Історія справи

Постанова КАС ВП від 03.02.2025 року у справі №260/182/24

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 лютого 2025 року

м. Київ

справа № 260/182/24

адміністративне провадження № К/990/38970/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Тацій Л.В.,

суддів: Стрелець Т.Г., Стеценка С.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу № 260/182/24

за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Закарпатській області про визнання бездіяльності протиправною і зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 22.02.2024 (суддя Дору Ю. Ю.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16.09.2024 (головуючий суддя Коваль Р. Й., судді Гуляк В. В., Ільчишин Н. В.),

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У січні 2023 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивачка) звернулася до суду з позовом до Головного управління Пенсійного фонду України в Закарпатській області (далі - ГУ ПФУ в Закарпатській області, Управління, відповідач), у якому просила:

- визнати протиправними та скасувати рішення управління Пенсійного фонду України від 17.02.2023 № 071950004013, від 27.02.2023 № 071950004013, від 17.07.2023 № 071950004013; від 16.11.2023 № 071950004013, якими ОСОБА_1 ІНФОРМАЦІЯ_1 відмовлено у зарахуванні до її стажу роботи на посадах державної служби періоду роботи на посаді бухгалтера централізованої бухгалтерії Торунської сільської ради народних депутатів Міжгірського району Закарпатської області з 18.12.1980 по 05.02.1983;

- зобов`язати ГУ ПФУ в Закарпатській області зарахувати ОСОБА_1 ІНФОРМАЦІЯ_1 період роботи з 18.12.1980 по 05.02.1983 на посаді бухгалтера централізованої бухгалтерії Торунської сільської ради народних депутатів Міжгірського району Закарпатської області до її стажу роботи на посадах державної служби та провести перерахунок пенсії ОСОБА_1 відповідно до статті 37 Закону України від 16.12.1993 № 3723-ХІІ "Про державну службу", з 08.01.2023.

Обґрунтовуючи позовні вимоги, ОСОБА_1 зазначала, що внаслідок протиправних рішень відповідача спеціальний стаж позивачки на посадах, що дає право на пенсію за віком державним службовцям, було зменшено з 20 років 1 місяця 4 днів до 17 років 11 місяців 16 днів, у зв`язку із неврахуванням до такого стажу періоду роботи на посаді бухгалтера в Торунській сільській раді народних депутатів Міжгірського району Закарпатської області з 18.12.1980 по 05.02.1983 (2 роки 1 місяць 18 днів).

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 23.02.2024, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16.09.2024, у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що за наявності в особи станом на 01.05.2016 певного стажу державної служби (10 років для осіб, що на зазначену дату займали посади державної служби, або 20 років незалежно від того, чи працювала особа станом на 01.05.2016 на державній службі), така особа зберігає право на призначення пенсії відповідно до статті 37 Закону України від 16.12.1993 № 3723-XII «Про державну службу», але за такої умови: у порядку, визначеному для осіб, які мають не менш як 20 років стажу роботи на посадах, віднесених до категорій посад державних службовців.

Згідно з пунктом 8 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 10.12.2015 № 889-VIII «Про державну службу» стаж державної служби за періоди роботи (служби) до набрання чинності цим Законом обчислюється у порядку та на умовах, установлених на той час законодавством.

З огляду на таке правове врегулювання, суди врахували норми Порядку обчислення стажу державної служби, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.05.1994 № 283, відповідно пункту 2 якого до стажу державної служби зараховується робота (служба) на посадах керівних працівників і спеціалістів державних органів колишніх УРСР та інших республік, колишнього СРСР згідно з додатком, зокрема у виконавчих комітетах місцевих Рад депутатів трудящих, Рад народних депутатів, їх управліннях, самостійних відділах, інших структурних підрозділах.

При цьому суди попередніх інстанцій виходили з того, що згідно з Положенням про централізовані бухгалтерії при виконавчих комітетах сільських, селищних і міських (міст районного підпорядкування) Рад народних депутатів, затвердженим постановою Ради Міністрів УРСР від 22.12.1980 № 655, централізовані бухгалтерії при виконкомах сільських, селищних і міських (міст районного підпорядкування) Рад народних депутатів створювалися як самостійні структурні підрозділи за рішеннями виконкомів районних (міських) Рад народних депутатів за рахунок загальної чисельності працівників апарату управління, фонду заробітної плати цього апарату усіх установ, які перебувають на бюджеті району (міста), для ведення обліку виконання бюджету і кошторисів видатків установ, що перебувають на сільських, селищних і міських бюджетах.

За таких обставин, суди дійшли висновку, що вказані централізовані бухгалтерії були самостійними бюджетними установами, які обслуговували школи, дитячі садки, бібліотеки, лікарні і до органів державної влади та місцевого самоврядування не належали.

Таким чином, періоди роботи у централізованих бухгалтеріях при виконкомах сільських, селищних і міських (міст районного підпорядкування) Рад народних депутатів не можуть бути зараховані до стажу державної служби.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

У жовтні 2024 року ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 23.02.2024 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16.09.2024, у якій просить скасувати вказані судові рішення та ухвалити нове про задоволення позову.

На обґрунтування касаційної скарги позивачка вказує на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права внаслідок неврахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 10.05.2018 у справі № 351/1792/17, від 10.02.2021 у справі № 825/1453/18, від 17.05.2021 у справі № 607/5615/17, та Великої Палати Верховного Суду в постанові від 13.02.2019 у справі № 822/524/18.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Верховний Суд ухвалою від 30.10.2024 відкрив касаційне провадження у справі на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС).

Управління не реалізувало право подати відзив на касаційну скаргу.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій установлено, що 09.02.2023 позивачка звернулася до відповідача із заявою встановленого зразка за призначенням пенсії за віком, надавши пакет документів для призначення такої пенсії.

Згідно рішення від 17.02.2023 № 071950004013 здійснено призначення пенсії за віком з нарахуванням 41 року 3 місяців та 21 дня страхового стажу. Розмір пенсії після призначення склав 8501, 26 грн.

20.02.2023 позивачка подала заяву про перехід на пенсію за Законом України «Про державну службу».

Рішенням від 27.02.2023 № 071950004013 ОСОБА_1 було перераховано пенсію за віком згідно Закону України «Про державну службу». У подальшому після проведених декількох перерахунків у зв`язку з подачею додаткових документів страховий стаж позивачки склав: 41 рік 9 місяців - 6 днів, в тому числі страховий стаж до 01.01.2004 року - 22 роки 8 місяців 6 днів, страховий стаж після 01.01.2004 року - 19 років 1 місяць 0 днів, стаж на посадах державної служби - 20 років 1 місяць 4 дні. Середньомісячний заробіток для обчислення пенсії склав 15 016,56 грн. Розмір пенсії з надбавками було визначено у розмірі 10 811,93 грн.

З матеріалів справи встановлено, що перерахунок пенсії позивачки неодноразово проводився за її зверненням. Згідно перерахунку пенсії від 17.07.2023 рішення № 071950004013 ОСОБА_1 здійснено перерахунок пенсії за віком на підставі Закону України «Про державну службу» та розмір пенсії з надбавками було визначено у розмірі 10 811,93 грн.

До стажу державної служби не було враховано період роботи з 18.12.1980 по 05.02.1983 на посаді бухгалтера централізованої бухгалтерії Торунської сільської ради народних депутатів Міжгірського району Закарпатської області.

На звернення позивачки щодо зарахування до стажу державної служби при призначенні пенсії згідно Закону України «Про державну службу» періоду роботи на посаді бухгалтера в сільській раді, відповідачем надано лист-відповідь від 14.11.2023 № 0700-0306-8/64044, в якому вказано на відсутність підстав для зарахування періоду роботи на посаді бухгалтера з 01.12.1980 по 05.02.1983 до стажу роботи на посадах віднесених до відповідних категорій посад державних службовців.

ОСОБА_1 не погодилася з рішенням ГУ ПФУ в Закарпатській області щодо незарахування вищевказаного періоду роботи до стажу роботи на державній службі та звернулася до суду.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частин першої та другої статті 341 КАС суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Верховний Суд перевірив наведені у касаційній скарзі доводи позивачки, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права і дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.

Принципи, правові та організаційні засади забезпечення державної служби, зокрема порядок реалізації права на пенсійне забезпечення державних службовців, визначається Законом України від 10.12.2015 № 889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон № 889-VIII).

Відповідно до підпункту 1 пункту 2 розділу ХІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 889-VIII з 01.05.2016 втратив чинність Закон України від 16.12.1993 № 3723-XII «Про державну службу» (далі - Закон № 3723-XII), крім статті 37, що застосовується до осіб, зазначених у пунктах 10 і 12 цього розділу [підпункт 1 пункту 2 розділу XI визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) у тім, що він унеможливив перерахунок розмірів пенсій, призначених на підставі статті 37 Закону України „Про державну службу" від 16 грудня 1993 року № 3723-XII, згідно з Рішенням Конституційного Суду № 3-р/2022 від 23.12.2022. Підпункт 1 пункту 2 розділу XI втрачає чинність через три місяці з дня припинення чи скасування в Україні воєнного стану, введеного Указом Президента України „Про введення воєнного стану в Україні" від 24 лютого 2022 року № 64/2022 зі змінами].

Пунктами 10 та 12 розділу ХІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 889-VIII передбачено, що державні службовці, які на день набрання чинності цим Законом займають посади державної служби та мають не менш як 10 років стажу на посадах, віднесених до відповідних категорій посад державних службовців, визначених статтею 25 Закону № 3723-XII та актами Кабінету Міністрів України, мають право на призначення пенсії відповідно до статті 37 Закону № 3723-XII у порядку, визначеному для осіб, які мають не менш як 20 років стажу роботи на посадах, віднесених до категорій посад державних службовців.

Для осіб, які на день набрання чинності цим Законом мають не менш як 20 років стажу на посадах, віднесених до відповідних категорій посад державної служби, визначених статтею 25 Закону № 3723-XII та актами Кабінету Міністрів України, зберігається право на призначення пенсії відповідно до статті 37 Закону № 3723-XII у порядку, визначеному для осіб, які мають не менш як 20 років стажу роботи на посадах, віднесених до категорій посад державних службовців.

Тобто, за наявності в особи станом на 01.05.2016 певного стажу державної служби (10 років для осіб, що на зазначену дату займали посади державної служби, або 20 років незалежно від того, чи працювала особа станом на 01.05.2016 на державній службі), така особа зберігає право на призначення пенсії відповідно до статті 37 Закону № 3723-XII, але за такої умови: у порядку, визначеному для осіб, які мають не менш як 20 років стажу роботи на посадах, віднесених до категорій посад державних службовців.

Частиною першою статті 37 Закону № 3723-XII встановлено, що на одержання пенсії державних службовців мають право чоловіки, які досягли віку 62 роки, та жінки, які досягли пенсійного віку, встановленого статтею 26 Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування", за наявності страхового стажу, необхідного для призначення пенсії за віком у мінімальному розмірі, передбаченого абзацом першим частини першої статті 28 Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування", у тому числі стажу державної служби не менш як 10 років, та які на час досягнення зазначеного віку працювали на посадах державних службовців, а також особи, які мають не менш як 20 років стажу роботи на посадах, віднесених до категорій посад державних службовців, незалежно від місця роботи на час досягнення зазначеного віку.

Пенсія державним службовцям призначається в розмірі 60 відсотків суми їх заробітної плати, з якої було сплачено єдиний внесок на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, а до 1 січня 2011 року - страхові внески на загальнообов`язкове державне пенсійне страхування, а особам, які на час звернення за призначенням пенсії не є державними службовцями, - у розмірі 60 відсотків заробітної плати працюючого державного службовця відповідної посади та рангу за останнім місцем роботи на державній службі, з якої було сплачено єдиний внесок на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, а до 1 січня 2011 року - страхові внески на загальнообов`язкове державне пенсійне страхування.

Отже, обов`язковою умовою для збереження у особи права на призначення пенсії відповідно до статті 37 Закону № 3723-ХІІ після 01.05.2016 є дотримання сукупності вимог, визначених частиною першою цієї ж статті та розділу ХІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 889-VIII, а саме щодо віку, страхового стажу, стажу державної служби.

Аналогічний правовий висновок сформульовано в постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 822/524/18.

Згідно з пунктом 8 розділу ХІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 889-VIII стаж державної служби за періоди роботи (служби) до набрання чинності цим Законом обчислюється у порядку та на умовах, установлених на той час законодавством.

Обчислення стажу державної служби за періоди роботи до 01.05.2016 (до моменту набрання чинності Закону № 889-VII) здійснюється відповідно до Порядку обчислення стажу державної служби, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.05.1994 № 283 (далі - Порядок № 283).

Пунктом 5 постанови Кабінету Міністрів України від 03.05.1994 № 283 встановлено, що обчислений відповідно до цього Порядку стаж державної служби застосовується для встановлення державним службовцям надбавки за вислугу років, надання додаткових оплачуваних відпусток та призначення пенсії.

Відповідно до пункту 2 Порядку № 283, до стажу державної служби зараховується робота (служба) на посадах керівних працівників і спеціалістів державних органів колишніх УРСР та інших республік, а також колишнього СРСР згідно з додатком.

Додатком до Порядку № 283 затверджений Перелік державних органів колишніх УРСР та інших республік, а також колишнього СРСР, період роботи в яких на посадах керівних працівників і спеціалістів зараховується до стажу державної служби. До стажу державної служби зараховується, зокрема, робота на посадах у виконавчих комітетах місцевих Рад депутатів трудящих, Рад народних депутатів, їх управліннях, самостійних відділах, інших структурних підрозділах.

Під час судового розгляду встановлено, що відповідачем не зараховано до стажу роботи на посадах, віднесених до відповідних категорій посад державної служби, період роботи ОСОБА_1 з 18.12.1980 по 05.02.1983 на посаді бухгалтера централізованої бухгалтерії Торунської сільської ради народних депутатів Міжгірського району Закарпатської області

Суди першої та апеляційної інстанцій погодилися з такою позицією Управління з огляду на те, що згідно з Положенням про централізовані бухгалтерії при виконавчих комітетах сільських, селищних і міських (міст районного підпорядкування) Рад народних депутатів, затвердженим постановою Ради Міністрів УРСР від 22.12.1980 № 655 (далі - Положення №655), централізовані бухгалтерії при виконкомах сільських, селищних і міських (міст районного підпорядкування) Рад народних депутатів створювалися як самостійні структурні підрозділи за рішеннями виконкомів районних (міських) Рад народних депутатів за рахунок загальної чисельності працівників апарату управління, фонду заробітної плати цього апарату усіх установ, які перебувають на бюджеті району (міста), для ведення обліку виконання бюджету і кошторисів видатків установ, що перебувають на сільських, селищних і міських бюджетах.

Суди дійшли висновку, що вказані централізовані бухгалтерії були самостійними бюджетними установами, які обслуговували школи, дитячі садки, бібліотеки, лікарні і до органів державної влади та місцевого самоврядування не належали.

Колегія суддів вважає такий висновок безпідставним з огляду на таке.

Так, пунктом 2 Положення № 655 визначено, що централізовані бухгалтерії при виконкомах сільських, селищних і міських (міст районного підпорядкування) Рад народних депутатів створюються як самостійні структурні підрозділи за рішеннями виконкомів районних (міських) Рад народних депутатів за рахунок загальної чисельності працівників апарату управління і фонду заробітної плати цього апарату всіх установ, які перебувають на бюджеті району (міста).

Централізовані бухгалтерії за вказівкою голови виконкому сільської, селищної, міської (міста районного підпорядкування) Ради народних депутатів звітують перед виконкомом відповідної Ради про свою роботу, а також подають виконкому періодичні і річні звіти для розгляду ходу виконання бюджету і затвердження Радою народних депутатів річного звіту про його виконання (пункт 5 Положення № 655).

Тобто, централізовані бухгалтерії є структурними підрозділами відповідних виконкомів Рад народних депутатів, а тому період роботи у таких бухгалтеріях повинен бути зарахований до стажу роботу на посадах, віднесених до відповідних категорій посад державної служби.

Як підсумок, Суд констатує, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли помилкового висновку про правомірність незарахування ГУ ПФУ в Закарпатській області періоду роботи ОСОБА_2 з 18.12.1980 по 05.02.1983 на посаді бухгалтера централізованої бухгалтерії Торунської сільської ради народних депутатів Міжгірського району Закарпатської області до стажу державної служби.

Водночас колегія суддів зазначає, що відповідно до позовних вимог ОСОБА_1 просить визнати протиправними та скасувати рішення Управління від 17.02.2023 № 071950004013, від 27.02.2023 № 071950004013, від 17.07.2023 № 071950004013; від 16.11.2023 № 071950004013 про відмову зарахування до стажу державної служби спірного періоду, однак під час судового розгляду суди попередніх інстанцій такі рішення фактично не досліджували, відповідно обставин справи на підставі оцінки цих рішень встановлено не було, зокрема й тих, чи дійсно спірні рішення стосуються відмови в зарахуванні стажу.

Більш того, позивачка просить зобов`язати ГУ ПФУ в Закарпатській області провести перерахунок її пенсії відповідно до статті 37 Закону № 3723-ХІІ з 08.01.2023, однак наявність підстав для проведення перерахунку саме з цієї дати суди не перевіряли.

Указані фактичні обставини безумовно мають значення для правильного вирішення спору у справі, однак, не були встановлені судами першої та апеляційної інстанцій, а Верховний Суд, ураховуючи межі касаційного перегляду справи, визначені статтею 341 КАС, позбавлений можливості самостійно надавати оцінку доказам у справі та, відповідно, встановлювати обставини справи.

Як висновок, колегія суддів вказує на підтвердження під час касаційного перегляду справи доводів позивачки про неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення процесуальних норм, що призвело до неправильного вирішення спору у справі.

У контексті оцінки доводів касаційної скарги Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

З огляду на такий підхід Європейського суду з прав людини до оцінки аргументів сторін, Верховний Суд вважає, що ключові аргументи касаційної скарги отримали достатню оцінку.

Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 КАС підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.

За таких обставин Верховний Суд дійшов висновку, що ухвалені в цій справі судові рішення слід скасувати, а справу - направити до суду першої інстанції на новий судовий розгляд.

Керуючись статтями 341 345 349 353 355 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 22.02.2024 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16.09.2024 у справі № 260/182/24 скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді Л.В. Тацій Т.Г. Стрелець С.Г. Стеценко