Історія справи

Ухвала КАС ВП від 24.07.2019 року у справі №320/490/19

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 грудня 2020 року

м. Київ

справа № 320/490/19

адміністративне провадження № К/9901/19911/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Шарапи В. М.,

суддів: Кравчука В. М., Чиркіна С. М.,

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 12.04.2019 у складі судді Колеснікової І. С. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від
29.05.2019 у складі колегії суддів: Ганечко О. М. (головуючий), Коротких А. Ю., Федотова І. В. у справі №320/490/19 за позовом ОСОБА_1 до Броварської міської ради Київської області, Управління містобудування та архітектури Броварської міської ради Київської області про зобов'язання вчинити певні дії

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. ОСОБА_1 (надалі - позивач, ОСОБА_1) звернувся до суду з позовом до Броварської міської ради Київської області (надалі - відповідач 1, Броварська міськрада), Управління містобудування та архітектури Броварської міської ради Київської області (надалі - відповідач 2, Управління), в якому просив:

1.1.визнати протиправним та скасувати рішення Броварської міськради від
08.11.2018 №1141-48-07, яким відмовлено ОСОБА_1 у затвердженні проекту землеустрою щодо земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1, у зв'язку з тим, що дана земельна ділянка зареєстрована за іншим землевласником;

1.2.зобов'язати Броварську міськраду на черговій сесії міської ради затвердити проект землеустрою ОСОБА_1 щодо земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1;

1.3.визнати протиправними дії Броварської міськради щодо відмови розглянути заяву позивача від 26.06.2018 та 05.09.2018 про затвердження проекту землеустрою щодо земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1, на чергових сесіях Броварської міської ради від 16.08.2018 та 27.09.2018;

1.4.визнати протиправним рішення Броварської міськради про затвердження проекту землеустрою іншій особі щодо земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 (можливо таке рішення приймалося через застосування неповної адреси та позивачу не відома ця особа, та невідомі номер і дата прийнятого рішення, але таке рішення є);

1.5.скасувати рішення Броварської міськради про затвердження проекту землеустрою іншій особі щодо земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1, (можливо таке рішення приймалося через застосування неповної адреси та позивачу не відома ця особа, та невідомі номер і дата прийнятого рішення, але таке рішення є);

1.6.визнати протиправними дії Управління про погодження проекту землеустрою іншій особі щодо земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1, (можливо таке рішення приймалося через застосування неповної адреси та позивачу не відома ця особа, та невідомі номер і дата прийнятого рішення, але таке рішення є);

1.7.скасувати висновок Управління про погодження проекту землеустрою іншій особі щодо земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1, (можливо таке рішення приймалося через застосування неповної адреси та позивачу не відома ця особа, та невідомі номер і дата прийнятого рішення, але таке рішення є);

1.8.визнати протиправним рішення сесії Броварської міськради від 21.12.2017 про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою ОСОБА_2 (надалі - ОСОБА_2);

1.9.скасувати рішення Броварської міськради від 21.12.2017 про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою ОСОБА_2;

1.10.зобов'язати Броварську міськраду відшкодувати матеріальні збитки ОСОБА_1 у розмірі 2000000 грн. та стягнути з відповідача кошти у розмірі 2000000 грн. ;

1.11.зобов'язати Броварську міськраду відшкодувати моральну шкоду ОСОБА_1 у розмірі 2000000 грн. та стягнути з відповідача кошти у розмірі 2000000 грн.

2. Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 12.04.2019, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.05.2019, закрито провадження у даній справі в частині позовних вимог про:

2.1.визнання протиправним рішення Броварської міськради про затвердження проекту землеустрою іншій особі щодо земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 (можливо таке рішення приймалося через застосування неповної адреси та позивачу не відома ця особа та невідомі номер і дата прийнятого рішення, але таке рішення є);

2.2.скасування рішення Броварської міськради про затвердження проекту землеустрою іншій особі щодо земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1, (можливо таке рішення приймалося через застосування неповної адреси та позивачу не відома ця особа, та невідомі номер і дата прийнятого рішення, але таке рішення є);

2.3.визнання протиправними дій Управління про погодження проекту землеустрою іншій особі щодо земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1, (можливо таке рішення приймалося через застосування неповної адреси та позивачу не відома ця особа, та невідомі номер і дата прийнятого рішення, але таке рішення є);

2.4.скасування висновку Управління про погодження проекту землеустрою іншій особі щодо земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1, (можливо таке рішення приймалося через застосування неповної адреси та позивачу не відома ця особа, та невідомі номер і дата прийнятого рішення, але таке рішення є);

2.5.визнання протиправним рішення сесії Броварської міськради від 21.12.2017 про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою ОСОБА_2;

2.6.скасування рішення Броварської міськради від 21.12.2017 про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою ОСОБА_2.

Роз'яснено ОСОБА_1 право на звернення з позовом із зазначеними позовними вимогами до суду в порядку цивільного судочинства.

3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні обставини:

3.1.Броварською міськрадою було розглянуто заяви ОСОБА_1 від 03.09.2018 №11-16-3/6168, від 05.09.2018 №11-16-3/6251, від 01.10.2018 №11-16-2/6931, проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, розроблений Комунальним підприємством Броварської міськради "Бровари-землеустрій".

Враховуючи витяг з державного земельного кадастру про земельну ділянку НВ-0002030732018 від 13.09.2018, ОСОБА_1 відмовлено в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачі у власність земельної ділянки площею 0,1000 га для будівництва та обслуговування жилого будинку господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) по АДРЕСА_1, у зв'язку з тим, що вказана земельна ділянка зареєстрована за іншим землевласником у Національній кадастровій системі Державного земельного кадастру. Вказану відмову оформлено рішенням від 08.11.2018 №1141-48-07.

3.2.З даного приводу представником відповідача у відзиві на позовну заяву зазначено, що 10.11.2017 громадянин ОСОБА_2 звернувся до Броварської міськради з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою на земельну ділянку по АДРЕСА_1, як учасник бойових дій та інвалід війни II групи.

3.3.Пунктом 5.2 рішення Броварської міськради №801-36-07 від 21.12.2017 вирішено надати дозвіл ОСОБА_2 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,1000 га, для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) по АДРЕСА_1.

3.4.18.04.2018 громадянином ОСОБА_2 подано до Броварської міськради на затвердження проект землеустрою.

3.5.Пунктом 1.1 рішення Броварської міськради від 21.06.2018 №972-41-07 вирішено затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передати у власність ОСОБА_2 земельну ділянку площею 0,1000 га, з них 0,0215 га - землі обмеженого використання - охоронна зона навколо (вздовж) об'єкта енергетичної системи для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) по АДРЕСА_1. Кадастровий номер земельної ділянки 3210600000:01:057:0056.

3.6.На підтвердження факту передачі ОСОБА_2 у власність земельної ділянки з кадастровим номером undefined (адреса: АДРЕСА_1) відповідачем 1 надано для суду рішення Броварської міськради від 21.06.2018 №972-41-07 та Інформацію з Державного реєстру прав на нерухоме майно від 18.03.2019 (номер інформаційної довідки 159839214).

3.7.Крім того відповідачем 1 зазначено, що у власність ОСОБА_2 передано земельну ділянку площею 0,10 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення якої у власність було надано раніше позивачу ОСОБА_1, що не заперечував сам позивач.

3.8.Відповідачем 1 зазначено, що вказану обставину було встановлено рішенням Броварського міськрайонного суду Київської області від 20.12.2018 у справі №361/4236/17.

3.9.Так, зазначеним рішенням Броварського міськрайонного суду Київської області від 20.12.2018 у справі №361/4236/17 встановлено, що пункт 1.1 рішення Броварської міськради від 21.06.2018 №972-41-07 затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передано у власність ОСОБА_2 земельну ділянку площею 0,10 га, дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення якої у власність було надано раніше ОСОБА_1

3.10.Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.03.2019 рішення Броварського міськрайонного суду Київської області від 20.12.2018 у справі №361/4236/17 залишено без змін.

4. Закриваючи провадження у справі у вказаній частині позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що заявлені позовні вимоги, за своєю суттю, жодним чином не пов'язані з захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку відповідачів як суб'єктів владних повноважень та мають очевидний цивільно-правовий характер.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

5. Позивач подав касаційну скаргу на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 12.04.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.05.2019, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати та забезпечити право позивача на апеляційне оскарження рішення суду і направити справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

5.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права. Зокрема, наголошує, що суд апеляційної інстанції під час апеляційного розгляду не забезпечив можливості захисту позивачем його прав та інтересів.

Вважає, що після постановлення ухвали про відкриття провадження у справі суд першої інстанції не повинен був закривати його. Скаржник, посилаючись на рішення суду у справі №361/4236/17, вказує на існування двох діаметрально протилежних позицій судів стосовно юрисдикції заявленого спору. Також, скаржник не погоджується із застосуванням судами практики Великої Палати Верховного Суду, покликання на яку міститься в оскаржуваних судових рішеннях і зазначає, що така практика не є релевантною до спірних правовідносин та наполягає на порушенні судами попередніх інстанцій правил предметної юрисдикції.

6. Відповідач відзив на касаційну скаргу не подав.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

7. Згідно з частиною 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

8. Пунктом 1 частини 1 статті 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

9. Як визначено у пункті 7 частини 1 статті 4 КАС України, вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб'єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

10. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

11. Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Натомість, необхідною ознакою публічно-правового спору за участю суб'єкта владних повноважень є здійснення ним владних управлінських функцій саме в тих правовідносинах, щодо яких виник спір.

12. До юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб'єктами щодо їх прав та обов'язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб'єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб'єкта (суб'єктів), а останній (останні) відповідно зобов'язаний виконувати вимоги цього суб'єкта владних повноважень.

13. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 23.05.2018 у справі №914/2006/17.

14. Як вбачається з матеріалів справи, позивач окрім іншого оскаржував рішення та дії відповідачів з приводу затвердження проекту землеустрою іншій особі і в цій частині позовних вимог провадження у справі було закрите з тих підстав, що в межах вказаних вимог спір стосується цивільного права та зважаючи на суб'єктний склад його учасників має розглядатися за правилами цивільного судочинства.

15. Правова позиція у подібних правовідносинах щодо юрисдикції спорів стосовно вимог фізичних чи юридичних осіб про визнання протиправним та скасування рішення органу місцевого самоврядування про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачі її у власність особі для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд неодноразово висловлювалась у постановах Великої Палати Верховного Суду від 20.03.2019 у справі №756/5081/14-ц, від 10.04.2019 у справі №607/13749/16-ц, від 05.06.2019 у справі №666/944/15-а, від 02.10.2019 у справі №308/7411/17 та інших.

16. Зокрема, у постанові від 05.06.2019 у справі №666/944/15-а в контексті спірних правовідносин, які виникли через незгоду позивачів із рішенням селищної ради, на підставі якого третім особам видано свідоцтво про право власності на спірну земельну ділянку, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що такий спір є приватноправовим, а не публічно-правовим, оскільки існує невирішений спір про право на земельну ділянку, що унеможливлює його розгляд за правилами адміністративного судочинства.

17. У постанові від 20.03.2019 у справі №756/5081/14-ц, в якій прокурор, зокрема, заявив вимогу про визнання незаконним та скасування рішення сільської ради про передачу громадянину у приватну власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, Велика Палата Верховного Суду виснувала, що у зв'язку з прийняттям суб'єктом владних повноважень ненормативного акта виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів. Приміром, у сфері земельних правовідносин відповідний ненормативний акт слугує підставою виникнення, зміни або припинення конкретних прав та обов'язків фізичних і юридичних осіб приватного права. Таким чином, рішення суб'єкта владних повноважень у сфері земельних правовідносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло цивільне право і спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 Цивільного кодексу України та пред'являтися до суду для розгляду у порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред'явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (зокрема й права оренди земельної ділянки), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб'єкта владних повноважень.

18. У постанові від 10.04.2019 у справі №607/13749/16-ц Велика Палата Верховного Суду зазначила, що рішення суб'єкта владних повноважень у сфері земельних відносин може оспорюватися з підстав його законності, а вимога про визнання такого рішення незаконним і про його скасування - розглядатися за правилами цивільного або господарського судочинства, якщо внаслідок реалізації такого рішення у фізичної чи юридичної особи виникло цивільне право (наприклад, права користування земельною ділянкою), і спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. Якщо внаслідок прийнятого рішення суб'єкта владних повноважень особа набуває речове права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і має розглядатися за правилами цивільного або господарського судочинства залежно від суб'єктного складу.

19. Слід наголосити, що ухвалою Верховного Суду від 30.09.2019 справу за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 12.04.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від
29.05.2019 було передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду з підстав, визначених частиною 6 статті 346 КАС України (в редакції, чинній на час вчинення процесуальної дії), оскільки касаційна скарга містила доводи скаржника щодо порушення правил предметної юрисдикції.

20. Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 28.01.2020 справу за даною касаційною скаргою повернуто на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

21. При цьому, в ухвалі Великої Палати Верховного Суду зазначено, що постанови Великої Палати Верховного Суду від 20.03.2019 у справі №756/5081/14-ц, від
10.04.2019 у справі №607/13749/16-ц, від 05.06.2019 у справі №666/944/15-а, від
02.10.2019 у справі №308/7411/17 містять сформульовані правові висновки, які дають відповідь на порушені скаржником у касаційній скарзі питання щодо предметної юрисдикції.

22. Статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод передбачено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.

23. За практикою Європейського Суду з прав людини" фраза "встановленого законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У рішенні у справі "Занд проти Австрії", що згадувалось раніше, Комісія висловила думку, що термін "судом, встановленим законом" у пункті 1 статті 6 передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з (..) питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів" (пункт 24 рішення у справі "Сокуренко і Стригун проти України" від 20.07.2006, заяви №29458/04, №29465/04).

24. Пунктом 1 частини 1 статті 238 КАС України визначено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

25. Отже, суди попередніх інстанцій при прийнятті оскаржуваних судових рішень не допустили порушень норм процесуального права і доводи касаційної скарги цього не спростовують.

26. За змістом частини 1 статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

27. З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - залишенню без змін.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від
15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 349, 355, 356, 359 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 12.04.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.05.2019 у справі №320/490/19 - залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

СуддіВ. М. Шарапа В. М. Кравчук С. М. Чиркін