Історія справи

Ухвала КАС ВП від 02.03.2018 року у справі №826/19147/14

[herb.gif]

ВЕРХОВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01.03.2018

м. Київ

К/9901/23668/18

826/19147/14

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючий суддя Кравчук В.М., Анцупова Т.О., Стародуб О.П. розглянув у письмовому провадженні заяву заступника Генерального прокурора України про перегляд Верховним Судом України ухвали Вищого адміністративного суду України від 13.12.2016 у справі № 826/19147/14 за позовом Публічного акціонерного товариства "Укргідроенерго" до Міністерства енергетики та вугільної промисловості України за участю Генеральної прокуратури України про визнання протиправними дій, визнання безпідставними висновків та скасування наказу.

І. ПРОЦЕДУРА

1. Публічне акціонерне товариство "Укргідроенерго" звернулось до суду з позовом до Міністерства енергетики та вугільної промисловості України про:

- визнання безпідставними та такими, що не ґрунтуються на аудиторських доказах, висновків аудиторського звіту №09-14;

- визнання протиправними дій аудиторської групи відповідача щодо внесення до аудиторського звіту №09-14 висновків, які не ґрунтуються на аудиторських доказах;

- визнання незаконним та скасування наказу відповідача від 22.09.2014 №656 "Про результати позапланового внутрішнього аудиту ПАТ "Укргідроенерго".

2. Позовні вимоги мотивовано необґрунтованістю висновків аудиторського звіту №09-14 та, відповідно, протиправністю наказу Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 22.09.2014 №656 "Про результати позапланового внутрішнього аудиту ПАТ "Укргідроенерго".

3. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.12.2015 позов задоволено:

- визнано висновки аудиторського звіту №09-14 такими, що не ґрунтуються на аудиторських доказах та є безпідставними;

- визнано протиправними дії аудиторської групи Міністерства енергетики та вугільної промисловості України щодо внесення до аудиторського звіту №09-14 висновків, які не ґрунтуються на аудиторських доказах;

- визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 22.09.2014 №656 "Про результати позапланового внутрішнього аудиту ПАТ "Укргідроенерго".

4. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 07.07.2016 постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.12.2015 скасовано в частині визнання висновків аудиторського звіту №09-14 такими, що не ґрунтуються на аудиторських доказах і є безпідставними, та визнання протиправними дій аудиторської групи Міненерговугілля щодо внесення до аудиторського звіту №09-14 висновків, які не ґрунтуються на аудиторських доказах;

- у вказаній частині прийнято нову постанову, якою у задоволенні вимог про визнання висновків аудиторського звіту №09-14 такими, що не ґрунтуються на аудиторських доказах і є безпідставними, та визнання протиправними дій аудиторської групи Міненерговугілля щодо внесення до аудиторського звіту №09-14 висновків, які не ґрунтуються на аудиторських доказах відмовлено;

- в іншій частині постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від
28.12.2015 залишено без змін.

5. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 13.12.2016 відмовив у задоволенні касаційних скарг Міністерства енергетики та вугільної промисловості України та Генеральної прокуратури України, а постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 07.07.2016 залишив без змін.

6. Не погоджуючись із ухвалою касаційного суду заступник Генерального прокурора України звернулась до Верховного Суду України із заявою про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 13.12.2016 з підстав, передбачених пунктами 1, 5 частини 1 статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС).

7. В якості прикладів неоднакового застосування судами касаційної інстанції норм матеріального права покликається на Ухвалу Вищого адміністративного суду від
22.02.2017 у справі № 803/95/13-а, від 19.07.2016 у справі № 2а-1670/4915/12, від 01.07.2008 у справі № Л-235/08, постанови Вищого адміністративного суду України від 14.01.2015 у справі № 1570/1430/12, від 13.04.2010 у справі № Л-26451/09-С, постанови Верховного Суду України від 18.11.2014 у справі № 21-461а14, від 10.02.2015 у справі № 21-632а14, від 09.06.2015 у справі № 1а/2570/614/2012, від 23.06.2015 у справі № 8181/1858/14, від 02.12.2015 у справі № 826/80/13-а, від 23.02.2016 у справі № 818/1857/14.

8. Ухвалою судді Верховного Суду України від 16.03.2017 заяву відповідно до вимог частини 2 статті 239-2 КАС було залишено без руху та надано заявниці строк для усунення її недоліків до 04.04.2017.

9.22.03.2017 до Верховного Суду України надійшла заява Генеральної прокуратури України усунення недоліків заяви про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 13.12.2016.

10. Ухвалою Верховного Суду України від 30.03.2017 відкрито провадження у справі.

11.15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд та набрав чинності Закон України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" від 03.10.2017.

12. Листом Верховного Суду України від 15.01.2018, який надійшов 15.02.2018, справу передано до Верховного Суду.

13. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від
15.02.2018 визначено колегії у складі суддів Кравчука В.М., Анцупової Т.О., Стародуба О.П.

14. Ухвалою від 28.02.2018 Верховний Суд прийняв справу до свого провадження та призначив її до розгляду за правилами встановленими пп. 1 п. 1 Розділу VII "Перехідні положення" КАС України.

15. Відповідно до підпункту 1 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України заяви про перегляд судових рішень Верховним Судом України в адміністративних справах, які подані та розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, розглядаються без повідомлення та виклику учасників справи, за винятком випадку, коли суд з огляду на обставини справи ухвалить рішення про інше. У зв'язку з цим, розгляд справи відбувався без повідомлення та виклику учасників справи.

ІІ. СУТЬ СПРАВИ

16. Відповідно до пункту 4.1 статуту ПАТ "Укргідроенерго", затвердженого наказом Міністерства палива та енергетики України від 02.08.2012 №580, засновником товариства є держава в особі Міністерства палива та енергетики України, правонаступником якого є Міністерство енергетики та вугільної промисловості України.

17. Згідно з наказом Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 29.05.2014 №397 "Про позаплановий внутрішній аудит ПАТ "Укргідроенерго" вирішено утворити аудиторську групу для здійснення позапланового внутрішнього аудиту ПАТ "Укргідроенерго" за період з 01.07.2013 по 31.05.2014 у складі згідно з додатком.

18. Аудиторською групою проведено позаплановий внутрішній аудит ПАТ "Укргідроенерго" за період з 01.07.2013 по 31.05.2014, за результатами якого складено аудиторський звіт № 09-14 від 06.08.2014, згідно з яким встановлено, що ПАТ "Укргідроенерго" у 2013-1 кварталі 2014 року виконано встановлені виробничі показники діяльності, проте у І кварталі 2014 року не виконано плановий показник прибутку за результатами фінансово-господарської діяльності.

Зниження прибутковості Товариства відбулось внаслідок здійснення низки недоцільних, необгрунтованих господарських операцій, які були виявлені в ході аудиту.

19. Також аудитом встановлено порушення вимог чинного законодавства при використанні коштів Державного бюджету та коштів, отриманих під гарантії Уряду, придбання у фірм-посередників обладнання матеріальних цінностей за завищеними цінами, необґрунтовану оплату вартості будівельних, проектно-вишукувальних, пусконалагоджувальних робіт, зайву оплату робіт стороннім організаціям при наявності власних структурних підрозділів.

20. Листом від 22.09.2014 №01/11-1939 позивачу направлено копію аудиторського звіту та висновки на заперечення.

21.22.09.2014 Міністерством енергетики та вугільної промисловості України прийнято наказ №656 "Про результати позапланового внутрішнього аудиту ПАТ "Укргідроенерго".

22. Вказуючи на хибність висновків аудиторського звіту, протиправність дій аудиторської групи Міненерговугілля щодо внесення до аудиторського звіту № 09-14 певних висновків та протиправність наказу Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 22.09.2014 №656 "Про результати позапланового внутрішнього аудиту ПАТ "Укргідроенерго", ПАТ "Укргідроенерго" звернулось до суду із даним позовом.

23. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з недоведеності з боку відповідача обґрунтованості висновків аудиторського звіту як таких, що підтверджувалися б доказами, дослідженими під час судового розгляду справи, у тому числі, висновками експертів за результатами проведення судової будівельно-технічної експертизи та судової товарознавчої експертизи.

24. Скасовуючи рішення суду першої інстанції в частині визнання необґрунтованими висновків та в частині визнання протиправними дій аудиторської групи Міненерговугілля щодо внесення до аудиторського звіту №09-14 висновків, які не ґрунтуються на аудиторських доказах, суд апеляційної інстанції виходив з того, що аудиторський звіт не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, у зв'язку з чим не породжує для позивача будь-яких прав чи законних інтересів, що можуть бути предметом судового захисту.

25. Погоджуючись із позицією суду першої інстанції щодо протиправності наказу Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 22.09.2014 №656 "Про результати позапланового внутрішнього аудиту ПАТ "Укргідроенерго", суд апеляційної інстанції виходив з мотивів, ідентичних мотивам суду першої інстанції.

26. Також судом апеляційної інстанції вказано на хибність доводів Міністерства енергетики та вугільної промисловості України в частині того, що оскаржуваний наказ має для позивача виключно рекомендаційний характер, у зв'язку з чим не може бути оскаржений, а також зазначено про безпідставність посилання представника Генеральної прокуратури України на наявність кримінальних проваджень стосовно посадових осіб контрагентів позивача як на підставу для відмови у задоволенні позову, з огляду на відсутність у вказаних провадженнях вироків судів, що набрали законної сили.

27. Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погодилася із висновками суду апеляційної інстанції щодо наявності підстав для часткового задоволення позову, з огляду на наступне.

28. Згідно з пунктом 8 частини 1 статті 6 Закону України "Про управління об'єктами державної власності" органи управління відповідно до покладених на них завдань забезпечують проведення щорічних аудиторських перевірок окремо визначених державних підприємств і господарських структур.

29. Поняття внутрішнього аудиту визначено в Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю на період до 2015 року, затвердженій розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24.05.2005 №158, відповідно до якої внутрішній аудит - це діяльність з надання незалежних та об'єктивних гарантій (забезпечення впевненості в межах розумного у досягненні органами державного і комунального сектору мети та функціонуванні системи управління у спосіб, який максимально знижує ризик шахрайства, марнотратства, допущення помилок чи нерентабельності) і консультацій.

30. Метою внутрішнього аудиту є надання незалежних та об'єктивних рекомендацій і консультацій, спрямованих на удосконалення діяльності органів державного і комунального сектору, підвищення ефективності процесів управління, сприяння досягненню мети такими органами. Внутрішній аудит може проводитися централізовано - органами державної контрольно-ревізійної служби та децентралізовано - уповноваженим самостійним підрозділом, підпорядкованим безпосередньо керівництву органу державного чи комунального сектору, але функціонально незалежним від нього, в самому органі або в межах його системи управління.

31. Порядок утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 28.09.2011 №1001.

32. Згідно з пунктом 3 Порядку у центральному органі виконавчої влади для проведення внутрішнього аудиту утворюється як самостійний підрозділ - структурний підрозділ внутрішнього аудиту (далі - підрозділ).

33. Відповідно до пункту 4 Порядку основним завданням підрозділу є надання керівникові центрального органу виконавчої влади, його територіального органу та бюджетної установи об'єктивних і незалежних висновків та рекомендацій щодо:

- функціонування системи внутрішнього контролю та її удосконалення;

- удосконалення системи управління;

- запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів;

- запобігання виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності центрального органу виконавчої влади, його територіального органу та бюджетної установи.

34. Згідно з пунктом 5 Порядку підрозділ, зокрема, організовує та проводить внутрішні аудити, документує їх результати, готує аудиторські звіти, висновки та рекомендації, а також проводить моніторинг врахування рекомендацій; подає керівникові центрального органу виконавчої влади, його територіального органу та бюджетної установи аудиторські звіти і рекомендації для прийняття ним відповідних управлінських рішень.

35. Таким чином, документування результатів внутрішнього аудиту здійснюється посадовими особами підрозділу шляхом складання аудиторського звіту та передання його на затвердження керівнику центрального органу виконавчої влади, який, відповідно, на підставі даних аудиторського звіту приймає відповідне владно-управлінське рішення.

36. Судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно з пунктом 1 наказу Міненерговугілля від 22.09.2014 № 656 "Про результати позапланового внутрішнього аудиту ПАТ "Укргідроенерго" Генеральному директору ПАТ "Укргідроенерго" необхідно:

1.1. в термін до 29.09.2014 спільно з керівниками відповідних структурних підрозділів Товариства розглянути матеріали аудиту на оперативній нараді, вжити заходів для усунення виявлених порушень та недоліків. Про результати інформувати Міненерговугілля;

1.2. в термін до 10.10.2014 за погодженням з Департаментом внутрішнього аудиту підприємств ПЕК Міненерговугілля розробити та затвердити детальний план заходів з усунення порушень та недопущення подібного у подальшому. Під час розроблення такого плану дотримуватися рекомендацій, викладених у аудиторському звіті, та визначити посадових осіб, відповідальних за виконання;

1.3. в термін до 10.10.2014 визначитись стосовно притягнення посадових осіб Товариства, винних у виявлених порушеннях, до передбаченої законом відповідальності;

1.4. забезпечити укладання договорів винятково на економічно вигідних засадах з дотриманням чинного законодавства;

1.5. в термін до 10.10.2014 оптимізувати штатну чисельність апарату управління та філій ПАТ "Укргідроенерго";

1.6. забезпечити фінансування відповідних статей витрат у межах затвердженого тарифу та фінансового плану.

2. Департаменту внутрішнього аудиту підприємств ПЕК:

2.1.забезпечити контроль за усуненням порушень та недоліків, виявлених під час аудиту;

2.2. в термін до 10.10.2014 копію аудиторського звіту надати до Генеральної прокуратури України для відповідного реагування.

37. Погоджуючись із позицією суду апеляційної інстанції щодо необґрунтованості посилання відповідача та Генеральної прокуратури України на відсутність підстав для задоволення позову з тих мотивів, що оскаржуваний наказ не порушує прав позивача, оскільки має рекомендаційний характер, колегія суддів виходила з того, що наказ, прийнятий органом управління за результатами позапланового внутрішнього аудиту, породжує для позивача як для підприємства, що перебуває у сфері управління вказаного органу, обов'язок з його виконання, у зв'язку з чим, виходячи із завдань адміністративного судочинства, встановлених статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України, може бути оскаржений до суду та, відповідно, виходячи із положень статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України, скасований.

38. Зазначений правовий висновок, на думку заявника, не узгоджується з наведеними у прикладах висновками Вищого адміністративного суду України та Верховного Суду України в інших справах.

ІІІ. ОЦІНКА СУДУ

39. Оцінюючи твердження заявника про різне застосування судами одних і тих самих норм матеріального права, Суд встановив, що надані для порівняння судові рішення стосуються застосування різних правових норм.

40. В ухвалі Вищого адміністративного суду від 22.02.2017 у справі № 803/95/13-а, на яку посилається заявник як на приклад неоднакового правозастосування, Суд аналізує положення ~law16~ згідно з якими органу державного фінансового контролю надано право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

41. В ухвалі зазначено, що ".. аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Наведене вище дає підстави для висновку про наявність в органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених під час перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Таку правову позицію стосовно вирішення спорів цієї категорії неодноразово висловлював Верховний Суд України, зокрема правовий висновок щодо застосування положень ~law17~ про підстави і порядок пред'явлення та виконання вимоги органу державного фінансового контролю про усунення порушень вимог законодавства, яка містить вказівку вжити заходи для відшкодування шкоди, міститься у постановах від 18 листопада 2014 року (справа № 21-632а14), від 10 лютого 2015 року (справа №21-461а14), від 9 червня 2015 року (справа № 21-54а15), від 23 червня 2015 року (справа № 21-358а15), від 2 грудня 2015 року (справа № 826/80/13-а), від 23 лютого 2016 року (справа № 818/1857/14).

Отже, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення органу державного фінансового контролю, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача. Збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, відповідно правильність їх обчислення перевірятиме суд, який розглядатиме цей позов.

З огляду на те, що оскаржений пункт вимоги ДФІ вказує на виявлені збитки та їхній розмір, а також містить вказівку підконтрольній установі про необхідність стягнення завданої шкоди, колегія суддів вважає, що обґрунтованість і правомірність такої вимоги має перевірятися у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги (в частині тих її пунктів, які вказують на стягнення збитків) протиправною".

42. Цей самий правовий висновок, з незначними текстуальними відмінностями, наведений також в Ухвалі Вищого адміністративного суду України від 19.07.2016 у справі № 2а-1670/4915/12, від 01.07.2008 у справі № Л-235/08, постанові Вищого адміністративного суду України від 14.01.2015 у справі № 1570/1430/12, від
13.04.2010 у справі № Л-26451/09-С, постанови Верховного Суду України від
18.11.2014 у справі № 21-461а14, від 10.02.2015 у справі № 21-632а14, від
09.06.2015 у справі № 1а/2570/614/2012, від 23.06.2015 у справі № 8181/1858/14, від 02.12.2015 у справі № 826/80/13-а, від 23.02.2016 у справі № 818/1857/14, на які посилається заявник.

43. Цей правовий висновок зроблено щодо правовідносин, предметом яких є вимога органу державного фінансового контролю про стягнення збитків. Обґрунтованість і правомірність вимоги, в якій міститься вказівка підконтрольній установі про необхідність стягнення завданої шкоди, має перевірятися у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги (в частині тих її пунктів, які вказують на стягнення збитків) протиправною.

44. Відповідно до частини 1 статті 237 КАС судові рішення в адміністративних справах можуть бути переглянуті Верховним Судом України з мотивів неоднакового застосування судом (судами) касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права, що потягло ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах.

45. Проте аналіз судового рішення суду касаційної інстанції у справі, що розглядається, та рішень, наданих для порівняння, не дає підстав вважати, що цей суд неоднаково застосував одні і ті самі норми матеріального права, що потягло ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах, оскільки прийняття різних за змістом судових рішень зумовлено різними фактичними обставинами, які були встановлені під час розгляду цих справ.

46. Зокрема, у справі, що розглядається, спірні правовідносини виникли щодо аудиторського звіту №09-14, дій аудиторської групи Міністерства енергетики та вугільної промисловості України, а також наказу Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 22.09.2014 №656 "Про результати позапланового внутрішнього аудиту ПАТ "Укргідроенерго". Спір не стосується стягнення збитків (шкоди) і таких приписів у наказі не було.

47. За таких обставин колегія суддів вважає, що правовідносини у справі, що розглядається, не є подібними до тих, які встановлені у справах, копії судових рішень касаційної інстанції в яких додано до заяви.

48. Перевірка правильності висновків суду касаційної інстанції у конкретній справі поза завданням перегляду - усунення неоднакового застосування норм матеріального чи процесуального права судами касаційної інстанції, не входить до компетенції Верховного Суду.

49. Враховуючи, що обставини, які стали підставою для перегляду справи Верховним Судом України, не підтвердилися, у задоволенні заяви слід відмовити.

Керуючись пп. 1,2 п. 1 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України, статтями 241, 242, 244 КАС України (у редакції, що діяла до 14.12.2017), Суд

ПОСТАНОВИВ:

У задоволенні заяви заступника Генерального прокурора України про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 13.12.2016 - відмовити.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий-суддя Кравчук В.М.

Суддя Анцупова Т.О.

Суддя Стародуб О.П.