Історія справи

Ухвала КАС ВП від 17.06.2020 року у справі №520/2762/19

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 жовтня 2020 року

м. Київ

справа № 520/2762/19

адміністративне провадження № К/9901/14156/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Рибачука А. І.,

суддів: Мороз Л. Л., Єзерова А. А.,

розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 520/2762/19

за позовом ОСОБА_1 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області (далі - Департамент ДАБІ), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідачів - ОСОБА_2, про визнання протиправною та скасування реєстрації декларації, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 05.02.2020, ухвалене у складі головуючого судді Бідонька А. В. та

постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 20.05.2020, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Спаскіна О. А., суддів Любчич Л. В., Присяжнюк О. В.,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1.20.03.2019 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати протиправною та скасувати реєстрацію Державною архітектурно - будівельною інспекцією України, код 37471912, декларації ОСОБА_2 про готовність об'єкта - ательє з пошиття та ремонту одягу по АДРЕСА_1 до експлуатації, від 23.03.2014 серії ХК № 142140850639.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що дії щодо реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації від 23.03.2014 серія та номер ХК 142140850639, є незаконними, оскільки Департамент ДАБІ реєструючи її не перевірив повноти даних, зазначених у декларації, та не провів перевірки з метою визначення відповідності об'єкта будівництва проектній документації, вимогам державних будівельних норм, стандартів і правил. Зазначеною декларацією відповідач узаконив самовільне, без дозволу органів місцевого самоврядування, переведення житлових приміщень у виробничі на території міста, яка відведена під забудову житлових будинків. Експлуатація зазначених приміщень завдає загрозу життю людей, які проживають поруч та впливає на стан їх здоров'я.

2. Харківський окружний адміністративний суд рішенням від 05.02.2020, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 20.05.2020, відмовив у задоволенні позовних вимог.

3.15.02.2020 ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від
05.02.2020 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від
20.05.2020, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

4. Верховний Суд ухвалою від 15.06.2020 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Суди встановили, що згідно із витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об'єктів нерухомого майна щодо об'єкта нерухомого майна, сформованим 27.11.2018 ОСОБА_2 на праві власності належить об'єкт нерухомого майна: житловий будинок літ. "Г-1" з надвірними будівлями за адресою: АДРЕСА_1. Підставою для реєстрації права власності слугувала, зокрема, і спірна декларація, зареєстрована Департаментом ДАБІ
23.03.2014.

Також суди встановили, що ОСОБА_2 є фізичною особою-підприємцем (далі - ФОП), з напрямком підприємницької діяльності - пошиття та ремонт одягу та з 30.05.2014 він має право займатись підприємницькою діяльністю за напрямком функціонування в якості "ательє з пошиття та ремонту одяг", яке розташоване у будинку АДРЕСА_1, що належить йому на праві власності на підставі укладеного договору купівлі-продажу житлового будинку від 27.11.2001.

До того ж суди встановили, що отримання дозволу на початок роботи ательє з пошиття та ремонту одягу у належному йому на праві приватної власності будинку АДРЕСА_1 стало можливим лише після того, як були виконані всі проектні, архітектурні, протипожежні, санітарні, вільні та інші обов'язкові вимоги діючих норм та приписів.

З метою подальшого розміщення ательє з пошиття та ремонту одягу у будинку АДРЕСА_1, ОСОБА_2 звернувся до суб'єка господарської діяльності Приватного підприємства (далі - ПП) "Архітектурне Бюро "РІЧ", яке мало ліцензію на право проведення проектних робіт серії АВ №559210 від 03.09.2010, із запитом про можливість проведення реконструкції частини належного йому житлового будинку під ательє з пошиття та ремонту одягу, та отримав позитивний висновок про можливість реконструкції і "Проект реконструкції частини індивідуального житлового будинку під ательє з пошиття та ремонту одягу по АДРЕСА_1".

З метою введення в експлуатацію вищевказаного ательє з пошиття та ремонту одягу, ОСОБА_2 звернувся до контролюючого органу - Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області.

27.03.2014 ОСОБА_2 отримав з Інспекції державного архітектурно - будівельного контролю у Харківській області за №ХК142140850639 зареєстровану Декларацію про готовність об'єкта до експлуатації - проведеної реконструкцію частини індивідуального житлового будинку літери "Г-1" приміщення №№1-7,1-11 та 1-12 під ательє з пошиття та ремонту одягу по АДРЕСА_1.

Вважаючи вказані реєстраційні дії відповідача незаконними, ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

6. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із необґрунтованості позовних вимог та правомірності вчинених відповідачем дій щодо реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації. Також суди попередніх інстанції вказали на те, що ані в позові, ані під час розгляду справи судом апеляційної інстанції, позивачем не було наведено обґрунтованих мотивів щодо того, яким чином оскаржувані реєстраційні дії відповідача щодо декларації ОСОБА_2 про готовність об'єкта до експлуатації порушують права позивача.

IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

7. Касаційна скарга позивача мотивована, зокрема тим, що його вимога про скасування реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації є належним способом захисту його конституційних прав та інших мешканців приватного житлового сектора по АДРЕСА_1, оскільки саме на підставі незаконно зареєстрованої відповідачем декларації про готовність об'єкта до експлуатації такий незаконно експлуатується третьої особою.

В обґрунтування касаційної скарги скаржник також зазначає, що судами першої та апеляційної інстанції неправильно застосовані норми матеріального права, оскільки суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від
19.06.2019 у справі №813/4993/15 та постановах Верховного Суду від 23.01.2018 у справі №805/13283/13-а, від 19.06.2019 у справі №464/2638/17.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України [в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі"; (далі - ~law20~)], колегія суддів виходить із такого.

9. Законом, який визначає правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів є, зокрема, Закон України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - ~law22~).

10. Статтею 9 Закону України від 20.05.1999 № 687-XIV "Про архітектурну діяльність" визначено, що будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об'єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному ~law24~.

11. ~law25~ передбачено, що замовник - це фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови території (однієї чи декількох земельних ділянок) і подала в установленому законодавством порядку відповідну заяву.

12. Згідно зі ~law26~ об'єктами будівництва є будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси та частини, лінійні об'єкти інженерно-транспортної інфраструктури.

Суб'єктами містобудування є органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи.

13. ~law27~ передбачено, що замовник має право виконувати будівельні роботи після:

1) подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об'єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об'єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України;

2) реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до I-III категорій складності;

3) видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до IV і V категорій складності.

Зазначені у частині першій цієї статті документи, що надають право на виконання будівельних робіт, є чинними до завершення будівництва.

14. Згідно із частинною першої ~law28~ прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що належать до I-III категорій складності, та об'єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об'єкта до експлуатації.

Форма декларації про готовність об'єкта до експлуатації, порядок її подання і реєстрації визначаються Кабінетом Міністрів України.

15. Отже, реєстрація декларації про готовність об'єкта до експлуатації можлива виключно після завершення будівництва.

16. Згідно із ~law29~ центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, у порядку, визначеному центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, веде єдиний реєстр документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів.

Внесення даних до реєстру з присвоєнням реєстраційного номера здійснюється на підставі інформації, наданої органами державного архітектурно-будівельного контролю, протягом одного робочого дня з дня її отримання.

17. Процедура прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів визначається Порядком прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №461 (далі - Порядок № 461), відповідно до пункту 3 якого прийняття в експлуатацію об'єктів, що належать до I - III категорії складності, та об'єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органами державного архітектурно-будівельного контролю поданої замовником декларації про готовність об'єкта до експлуатації.

18. Згідно із пунктом 17 Порядку №461 реєстрація декларації або видача сертифіката чи їх дублікатів здійснюється шляхом внесення даних до реєстру з дотриманням вимог Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".

19. Згідно із ~law31~ замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про готовність об'єкта до експлуатації, та за експлуатацію об'єкта без зареєстрованої декларації або сертифіката.

20. Відповідно до ~law32~ у разі виявлення відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи без належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, а також у разі набрання законної сили судовим рішенням про скасування містобудівних умов та обмежень відповідний орган державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду звертається до суду із позовом про скасування реєстрації такої декларації або про припинення права на виконання підготовчих або будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення.

21. Згідно зі ~law33~ державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

22. Отже законом визначені підстави, у випадку настання яких у суб'єкта владних повноважень були б правові підстави відмови ОСОБА_2 у реєстрації декларації про готовність об'єкта - ательє з пошиття та ремонту одягу по АДРЕСА_1 до експлуатації, а також підстави та процедура скасування реєстрації такої декларації.

23. Разом з цим, розглядаючи справу та приймаючи рішення по суті позовних вимог суди вважали, що між сторонами існує публічно-правовий спір, у зв'язку з чим розгляд даної справи слід здійснювати за правилами адміністративного судочинства.

24. З такими висновками судів колегія суддів не погоджується з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

25. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

26. Європейський суд з прав людини у рішенні від 20.07.2006 у справі "Сокуренко і Стригун проти України" вказав, що фраза "встановлений законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін "судом, встановленим законом" у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з.. питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів..". Суд дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, "встановленим законом".

27. Отже, поняття "суду, встановленого законом" зводиться не лише до правової основи самого існування "суду" але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

28. Статтею 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

29. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, яка дії з 15.12.2017; далі - КАС України) юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

30. У розумінні пункту 2 частини 1 статті 4 КАС України публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій;

31. Згідно із пунктом 7 частини 1 статті 4 КАС України суб'єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

32. Водночас, колегія суддів зазначає, що неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб'єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії.

33. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

34. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

35. Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.

36. Звертаючись до суду з даним позовом, позивач обґрунтовував свої вимоги, крім іншого, тим, що експлуатація збудованого об'єкта - ательє з пошиття та ремонту одягу, збудованого, на його думку, самовільно, порушує його права на безпечне життя та здоров'я, оскільки постійний та безперервний шум джерелом якого є зазначене ательє негативно впливає на різні системи організму людей, які мешкають поруч.

37. Так, згідно із пунктом 19 частини 1 статті 4 КАС України індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

38. Отже, правовий акт індивідуальної дії породжує права й обов'язки тільки для тих суб'єктів (чи визначеного цим актом певного кола суб'єктів), яким його адресовано.

39. Таким чином, відсутність у будь-кого (крім власника нерухомого майна), у тому числі і позивача, прав чи обов'язків у зв'язку із оскаржуваним рішенням (дією) не породжує для останнього права на звернення із цим позовом у порядку адміністративного судочинства.

40. Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.

41. Ураховуючи наведені вище нормативні положення, спір між суб'єктом владних повноважень та суб'єктом приватного права - фізичною чи юридичною особою, у якому управлінські дії суб'єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи, не є публічно-правовим. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб'єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.

42. Такий висновок узгоджується із правовою позицією, викладеною, зокрема у в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22.08.2018 №815/1568/16, від
13.11.2019 у справі № 522/6794/15-а.

43. Таким чином, оскільки спір у цій справі стосується захисту цивільних прав та інтересів, тому з урахуванням суб'єктного складу може бути вирішений за правилами цивільного судочинства з урахуванням правильно обраного способу захисту.

44. Згідно із пунктом 5 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі.

45. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

46. Частиною 1 статті 354 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно Частиною 1 статті 354 КАС України.

Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених Частиною 1 статті 354 КАС України, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

47. Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу з порушенням правил юрисдикції, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування судових рішень із закриттям провадження у справі.

Керуючись статтями 343, 349, 354, 356 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 05.02.2020 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 20.05.2020 у справі № 520/2762/19 скасувати.

Провадження у справі № 520/2762/19 за позовом ОСОБА_1 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідачів - ОСОБА_2, про визнання протиправною та скасування реєстрації декларації, - закрити.

Роз'яснити позивачу, що розгляд цієї справи віднесено до юрисдикції цивільного суду та що він вправі протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

СуддіА. І. Рибачук Л. Л. Мороз А. А. Єзеров