Історія справи

Ухвала КАС ВП від 05.03.2019 року у справі №826/16330/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

30 вересня 2019 року

Київ

справа №826/16330/17

адміністративне провадження №К/9901/4959/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я. О., судді Желєзного І. В., судді Коваленко Н. В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, Уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб на ліквідацію Публічного акціонерного товариства "Банк Хрещатик" Костенка Ігоря Івановича про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 25 жовтня 2018 року у складі судді Шейко Т. І. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2019 року у складі колегії суддів:

Кузьмишиної О. М., Костюк Л. О., Пилипенко О. Є.,

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У грудні 2017 року ОСОБА_1 (далі також - позивач, ОСОБА_1) звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва із позовом до Фонду гарантування вкладів фізичних осіб (далі - ФГВФО, відповідач), Уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб на ліквідацію Публічного акціонерного товариства "Банк Хрещатик" Костенка Ігоря Івановича (далі також - Уповноважена особа Фонду, відповідач), у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Фонду гарантування вкладів фізичних осіб та Уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб на ліквідацію Публічного акціонерного товариства "Комерційний банк "Хрещатик" Костенка Ігоря Івановича при розгляді заяв ОСОБА_1 про виплату коштів з карткового пенсійного рахунку;

- зобов'язати Фонд гарантування вкладів фізичних осіб виплатити ОСОБА_1 пенсійні кошти в розмірі 63993,26 грн. з нарахуванням відсотків.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що він, як клієнт Публічного акціонерного товариства "Комерційний банк "Хрещатик", після отримання гарантованої суми відшкодування коштів по вкладах (депозитах) на загальну суму 200000,00 грн від Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, звернувся до Уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб із письмовою заявою з проханнями виплатити залишки коштів, що обліковувалися на його картковому рахунку, а саме пенсійні кошти з нарахованими відсотками. Отримавши відповідь, що ним вже була отримана гарантована сума відшкодування коштів за рахунок Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, допущені порушення законодавства зі сторони відповідачів позивач вбачає у тому, зокрема, що згідно пункту 4 частини 6 статті 36 Закону України "Про систему гарантування вкладів фізичних осіб" обмеження, встановлене пунктом 1 частини п'ятої цієї статті (під час тимчасової адміністрації не здійснюється задоволення вимог вкладників та інших кредиторів банку), не поширюється на зобов'язання банку щодо виплати аліментів, пенсій, стипендій, інших соціальних, державних виплат, відшкодування шкоди, завданої каліцтвом, ушкодженням здоров'я або смертю тощо, що надійшли до банку з дня початку здійснення процедури виведення банку з ринку, а отже, відповідачі безпідставно порушили право позивача розпоряджатися рахунком, на який перераховувалися пенсійні кошти та відповідна картка якого була заблокована, тому що отримання пенсійних виплат не може пов'язуватися з такою умовою, як процедура виведення банку з ринку.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 25 жовтня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2019 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що за приписами Закону України "Про систему гарантування вкладів фізичних осіб" 23 лютого 2012 року № 4452-VI (далі - ~law26~), а саме згідно виключення, встановленого ~law27~, порушення якого позивач убачає в діях відповідачів, останнє поширюється на виплати аліментів, пенсій, стипендій, інших соціальних, державних виплат, відшкодування шкоди, завданої каліцтвом, ушкодженням здоров'я або смертю тощо, що надійшли до банку з дня початку здійснення процедури виведення банку з ринку, у той час як останнє зарахування пенсійних коштів на відповідний рахунок позивача було здійснено до запровадження тимчасової адміністрації та після чого, згідно ~law28~, нарахування відсотків по вкладам позивача не здійснювалось.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 25 жовтня 2018 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та постановити нове рішення, яким адміністративний позов задовольнити.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга подана 20 лютого 2019 року.

Ухвалою Верховного Суду від 25 квітня 2019 року відкрите касаційне провадження у справі № 826/16330/17, витребувано матеріали адміністративної справи та запропоновано учасникам справи подати відзив на касаційну скаргу.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 04 березня 2003 року між ОСОБА_1 та Публічним акціонерним товариством "Комерційний банк "Хрещатик" (далі також - ПАТ "КБ "Хрещатик", банк) було укладено договір № 4080 "Про видачу платіжної картки НСМЕП і розрахункове обслуговування фізичної особи", відповідно до умов якого банк видав клієнту платіжну картку Національної системи масових електронних платежів з функціями електронного гаманця, чека та відкрив картковий рахунок № НОМЕР_1 і рахунок завантаження № НОМЕР_2, на які за пунктом 4 розділу III вказаного договору банк нараховував відсотки на залишки коштів по даним рахункам відповідно до тарифів банку, а також загальну суму відсотків по ним зараховував на рахунок завантаження клієнта.

Позивач зазначив, що на згадану платіжну картку, отриману згідно договору № 4080 від 04 березня 2003 року, йому більше 13 років надходили пенсійні кошти.

Також вказав, що за пунктом 4 розділу V договору № 4080 від 04 березня 2003 року банк мав право тимчасово блокувати картку клієнта на підставі його заяви або в разі порушення клієнтом умов цього договору і правил користування карткою НСМЕП та в інших випадках, передбачених законодавством, однак у квітні 2016 року його пенсійна картка була заблокована без подачі відповідної заяви та за відсутності порушення умов вищенаведеного договору і правил користування платіжною карткою НСМЕП.

Із засобів масової інформації позивачу стало відомо про виведення ПАТ "КБ " Хрещатик" з ринку через його неплатоспроможність, у зв'язку з чим 12 травня 2016 року позивач звернувся до Фонду гарантування вкладів фізичних осіб (надалі - Фонд) з письмовою заявою, в якій просив пояснити, на підставі чого його було позбавлено права користуватися власними пенсійними коштами та про порядок отримання їх залишку.

Листом № 37-036-27095/16 від 14 червня 2016 року відповідач повідомив позивача, що відповідно до рішення Правління Національного банку України від 02 червня 2016 року № 46-рш "Про відкликання банківської ліцензії та ліквідацію ПАТ "КБ " Хрещатик" виконавчою дирекцією Фонду прийнято рішення від 03 червня 2016 року № 913 "Про початок процедури ліквідації ПАТ "КБ "Хрещатик" та делегування повноважень ліквідатора банку".

Згідно із зазначеним рішенням розпочато процедуру ліквідації ПАТ "КБ "Хрещатик" з 06 червня 2016 року по 05 червня 2018 року включно, призначено уповноважену особу Фонду та делеговано всі повноваження ліквідатора ПАТ "КБ "Хрещатик" Костенку Ігорю Івановичу.

Так, у даному листі серед іншого Фонд зазначив, що з 09 червня 2016 року він розпочинає виплати коштів вкладникам ПАТ "КБ "Хрещатик". Вкладникам, у яких при укладенні договору місце реєстрації за паспортом було м. Київ, за отримання гарантованої суми відшкодуванням слід звертатись до будь-якого відділення АТ "УкрСиббанк".

Як стверджує позивач, отримавши гарантовані суми відшкодування на загальну суму 200000,00 грн по п'яти вкладах (депозитах), 09 листопада 2016 року позивач звернувся до відповідача 2 із письмовою заявою, де посилався на частину 6 статті 36 Закону України "Про систему гарантування вкладів фізичних осіб" та просив виплатити залишки коштів на пенсійній картці з нарахуванням відсотків в період з введення в ПАТ "КБ "Хрещатик" тимчасової адміністрації по день прийняття рішення Національним банком України про ліквідацію ПАТ "КБ "Хрещатик".

Листом відповідача Уповноваженої особи Фонду № 2-3/3/11338 від 16 листопада 2016 року позивача повідомлено, зокрема про те, що у ПАТ "КБ "Хрещатик" тимчасова адміністрація запроваджена з 05 квітня 2016 року, а останнє зарахування пенсії на відповідний рахунок позивача було 16 березня 2016 року, тому положення статті 36 Закону України "Про систему гарантування вкладів фізичних осіб" на його пенсійні надходження не поширюються, окрім того, у відповідності до пункту 5 частини 5 статті 36 Закону України "Про систему гарантування вкладів фізичних осіб" під час тимчасової адміністрації не здійснюється нарахування відсотків за зобов'язаннями банку перед вкладниками та кредиторами, у зв'язку із чим нарахування процентів на вклади позивача було здійснено за період з 01 квітня 2016 року по 05 квітня 2016 року та в подальшому проценти не нараховувались.

В наступному, мали місце звернення позивача від 03 квітня 2017 року та від 23 травня 2017 року до Комітету фінансової політики і банківської діяльності Верховної Ради України, на що листами відповідача № 27-9666/17 від 11 травня 2017 року та № 27-13897/17 від 04 липня 2017 року позивача було повідомлено, у тому числі про те, що на день початку виведення Фондом банку з ринку (запровадження тимчасової адміністрації), він мав у банку депозит та поточний банківський рахунок (картковий пенсійний рахунок, відкритий за договором банківського рахунку), на який перераховувалась пенсія, а тому згідно положень Інструкції про порядок відкриття, використання і закриття рахунків у національній та іноземних валютах, затвердженої постановою Правління Національного банку України від 12 листопада 2003 року № 492, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 17 грудня 2003 року за № 1172/8493,та приписів статті 26 Закону України "Про систему гарантування вкладів фізичних осіб", Фонд відшкодовує кошти в розмірі вкладу, включаючи відсотки, станом на день початку процедури виведення Фондом банку з ринку, але не більше суми граничного розміру відшкодування коштів за вкладами, встановленого на цей день, незалежно від кількості вкладів в одному банку, тобто, враховуючи вже отриману позивачем гарантовану суму відшкодування у розмірі 200000,00 грн., не вбачається допущених порушень законодавства у відношенні останнього.

Позивач, вважаючи що ним не було отримано повної та вичерпної відповіді на подані заяви, а також не отримавши виплат з карткового пенсійного рахунку, вирішив звернутися до суду з даним адміністративним позовом, оскільки на його думку відповідачі допустили протиправну бездіяльність, чим порушили його права та охоронювані законом інтереси.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що право громадянина на одержання призначеної йому пенсії не може пов'язуватися з такою умовою, як процедура виведення банка з ринку, оскільки таке право гарантоване державою, а саме статтею 46 Конституції України. Крім того, позивач наголошує, що він просить зобов'язати відповідачів повернути йому пенсійні кошти, а не виплатити відшкодування за вкладами.

Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_1 не надходило, що відповідно до частини 4 статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, зокрема, суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частин 1 , 2 та 3 статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина 4 статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 25 жовтня 2018 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2019 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

Розглядаючи дану справу та приймаючи рішення по суті позовних вимог суди першої та апеляційної інстанцій вважали, що між сторонами існує публічно-правовий спір, у зв'язку з чим розгляд даної справи слід здійснювати за правилами адміністративного судочинства.

З такими висновками судів колегія не погоджується з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

Відповідно до частини 3 статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 4 КАС України справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ за статтею 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (частина 2 статті 2 КАС України).

У цій справі спір виник стосовно визнання протиправною бездіяльності Фонду гарантування вкладів фізичних осіб та Уповноваженої особи Фонду при розгляді заяв ОСОБА_1 про виплату коштів з карткового пенсійного рахунку та зобов'язання ФГВФО виплатити ОСОБА_1 пенсійні кошти в розмірі 63993,26 грн з нарахуванням відсотків.

Законом України від 23 лютого 2012 року № 4452-VI "Про систему гарантування вкладів фізичних осіб" (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; ~law34~) установлені правові, фінансові та організаційні засади функціонування системи гарантування вкладів фізичних осіб, порядок виплати Фондом відшкодування за вкладами. ~law35~ також регулюються відносини між Фондом, банками, Національним банком України, визначаються повноваження та функції Фонду щодо виведення неплатоспроможних банків з ринку і ліквідації банків.

Відповідно до ~law36~ уповноважена особа Фонду - працівник Фонду, який від імені Фонду та в межах повноважень, передбачених ~law37~, виконує дії із забезпечення виведення банку з ринку під час здійснення тимчасової адміністрації неплатоспроможного банку та/або ліквідації банку.

За змістом ~law38~ Фонд є установою, що виконує спеціальні функції у сфері гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку. Фонд є юридичною особою публічного права, має відокремлене майно, яке є об'єктом права державної власності і перебуває у його господарському віданні.

Згідно із ~law39~ основним завданням Фонду є забезпечення функціонування системи гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку.

Для цього Фонд наділено відповідними функціями, передбаченими ~law40~, серед яких, зокрема, акумулювання коштів, отриманих із джерел, визначених ~law41~; здійснення регулювання участі банків у системі гарантування вкладів фізичних осіб; здійснення процедури виведення неплатоспроможних банків з ринку, у тому числі шляхом здійснення тимчасової адміністрації та ліквідації банків, організація відчуження активів і зобов'язань неплатоспроможного банку, продаж неплатоспроможного банку або створення та продаж перехідного банку.

Відповідно до ~law42~ під час тимчасової адміністрації Фонд має повне і виняткове право управляти банком відповідно до ~law43~, нормативно-правових актів Фонду та вживати дії, передбачені планом врегулювання.

Відповідно до ~law44~ Фонд безпосередньо або уповноважена особа Фонду у разі делегування їй повноважень має право, зокрема, вчиняти будь-які дії та приймати рішення, що належали до повноважень органів управління і органів контролю банку; укладати від імені банку будь-які договори (вчиняти правочини), необхідні для забезпечення операційної діяльності банку, здійснення ним банківських та інших господарських операцій, з урахуванням вимог, встановлених ~law45~.

За приписами ~law46~ рішення, що приймаються відповідно до ~law47~ Національним банком України, Фондом, працівниками Фонду, що виконують функції, передбачені ~law48~, у тому числі у процесі здійснення тимчасової адміністрації, ліквідації банку, виконання плану врегулювання, можуть бути оскаржені до суду.

Таким чином за змістом наведених правових норм на Фонд, який є юридичною особою публічного права, покладено функції державного управління у сфері гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку і ліквідації банків. Зі свого боку, уповноважена особа Фонду виконує від його імені делеговані Фондом повноваження щодо забезпечення виведення банку з ринку під час здійснення тимчасової адміністрації неплатоспроможного банку та/або ліквідації банку.

Вирішуючи питання про віднесення спору до юрисдикції адміністративного суду, слід ураховувати не лише суб'єктний склад правовідносин, які склалися між сторонами, а й сутність (характер) таких правовідносин.

Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника.

Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин. Спір є приватноправовим також у тому випадку, якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.

Правовідносини, щодо яких виник спір, обумовлені наявністю кредиторських вимог (майнових вимог фізичної особи до суб'єкта господарювання - банку, що ліквідується), які задовольняються у порядку черговості, визначеної ~law49~, за рахунок коштів, одержаних у наслідок ліквідації та продажу майна банку.

Повноваження уповноваженої особи Фонду щодо складення реєстру акцептованих вимог кредиторів та внесення змін до цього реєстру визначені у ~law50~.

Відповідно до ~law51~ кошти, одержані в результаті ліквідації та продажу майна (активів) банку, спрямовуються Фондом на задоволення вимог кредиторів. У четвертій черзі задовольняються грошові вимоги вкладників - фізичних осіб у частині, що перевищує суму, виплачену Фондом.

Аналіз наведених норм свідчить про те, що основні функції Фонду мають як владний характер, зокрема щодо врегулювання правовідносин у сфері банківської діяльності, так і такі, що не містять владної складової, а спрямовані на здійснення процедури виведення неплатоспроможних банків з ринку, у тому числі шляхом тимчасової адміністрації та ліквідації.

Зазначене дає підстави стверджувати, що оскільки лише Фонду за законом доручено забезпечувати відновлення платоспроможності банку або підготовку його до ліквідації, а спірні правовідносини випливають з укладених між банком і фізичною особою договорів, уповноважена особа Фонду та Фонд у цьому випадку діють як представники сторони договірних відносин.

Беручи до уваги наведене й ураховуючи суть спірних правовідносин, колегія суддів дійшла висновку, що спір про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання Фонду гарантування вкладів фізичних осіб виплатити позивачу пенсійні кошти з нарахуванням відсотків не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів.

За таких обставин, спір у цій справі не може вирішуватися за правилами адміністративного судочинства.

Як убачається з матеріалів справи, спірні правовідносини виникли між фізичною особою ОСОБА_1 та юридичною особою ПАТ "Комерційний банк "Хрещатик" в особі уповноваженої особи Фонду. Крім того, сторони не інформували Суд про розгляд цього спору в інших судах.

Відповідно до статті 1 ЦПК України (у редакції, чинній на час прийняття рішень судами першої та апеляційної інстанцій) завданням цивільного судочинства є справедливий неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних прав з метою захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.

Згідно частин 1 та 2 статті 11 ЦК України цивільні права та обов'язки виникають із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, а також із дій осіб, що не передбачені цими актами, але за аналогією породжують цивільні права та обов'язки. Підставами виникнення цивільних прав та обов'язків є, зокрема, договори та інші правочини.

Відповідно до статті 15 ЦК України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.

Предметна підсудність, юрисдикція цивільних прав передбачена у частині 1 статті 15 ЦПК України, згідно з якою суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.

З огляду на наведене, колегія суддів зазначає, що цей спір має вирішуватися в порядку цивільного судочинства.

Аналогічна правова позиція висловлена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 18 квітня 2018 року у справі № 826/7532/16, від 23 травня 2018 року у справі № 811/568/16, від 13 червня 2018 року у справі № 826/21368/15, у постанові Верховного Суду, зокрема, від 31 жовтня 2018 року у справі № 822/2513/16.

Колегія суддів не вбачає підстав для відступу від цієї правової позиції.

Таким чином, сформована відповідно до статей 37, 45 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та статті 346 КАС України практика Великої Палати Верховного Суду (постійно діючий колегіальний орган Верховного Суду, що забезпечує, зокрема, здійснення перегляду судових рішень у касаційному порядку з метою забезпечення однакового застосування судами норм права) стосовно обов'язку касаційного суду, встановивши порушення судами правил юрисдикції адміністративних судів, закривати провадження у справі незалежно від доводів касаційної скарги, має вже сталий характер.

Метою розгляду однакової категорії справ у межах судів однієї юрисдикції є, серед іншого, забезпечення єдності судової практики.

Зокрема, Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія) у виходить з того, що принцип правової визначеності (legal certainty) має важливе значення для довіри до судової системи і верховенства права; правова визначеність також сприяє розвитку та економічного прогресу; необхідно, щоб суди, особливо вищі суди, створювали механізми для запобігання конфліктам та забезпечення узгодженості їхньої судової практики (Доповідь Венеціанської комісії № 512/2009 "Про верховенство права" (Venice Commission: the Rule of Law), що була прийнята на 86-му пленарному засіданні 25-26 березня 2011 року на основі зауважень її членів П'єтера Ван Дзіка (Нідерланди), Грет Халлер (Швейцарія), Джефрі Джоуела (Сполучене Королівство), Каарло Туорі (Фінляндія); п. 44-50).

Колегія суддів також враховує, що у рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України встановив, що положення частини 2 статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному; реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.

Таким чином, конституційне право особи на звернення до суду кореспондується з її обов'язком дотримуватися встановлених процесуальним законом механізмів (процедур).

Згідно з висновками Конституційного Суду України, що сформовані у рішенні від 09 вересня 2010 року № 19-рп/2010, забезпечення прав і свобод потребує, зокрема, законодавчого закріплення механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав і свобод (абзац четвертий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 24 грудня 2004 року № 22-рп/2004). До таких механізмів належить структурована система судів і види судового провадження, встановлені державою.

Судовий захист вважається найбільш дієвою гарантією відновлення порушених прав і свобод людини і громадянина.

В Україні систему судів утворено згідно з положеннями статей 6, 124, 125 Конституції України із застосуванням принципу спеціалізації з метою забезпечення найбільш ефективних механізмів захисту прав і свобод людини у відповідних правовідносинах.

Законом України "Про судоустрій і статус суддів" передбачено, що судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя у рамках відповідних судових процедур (частина перша статті 5); суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення (частини перша статті 18). Головними критеріями судової спеціалізації визнається предмет спірних правовідносин і властива для його розгляду процедура. Процесуальними кодексами України встановлено неоднакову процедуру судового провадження щодо різних правовідносин.

На підставі положень Конституції України про судову спеціалізацію (частина перша статті 125) і про гарантування кожному права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина друга статті 55) в Україні утворено окрему систему судів адміністративної юрисдикції. Захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень визначено як безпосереднє завдання адміністративного судочинства (частина 1 статті 2 КАС України). Адміністративне судочинство як спеціалізований вид судової діяльності стало тим конституційно і законодавчо закріпленим механізмом, що збільшив можливості людини для здійснення права на судовий захист від протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень.

Системний аналіз вказаних норм Конституції та законів України дає підстави стверджувати, що розмежування юрисдикційних повноважень у межах спеціалізації судів підпорядковано гарантіям права кожної людини на ефективний судовий захист.

Частиною 1 статті 354 КАС України встановлено, що порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених Частиною 1 статті 354 КАС України, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статей 1 та 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий розгляд його справи судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо прав та обов'язків цивільного характеру. У цьому пункті закріплене "право на суд" разом із правом на доступ до суду складають єдине ціле (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справі "Ґолдер проти Сполученого Королівства" ("Golder v. the United Kingdom"), заява № 4451/70, § 36). Проте ці права не є абсолютними та можуть бути обмежені, але лише таким способом і до такої міри, що не порушує сутність вказаних прав (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини у справі "Станєв проти Болгарії" ("Stanev v. Bulgaria"), заява № 36760/06, § 230).

Під доступом до правосуддя згідно зі стандартами ЄСПЛ розуміють здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.

Європейський суд з прав людини у пункті 44 Рішення у справі "Доббертен проти Франції" зазначив, що частина перша статті 6 Конвенції змушує держав-учасниць організувати їх судову систему в такий спосіб, щоб кожен з їх судів і трибуналів виконував функції, притаманні відповідній судовій установі (Dobbertin v. France № 88/1991/340/413).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Беручи до уваги наведене й ураховуючи суть спірних правовідносин, правовий статус учасників справи, колегія суддів дійшла висновку, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому касаційна скарга ОСОБА_1 підлягає частковому задоволенню, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а провадження у справі, оскільки правовідносини у цій справі мають вирішуватися в порядку цивільного судочинства.

Керуючись статтями 238, 239, 341, 344, 349, 354, 355, 356, 359 КАС України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 25 жовтня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2019 року скасувати.

Провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, Уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб на ліквідацію Публічного акціонерного товариства "Банк Хрещатик" Костенка Ігоря Івановича про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії закрити.

Роз'яснити, що спір може бути розглянуто, зокрема, за правилами цивільного судочинства.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я. О. Берназюк

Судді: І. В. Желєзний

Н. В. Коваленко