Харківського району Харківської області в СТ "Оргтехніка", ділянка № НОМЕР_1, яке викладено в листі від 04.12.2017 № Т-31039/0/6-25378/0/21-17;

- зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Харківській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення індивідуального садівництва в СТ "Оргтехніка" від
23.11.2017 з урахуванням висновків суду;

- в задоволені решти позовних вимог відмовлено.

4.14.05.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Головного управління Держгеокадастру у Харківській області. Просить передати справу на розгляд Великої палати Верховного Суду, скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанції та закрити провадження у справі.

5.21.05.2018 відкрито касаційне провадження.

6.25.06.2018 від ОСОБА_1 надійшов відзив на касаційну скаргу. Просить відмовити в її задоволенні.

IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Судами встановлено, що ОСОБА_1 неодноразово зверталась до Головного управління Держгеокадастру в Харківській області із заявою про затвердження проекту землеустрою земельної ділянки, кадастровий номер undefined, розташованої за межами населеного пункту на території Яковлівської сільради Харківського району Харківської області в СТ "Оргтехніка", ділянка № НОМЕР_1 та заявами про роз'яснення причин неприйняття рішення, а саме із заявами від
28.11.2016,08.02.2017,14.02.2017,06.03.2017,12.05.2017,04.07.2017,23.11.2017.

8. На кожну із заяв Головне управління Держгеокадастру в Харківській області надавало відповідь листами.

9. У відповідь на останню заяву ОСОБА_1 від 23.11.2017 про затвердження проекту землеустрою, Головне управління Держгеокадастру в Харківській області листом від
04.12.2017 №Т-31039/0/6-25378/0/21-17 повідомило, що при перевірці проекту землеустрою встановлено наступні невідповідності:

- відповідно п.4.4.6 Про затвердження Інструкції з топографічного знімання у масштабах 1:5000,1:2000,1:1000 та 1:500 GPS - мережа має відповідати таким основним вимогам: повинна бути здійсненна прив'язка мережі не менш як до трьох пунктів державної геодезичної мережі, на яких обов'язково виконуються GPS - спостереження;

- склад та зміст проекту не в повній мірі відповідає вимогам ст.50 Закону України "Про землеустрій";

- кадастровий план оформити у відповідності з вимогами ст.34 Закону України "Про Державний земельний кадастр, зокрема, обґрунтувати наявність кадастрового номеру земельної ділянки на кадастровому плані, з урахуванням вимог п. 110,111 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 №1051 та ст.16 Закону України "Про Державний земельний кадастр";

- перелік обмежень не відповідає додатку 6 до Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою КМУ від 17.10.2012 №1051 зі змінами;

- при перевірці місця розташування земельної ділянки на Публічній кадастровій карті встановлено, що земельна ділянка, ймовірно, перетинається з земельною ділянкою з кадастровим № 6325185500:03:011:0069;

- розробником не враховано, що план земельної ділянки є невід'ємною частиною акту погодження меж земельної ділянки з суміжними власниками та землекористувачами.

Запропоновано для виправлення зазначених недоліків звернутися до розробника документації із земель.

Крім того, у витязі, наданому до заяви, відсутні підстави для визначення виду використання сформованої земельної ділянки. Тому рекомендовано звернутися до державного кадастрового реєстратора, який зареєстрував земельну ділянку.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

10. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що наведені причини відмови є безпідставними та створюють штучні перешкоди у відведенні земельної ділянки у власність.

11. Усі зауваження, зазначені у листі-відмові, позивач спростовує:

1) вважає, що у її випадку створювалась кадастрова зйомка, а не геодезична мережа згущення, тому посилання Держгеокадастру на п.4.4.6 Про затвердження Інструкції є безпідставним;

2) відповідач не пояснив чому склад і зміст проекту землеустрою не відповідає ст. 50 Закону України "Про землеустрій";

3) позивач позбавлена можливості вносити зміни до виявлених невідповідностей щодо кадастрового плану, оскільки кадастрові плани земельних ділянок створюються шляхом роздруковування їх електронної форми з програми Державного земельного кадастру. Тому ці зауваження може усунути лише розробник кадастрового плану.

Законодавство не передбачає обов'язку обґрунтовувати кадастровий номер на кадастровому плані;

4) на час подання проекту землеустрою на затвердження діяв Порядок ведення Державного земельного кадастру в редакції від 31.08.2016. Розроблений проектантом перелік обмежень повністю відповідає законодавству;

5) Держгеокадастр зазначав, що має місце ймовірний перетин земельної ділянки з іншою. Проте з витягу з Публічної кадастрової карти не видно жодного перетину;

6) відповідач зазначив, що розробником не враховано, що план земельної ділянки є невід'ємною частиною акту погодження меж земельної ділянки з суміжними землекористувачами. При цьому не зазначає з яких відомостей ним з'ясовано, що розробник проекту цього не врахував;

7) стосовно недоліків Витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку, вважає, що в наведених відповідачем нормах ЗК України відсутні вимоги до технічної документації.

12. Відповідач проти позову заперечував з таких підстав:

1) геодезична мережа згущення 3 класу будується з метою збільшення кількості пунктів до щільності, яка забезпечує створення мінімальної основи великомасштабних топографічних та кадастрових зйомок. Для проведення кадастрових зйомок використовується геодезична мережа згущення, яка і є основою для здійснення кадастрової зйомки під час розроблення проекту землеустрою;

2) проект землеустрою не відповідає ст. 50 Закону України "Про землеустрій", оскільки відсутня письмова згода землевласника (землекористувача), засвідчена нотаріально;

3) не обґрунтовано наявність кадастрового номеру земельної ділянки на кадастровому плані. Кадастровий план виготовляється розробником документації із землеустрою. Порядком передбачено внесення змін до відомостей, що містяться у Державному земельному кадастрі, тому посилання позивача на неможливість внесення змін до кадастрового плану не відповідає дійсності;

4) обмеження у використанні земель зазначаються проектах землеустрою та вносяться до Державного земельного кадастру. За відсутності інформації про такі обмеження у проекті землеустрою, не можливо встановити їх фактичну наявність та внести відповідну інформацію до Державного земельного кадастру. Цих вимог в проекті землеустрою не дотримано.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. Задовольняючи позов частково, суди погодились з доводами позивача про те, що підстави, через які відповідач не затвердив проект землеустрою, є не обґрунтованими. Отже, рішення про відмову у затвердженні проекту землеустрою, оформлене листом, слід визнати протиправним та скасувати.

14. Водночас, суди дійшли висновку, що затвердження проекту землеустрою є дискреційними повноваженнями Головного Управління Держгеокадастру у Харківській області, тому суд не вправі зобов'язувати суб'єкта владних повноважень приймати конкретне рішення. У зв'язку з цим, суди вирішили, що правильно буде вийти за межі позовних вимог та зобов'язати відповідача розглянути повторно розглянути заяву про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

15. У касаційній скарзі відповідач зазначає, що суди не правильно застосували норми процесуального права, а саме помилково вирішували спір як публічно-правовий. Головне управління, реалізуючи свої повноваження щодо передачі земельних ділянок у приватну власність є учасником цивільних, а не адміністративних правовідносин. Отже, спір підлягає вирішенню в порядку цивільного судочинства.

16. У відзиві на касаційну скаргу позивач посилався на ті самі аргументи, якими обґрунтовувала позов. Крім того, наполягає на публічно-правовому характері спору, що виключає закриття провадження у справі.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

17. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування норм матеріального та процесуального права та дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення.

18. Спір виник з приводу підстав незатвердження проекту землеустрою.

19. Скаржник оскаржує судові рішення з підстав непідсудності даного спору адміністративним судам. У касаційній скарзі позивач умовно розділив процедуру надання земельної ділянки на два етапи - затвердження проекту землеустрою та фактична передача ділянки у власність.

20. Суди попередніх інстанцій розглядали цей спір як публічно-правовий.

21. Верховний Суд з цим висновком погоджується.

22. Як на приклад віднесення даного спору до спору, що має приватно-правовий характер та підлягає вирішенню в порядку цивільного судочинства, скаржник посилається на постанови Верховного Суду України у постанові від 29.09.2015 у справі №826/10205/14, постанову Верховного Суду від 13.02.2018 у справі № 922/880/17 та постанову Великої Палати Верховного Суду від 18.04.2018 у справі № 707/1580/15-ц, в яких сформульовано правовий висновок про віднесення справ такої ж категорії до цивільною (господарської) юрисдикції.

23. Проте, Суд вважає, що наведена судова практика є нерелевантною, оскільки зміст наведених судових рішень свідчить про те, що у всіх наданих для порівняння справах у позивачів вже виникли речові права.

24. У справі № 922/880/17 оскаржувалось рішення міськради щодо передачі у приватну власність земельної ділянки, державний акт на право власності на земельну ділянку загальною. Позивач їх оскаржував як співкористувач, що не давав згоди на її відчуження.

25. У справі № 922/880/17 юридична особа оскаржувала рішення міської ради в частині відмови в затвердженні проекту землеустрою та відмови в продажу земельної ділянки. Спір розглядався господарськими судами. Задовольняючи позов, суд виходив з того, що поданий позивачем проект землеустрою вважається затвердженим, тому немає підстав для відмови у продажу позивачеві земельної ділянки.

26. У справі № 707/1580/15-ц позивач просив зобов'язати сільську раду здійснити приватизацію земельної ділянки, оскільки без цього позивач не може зареєструвати право власності на житловий будинок.

27. Водночас, у справі, яка розглядається, позивач ОСОБА_1 оскаржує відмову у затвердженні проекту землеустрою. Це передбачає надання оцінки діям та рішення суб'єкта владних повноважень, як органу, уповноваженого розпоряджатись земельною ділянкою. Позивач має намір набути право користування земельною ділянкою. Проте її права порушено лише на стадії затвердження проекту землеустрою. Лише після позитивного рішення Держгеокадастру вирішуватиметься питання про фактичну передачу земельної ділянки.

28. Отже, обставини цієї справи не є релевантними з обставинами, наведеними у судових рішеннях, які, на думку скаржника, свідчать про неправильне вирішення судами даного спору за правилами адміністративного судочинства.

29. Разом з тим, Суд звертає увагу скаржника на те, що Верховним Судом вже вирішувалось питання юрисдикції спорів про визнання протиправним рішення Держгеокадастру щодо відмови у затвердженні проекту землеустрою земельної ділянки.

30. Зокрема, у постанові від 19.02.2020 у справі № 591/5935/17 Суд зазначив:

"Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.

Позивач звернувся до суду з адміністративним позовом про визнання недійсним і скасування рішення Сумської міської ради, яким відмовлено позивачу у затвердженні проекту землеустрою та наданні у власність за рахунок земель міської ради спірної земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.

Органи місцевого самоврядування у вказаних правових відносинах є суб'єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції. Відповідний висновок міститься у Рішенні Конституційного Суду України від 01.04.2010 № 10-рп/2010 у справі щодо офіційного тлумачення положень частини 1 статті 143 Конституції України, пунктів "а ", "б ", "в ", "г" статті 12 ЗК України, пункту 1 частини 1 статті 17 КАС України (у редакції, чинній до 15.12.2017 року), у якому визначено, що вирішення земельних спорів фізичних та юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень щодо оскаржень його рішень (нормативно-правових актів чи актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності належить до юрисдикції адміністративних судів.

Велика Палата Верховного Суду вважає, що цей спір не пов'язаний з вирішенням питання приватноправового характеру, а є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб'єкта владних повноважень (органу місцевого самоврядування), який реалізовує у цих правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції шляхом розгляду питання щодо передачі земельної ділянки у власність. Аналогічна правова позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду раніше у постановах від 30.05.2018 у справі № 826/5737/16, від 13.06.2018 у справі № 307/2765/15-ц, від 28.11.2018 у справі № 463/1865/17, від 15.05.2019 у справах № 729/608/17 та № 352/1414/15-ц, від 12.06.2019 у справі № 749/942/18".

31. Відтак, доводи скаржника про закриття провадження у справі Суд відхиляє.

32. Відповідно до ч.1 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

33. Оскільки скаржник не оскаржує судові рішення по суті, не наводить у цій частині доводів щодо неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального, Суд не вбачає підстав для перегляду рішень в цій частині.

34. Враховуючи вищенаведене, Суд вважає, що касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

35. Зважаючи на результат касаційного розгляду справи, а також те, що скаржник є суб'єктом владних повноважень, судові витрати не відшкодовуються.

Керуючись ст.ст. 350, 355, 356 КАС України, Суд, -

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Харківській області залишити без задоволення.

2. Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 24 січня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 06 квітня 2018 року залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В. М. Кравчук

Суддя Я. О. Берназюк

Суддя А. А. Єзеров